摘要:經(jīng)營(yíng)城市是城市發(fā)展的新理念，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)是其中的重要部分。本文從經(jīng)營(yíng)城市理念出發(fā)，試圖通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施項(xiàng)目融資的可行性分析，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)運(yùn)用項(xiàng)目融資的思路。

關(guān)鍵詞:經(jīng)營(yíng)城市;基礎(chǔ)設(shè)施;項(xiàng)目融資;公共產(chǎn)品

作為物化資本、人力資本和生產(chǎn)要素的集合體，城市是一個(gè)具有完善的經(jīng)濟(jì)功能、生活功能和市場(chǎng)功能的社會(huì)載體，是市場(chǎng)配置資源的重要單位。經(jīng)營(yíng)城市是在既有的城市存量的基礎(chǔ)上，從經(jīng)營(yíng)的角度使基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮最大的功效，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，使常規(guī)資源得到最佳配置。經(jīng)營(yíng)城市的過(guò)程是綜合運(yùn)用城市功能載體的自然生成成本(如土地)、人力作用資本(如路、橋)及相關(guān)的延伸資本(如城市橋梁、道路的命名權(quán))進(jìn)行集聚、重組、營(yíng)運(yùn)的過(guò)程，其中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)主要是項(xiàng)目融資手段的運(yùn)用。

一、項(xiàng)目融資的涵義及在我國(guó)的發(fā)展前景

項(xiàng)目融資是為一個(gè)特定經(jīng)濟(jì)實(shí)體所安排的融資，其貸款人在最初考慮貸款時(shí)，滿足于使用該經(jīng)濟(jì)實(shí)體的現(xiàn)金流量和收益作為償還貸款的資金來(lái)源，并滿足于使用該經(jīng)濟(jì)實(shí)體的資產(chǎn)作為貸款的安全保障，其中蘊(yùn)含著未來(lái)的現(xiàn)金流量和經(jīng)營(yíng)的理念。

在我國(guó)，項(xiàng)目融資起步較晚，但從現(xiàn)行的規(guī)定來(lái)看具有很好的發(fā)展前景。首先，我國(guó)若保持現(xiàn)在的發(fā)展，到2010年用在基礎(chǔ)設(shè)施上的投資應(yīng)接近5億元。其次，就目前我國(guó)城市化水平以及建筑業(yè)和建材業(yè)的技術(shù)條件來(lái)看，城市建設(shè)各項(xiàng)費(fèi)用中，市政公用設(shè)施投資大致占35%。按樂(lè)觀估計(jì)，城市化率年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，那么每年新增城市人口約1400萬(wàn)人。以人均市政公用設(shè)施建設(shè)費(fèi)2.1萬(wàn)元計(jì)算，則每年需投資2900億元，如果再加上現(xiàn)有設(shè)施的更新改造，其發(fā)展空間更大。如此巨大的項(xiàng)目規(guī)模，僅靠政府投資是無(wú)法滿足的，開(kāi)展廣泛的內(nèi)、外資項(xiàng)目融資是必然的。而地方政府較為雄厚的財(cái)政力量及對(duì)項(xiàng)目融資給予的必要承諾和擔(dān)保，是項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)的重要條件，競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)方式及其它相關(guān)政策為其提供了保障。再者，我國(guó)吸引外資連年遞增，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為項(xiàng)目融資提供了現(xiàn)實(shí)的資金來(lái)源。

二、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)中運(yùn)用項(xiàng)目融資的思路

1.構(gòu)筑完善的制度環(huán)境

(1)明確基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分類，界定政府責(zé)任。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施公共物品的界定是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，其包括的范圍很廣。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和科技的發(fā)展，屬于政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施范圍發(fā)生了較大變化，因此，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，科學(xué)的界定項(xiàng)目性質(zhì)，對(duì)不同項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)采取不同方式。對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，而保持對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)主體地位，確保社會(huì)效益。

(2)建立和完善基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的決策機(jī)制。城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)決策不是由消費(fèi)者的需求和偏好決定的，按照公共物品決定的“多數(shù)原則”，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目要實(shí)行投票制或聽(tīng)證制，即大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模、投資額、地點(diǎn)選擇、運(yùn)營(yíng)機(jī)制等，要在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過(guò)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，中小型項(xiàng)目要進(jìn)行決策前的聽(tīng)證，不能僅由政府決定。

(3)理順基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的價(jià)格?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制的合理性是社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域的前提條件之一。由于社會(huì)資本參與經(jīng)營(yíng)的目的是追求投資回報(bào)，這就需要其中的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格合理，才能形成預(yù)期的現(xiàn)金流量。理順價(jià)格要根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的性質(zhì)制定相應(yīng)對(duì)策。對(duì)純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府可對(duì)外招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)根據(jù)其運(yùn)行成本測(cè)算，提交價(jià)格表上報(bào)主管部門審批，以公眾評(píng)議的聽(tīng)證會(huì)形式通過(guò)，隨外部條件變化而有所調(diào)整。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可根據(jù)相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的社會(huì)平均成本、市場(chǎng)供求、社會(huì)承受能力，進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼或優(yōu)惠，再對(duì)外招標(biāo)，由企業(yè)報(bào)價(jià)、政府核價(jià)、公眾議價(jià)后再定價(jià)。

