摘要：本文從全面質(zhì)量管理(Total Quality Management， TQM)的視角，運用現(xiàn)代公共管理理論，結(jié)合我國政府績效評估的現(xiàn)狀，對我國政府績效評估工作中存在的問題進行了剖析，并提出了解決問題的對策和建議。

關(guān)鍵詞：全面質(zhì)量管理(TQM);政府績效評估;公眾滿意;預防理念

一、質(zhì)量管理的發(fā)展階段

質(zhì)量管理的產(chǎn)生和發(fā)展過程走過了漫長的道路，可以說是源遠流長。

人類歷史上自有商品生產(chǎn)以來，就開始了以商品的成品檢驗為主的質(zhì)量管理方法。根據(jù)歷史文獻記載，我國早在2400多年以前，就已有了青銅制刀槍武器的質(zhì)量檢驗制度。

隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，來源于傳統(tǒng)手工業(yè)的質(zhì)量檢驗管理引入了數(shù)理統(tǒng)計方法和其他工具之后，從此進入“統(tǒng)計質(zhì)量管理”階段；后來質(zhì)量管理與系統(tǒng)工程結(jié)合又邁進了“全面質(zhì)量管理”階段；進而逐步完善并從管理科學體系中脫穎而出，派生成“質(zhì)量管理工程”。

二、TQM的兩個重要理念及與政府績效評估的互動關(guān)系

E. Soltany根據(jù)眾多的研究對質(zhì)量管理的理念進行了總結(jié)和定義，認為TQM最關(guān)鍵的兩個理念是以顧客為導向，對可能發(fā)生的錯誤進行預防。

以顧客為導向的觀點貫穿了質(zhì)量管理專家們的研究著作。Robert E. Cole提出，僅僅滿足顧客的需求是不夠的，應在顧客意識到他們的需求之前預測顧客的需求。這個觀點是TQM以顧客為中心的理念上的轉(zhuǎn)折點。Ahmed進一步將其歸納為TQM最終的目標就是獲得更高的顧客滿意水平。

TQM理念的另一個重要方面是預防錯誤的發(fā)生。Cardy認為， TQM的觀點強調(diào)將檢驗看作工作過程的一個部分，而不是單獨的事后檢驗。戴明認為獨立的檢驗工作無法檢測出系統(tǒng)的問題。要貫徹預防為主的原則，就必須對質(zhì)量形成的全過程設定規(guī)范的操作標準和制定詳細的預防措施。預防的原則不排斥終端檢驗，要做到防檢結(jié)合，以防為主。

對于政府而言，顧客就是政府管理和服務的對象——企業(yè)和社會個人，即“公眾”就是“顧客”?！肮姖M意”是一個以公眾為主體、為核心，以公眾感受為評價標準的概念，體現(xiàn)了“顧客導向”理念，是我國具體國情下的概念。

堅持以公眾滿意為導向開展政府績效評估活動，能獲取事半功倍的效果，不僅提高政府績效，公眾滿意度也得到顯著提升。除此之外，還使得政府績效提高與公眾滿意度提升之間的關(guān)系步入良勝循環(huán)軌道，兩者互相依賴，互相促進。兩者的互動關(guān)系可參見圖1。

公眾滿意導向下開展政府績效評估，要求根據(jù)我國市場經(jīng)濟和社會發(fā)展需要確定政府職能，并重構(gòu)政府職能結(jié)構(gòu)體系，促進政府職能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，有助于真正服務于市場、服務于社會，扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)型時期政府角色沖突、自利傾向而造成的職能錯位和短期行為，不斷提高管理服務水平，切實提高政府績效。政府績效的提高，使得公眾滿意度相應提高，促進公眾對政府行為的參與和監(jiān)督。以公眾滿意為導向開展的績效評估過程透明、信息公開，公眾在參與活動中能更全面地了解政府及其活動，做出客觀的評定并進行監(jiān)督。當政府公開整改結(jié)果，展示改善后的工作業(yè)績時，公眾看到自己參與而發(fā)揮的效果，能進一步提高公眾參與積極性。與此同時，政府接受公眾的要求和批評更全面的了解公眾，進一步更好地提供公眾所需要的服務。政府與社會的關(guān)系得以改進，政府的政治合法性相應提高。

堅持防控思想開展的政府績效評估是根據(jù)管理的效率、能力、服務質(zhì)量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級，是對政府行政行為的監(jiān)控以及公眾意志的尊重。同時強調(diào)質(zhì)量管理的重點從終端檢驗（執(zhí)行情況）把關(guān)轉(zhuǎn)到過程預防，轉(zhuǎn)到計劃，組織，決策上來。這不僅可以做到防患于未然，克服終端執(zhí)行的“先天不足”，而且可以減少許多因質(zhì)量問題而產(chǎn)生的不必要的浪費，最終使防控思想更深入人心。