(4)加強(qiáng)法律體系建設(shè)，改革稅費(fèi)制度?，F(xiàn)行法規(guī)對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)作方式、權(quán)限、債務(wù)、債權(quán)等無(wú)明確規(guī)定，容易使政府任意重組或組建新公司，或干預(yù)公司運(yùn)作。因此，應(yīng)通過(guò)立法進(jìn)一步完善項(xiàng)目法人制度，確保其獨(dú)立性。同時(shí)，我國(guó)引入項(xiàng)目融資模式，應(yīng)完善相關(guān)法規(guī)、政策，制定合理的支援條件。日本在《PFI推進(jìn)法》中明確規(guī)定了10項(xiàng)支援法規(guī)，修改了12部相關(guān)法規(guī)，值得我國(guó)借鑒。另外，作為配套制度改革，要對(duì)與城市經(jīng)營(yíng)有關(guān)的稅費(fèi)制度進(jìn)行改革：將土地收益專門用于城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)，土地使用稅主要用于市政公用設(shè)施配套建設(shè)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)稅可按其所得、收益、價(jià)值征收。

2.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理

(1)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資額大，回收期長(zhǎng)，存在較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目設(shè)立、運(yùn)營(yíng)中必須充分注意風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的可控制性，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分為核心風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的核心風(fēng)險(xiǎn)管理，即完工風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等一系列與項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)有直接關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)要素的管理。這些風(fēng)險(xiǎn)屬于項(xiàng)目投資者、經(jīng)營(yíng)者可以控制的風(fēng)險(xiǎn)，其處理方法和手段與這些風(fēng)險(xiǎn)要素有關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)、管理素質(zhì)和技術(shù)能力相關(guān)。項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如利率與匯率的大幅波動(dòng)，超過(guò)企業(yè)的控制范圍，加大了風(fēng)險(xiǎn)管理難度。近十幾年來(lái)，企業(yè)所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜化使其在公司融資戰(zhàn)略中的地位日益重要。根據(jù)其成因，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段在于利用金融衍生工具。建議在分析項(xiàng)目有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)要素暴露程度和金融工具的性質(zhì)與成本的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)要素與金融工具的匹配。

(2)匹配性分析。鑒于項(xiàng)目融資模式發(fā)展還不完善，各種模式存在著一定的局限，并且由于項(xiàng)目融資大多先興起于國(guó)外，因此，必須充分認(rèn)識(shí)各種模式與我國(guó)國(guó)情和項(xiàng)目實(shí)際的匹配性。否則，再先進(jìn)的模式也未必成功。如某項(xiàng)目采用BOT進(jìn)行垃圾處理，該項(xiàng)目在我國(guó)運(yùn)行一年，進(jìn)展不如預(yù)期的那樣快，其原因在于環(huán)境的匹配存在問(wèn)題。由此，在項(xiàng)目設(shè)立前，一定要進(jìn)行充分論證，作出可行性報(bào)告，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)、制度因素充分考慮，特別是看其中的配套體系制度，我國(guó)是否具備，也即應(yīng)注意模式的本土化。在模式具體運(yùn)行時(shí)，可以適當(dāng)變通，如引進(jìn)內(nèi)資進(jìn)行BOT項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)。

3.組建相應(yīng)機(jī)構(gòu)，培植項(xiàng)目主體與載體

(1)設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)以適應(yīng)新模式的要求。組建一個(gè)由計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、國(guó)土、規(guī)劃、物價(jià)等相關(guān)部門構(gòu)成的統(tǒng)籌部門，作為項(xiàng)目融資經(jīng)營(yíng)模式的組織、管理機(jī)構(gòu)；設(shè)立投資有限公司，由其對(duì)公用設(shè)施的國(guó)有資產(chǎn)擁有所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，對(duì)城市各類資本進(jìn)行集聚、重組、營(yíng)運(yùn)、融資，作為項(xiàng)目發(fā)起人，促進(jìn)項(xiàng)目融資的實(shí)施；引導(dǎo)各類中介機(jī)構(gòu)成立，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、投招標(biāo)中心、建立公司，確保其獨(dú)立性，保證公開(kāi)、公平、公正的選擇項(xiàng)目投資者、施工企業(yè)；發(fā)起、成立社會(huì)化的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，可探索設(shè)立擔(dān)?；鹨詮?qiáng)化償債機(jī)制，特別是對(duì)項(xiàng)目信用和債券融資的擔(dān)保。

(2)扶植項(xiàng)目主體和相關(guān)載體發(fā)展。采取有利措施扶持項(xiàng)目的投資者——外資、內(nèi)資（私營(yíng)經(jīng)濟(jì)），通過(guò)相關(guān)政策的支持，對(duì)其投資領(lǐng)域、資本運(yùn)營(yíng)等予以必要的引導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)，促進(jìn)其發(fā)展；通過(guò)改革，保持金融企業(yè)正常發(fā)展，通過(guò)增資擴(kuò)股，實(shí)現(xiàn)股本社會(huì)化，增強(qiáng)實(shí)力，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度，增進(jìn)信用，以發(fā)揮其在項(xiàng)目融資中的參與者、擔(dān)保者、融資提供者的作用。加強(qiáng)資本市場(chǎng)建設(shè)和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，明確界定產(chǎn)權(quán)主體，實(shí)現(xiàn)資本等要素的合理流動(dòng)，同時(shí)發(fā)揮資本市場(chǎng)在融資中的作用，為項(xiàng)目融資的實(shí)施提供完善的載體。

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