以預防為主思想開展的政府績效評估要求全方位評估，過程系統(tǒng)有序，全員參與，一切決策建立在數(shù)據(jù)和信息分析基礎(chǔ)上，以此，查明實際的或潛在的質(zhì)量問題，預防和控制一切質(zhì)量問題的產(chǎn)生，提高政府的行政水平，并通過追求持續(xù)改進，不斷地發(fā)現(xiàn)問題和提出問題，提出改進方向和目標，深化、改進預防理念，包括質(zhì)量意識、問題意識和改進意識三個方面的內(nèi)容。兩者的互動關(guān)系參見圖2。

三、TQM在我國政府績效評估中存在的不足

政府績效評估已經(jīng)引起我國理論界和實踐部門高度重視，并出現(xiàn)了零星的績效評估實踐，如江蘇省推行的“萬人評議”政府活動和河北省推行的“干部實績考核制度”等。但客觀地說，我國政府績效評估還處于起步階段，仍存在不少亟待解決的現(xiàn)實問題（見下表）。因此，當前在我國提倡建設服務型政府的背景下實行以質(zhì)量為導向的政府績效評估十分必要。

四、完善我國TQM下政府績效評估的制度建議

1.實現(xiàn)法制化和規(guī)范化

借鑒美國、英國等發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，加強政府績效評估方面的立法工作，彌補當今我國對國家行政機關(guān)和工作人員進行績效考評的實體規(guī)定空洞，集體程序缺乏，盡快賦予政府績效評估明確的法律依據(jù)，同時，健全績效管理機制，特別是要將質(zhì)量管理機制引入我國政府管理，在政府部門中大力推進全面質(zhì)量管理、ISO9000質(zhì)量管理體系和卓越績效評價準則盡快使績效評估從一種活動上升為一種科學的機制，通過科學正確的評估，提高政府的責任感、使命感和辦事能力。

2.圍繞重點問題開展績效評估

“要重視社會發(fā)展和改善民生。堅持以人為本，促進社會事業(yè)加快發(fā)展，積極解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，維護社會公平正義，讓全體人民共享改革發(fā)展成果”，是今后工作的重要風向標。目前食品藥品安全、醫(yī)療服務、教育收費、居民住房、收入分配、社會治安、安全生產(chǎn)等涉及人民群眾利益解決得不夠好，土地征收征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境保護等方面損害群眾利益的問題仍未能根本解決。當前和今后一段時間，政府各級部門也應聚焦于當前迫切需要解決這些關(guān)鍵和熱點問題、領(lǐng)域開展績效評估，盡快建立起以公眾對政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務是否滿意和認可為導向的績效考核體系。

3.建立健全信息系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)

加強公共部門進行評估信息系統(tǒng)建設，構(gòu)建完備、有效的公共部門活動狀況和公眾意愿的信息公開和反饋機制，是實施準確、科學、高效評估的必然要求。為此應該(1)確保實施績效評估的政府機構(gòu)的工作獨立性，并應該設立專門的檢查機構(gòu)，監(jiān)督統(tǒng)計部門實施評估的過程，并由公正部門對評估結(jié)果進行公正，最后再將評估結(jié)果反饋給相關(guān)人員；(2)利用現(xiàn)代網(wǎng)絡和信息技術(shù)，推進電子政務建設，設計出適合我國國情的政府績效評估系統(tǒng)軟件，把客觀結(jié)果與主觀結(jié)果結(jié)合起來進行定性和定量分析，得到績效評估的最終結(jié)果；(3)保證信息傳遞網(wǎng)絡的暢通，加強公共部門組織機構(gòu)的調(diào)整，縮短各部門、組織信息溝通鏈條，這樣就可以在第一時間把評估結(jié)果反饋給各個有關(guān)方面。

4.政府績效評估的主體多元化同時兼顧專業(yè)化

全方位的評估，多元化的評估主體能夠有效的避免政府績效評估中由于評估主體主觀傾向性產(chǎn)生的某些弊端，保證政府績效評估的客觀性和公正性不斷促進政府完善自身的制度和行為，彰顯出民主的理念，增強公眾對政府的認同和信任。目前，我國政府的績效評估應當采取這種360度全方位的評估方式，它能使評估主體多層次、多渠道、多元化，逐步建立多重評估機制。

但同時也需要有專門的機構(gòu)或部門來組織這些工作，使之有步驟的進行，將分散得到的評估結(jié)果通過信息系統(tǒng)做好統(tǒng)計工作，然后再將這些最終的評估結(jié)果反饋給相關(guān)部門，做好督促改進的監(jiān)督工作。所以，必須做好績效評估專門人才的培訓工作。政府績效評估是一個復雜的過程，同時，績效評估的理論知識和目標體系也需要不斷的創(chuàng)新，與時俱進。只有從事這項工作的人員，理論提高了，素質(zhì)提高了，覺悟提高了，才能保證這項工作有條不紊的進行，才能保證績效評估過程的公開透明，評估結(jié)果的準確可靠。

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