摘要:隨著我國(guó)市場(chǎng)化程度的不斷提高，《煙草專(zhuān)賣(mài)法》這部帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的法律，逐漸暴露出了它的弊端，本文對(duì)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》的含義和特殊性進(jìn)行了闡述，并對(duì)我國(guó)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》存在的問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，提出了自己對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)法調(diào)整的一些觀點(diǎn)和看法。

關(guān)鍵詞:煙草專(zhuān)賣(mài)法;特殊性;調(diào)整措施;研究

煙草專(zhuān)賣(mài)法是煙草行業(yè)的“母法”，規(guī)定了煙草專(zhuān)賣(mài)的基本原則和管理制度。煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)確定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及各項(xiàng)管理活動(dòng)的行為規(guī)范，劃分了合法行為與違法行為的界限。1991年6月29日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》，1997年7月《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施，我國(guó)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專(zhuān)賣(mài)專(zhuān)營(yíng)”的煙草專(zhuān)賣(mài)法律體系基本建立。

一、煙草專(zhuān)賣(mài)法的特殊性

把《煙草專(zhuān)賣(mài)法》國(guó)家作為煙草專(zhuān)賣(mài)的主體，國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一管理。從第一章總則看，煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)行的兩個(gè)重要前提是：煙草是一種不同于一般商品的特殊商品，專(zhuān)賣(mài)制度可以提高煙草質(zhì)量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，保證國(guó)家財(cái)政收入。

1.煙草商品的特殊性

(1)煙草中含有對(duì)消費(fèi)者身體健康有害的物質(zhì)主要是煙堿(Nicotine，又名尼古丁)。世界衛(wèi)生組織指出，已有充分的科學(xué)證據(jù)證明，煙草是導(dǎo)致人們失能和早死的主要原因。國(guó)家應(yīng)作為公共福利的提供者，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律的手段對(duì)煙草市場(chǎng)的供給與消費(fèi)進(jìn)行限制性干預(yù)。

(2)煙草具有“消費(fèi)成癮性”，吸煙日久成習(xí)后，便離不開(kāi)煙草，煙草屬于需求彈性極小和生理依賴性很強(qiáng)的商品，它的需求幾乎不受經(jīng)濟(jì)環(huán)境和其他外部因素的影響。而直接禁止消費(fèi)者吸煙的成本過(guò)高，所以政府通常寄希望通過(guò)“寓禁于征”，即向國(guó)家交納高額稅收限制生產(chǎn)與消費(fèi)，向有吸煙習(xí)慣的成年人提供商品，以繳納高稅收的辦法達(dá)到“禁煙”的目的。

(3)煙草屬于具有較強(qiáng)的“負(fù)外部性”商品，由于被動(dòng)吸煙、環(huán)境污染等問(wèn)題，客觀上要求通過(guò)政府規(guī)制來(lái)避免這種“負(fù)外部性”的影響。

2.煙草產(chǎn)業(yè)的特殊性

(1)煙草生產(chǎn)的原料、配套機(jī)械與制成品，具有用途單一、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，多生產(chǎn)無(wú)益。

(2)煙草產(chǎn)銷(xiāo)鏈與勞動(dòng)就業(yè)、扶貧工作、社會(huì)穩(wěn)定都有著直接或間接的關(guān)系，涉及面廣。

(3)煙草產(chǎn)品的價(jià)值構(gòu)成中很大一部分是稅收，而扣除稅收因素，煙草產(chǎn)品的實(shí)際成本很低。因此，煙草業(yè)是一個(gè)投入產(chǎn)出比極高的行業(yè)，不加強(qiáng)管理，就會(huì)造成盲目發(fā)展、重復(fù)建設(shè)以及違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.煙草產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要作用

國(guó)家實(shí)行煙草專(zhuān)賣(mài)主要是從財(cái)政角度考慮的。利益因素是國(guó)家實(shí)行煙草專(zhuān)賣(mài)制度的源動(dòng)力。2007年1-4月份，云南省內(nèi)的卷煙企業(yè)共實(shí)現(xiàn)稅利203.11億元，僅紅云集團(tuán)就實(shí)現(xiàn)稅利63.07億元。而整個(gè)煙草行業(yè)有35家煙草企業(yè)進(jìn)入100強(qiáng)，共納稅1077億元。

二、我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法存在的問(wèn)題和調(diào)整措施

國(guó)家實(shí)行煙草專(zhuān)賣(mài)的目的，其中最主要的兩點(diǎn)就是：提高煙草產(chǎn)品的質(zhì)量；維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入。而國(guó)外的跨國(guó)煙草公司煙草產(chǎn)品的質(zhì)量遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)，且這種狀況短時(shí)間內(nèi)還難以改變，因此，第一個(gè)目的已無(wú)意義。目前煙草專(zhuān)賣(mài)法主要是維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入。因此調(diào)整也應(yīng)該針對(duì)這一問(wèn)題。

1.《煙草專(zhuān)賣(mài)法》的定位調(diào)整

煙草專(zhuān)賣(mài)制度改革的法律規(guī)制主要集中于一部《煙草改革法》或依據(jù)現(xiàn)有的《煙草專(zhuān)賣(mài)法》將其修改為真正保障改革的法律。煙草專(zhuān)賣(mài)法是煙草專(zhuān)賣(mài)領(lǐng)域最直接最全面的法律，其至少應(yīng)在三個(gè)層次有所作為。

(1)對(duì)與其他法律矛盾和不協(xié)調(diào)的方面進(jìn)行調(diào)整。

(2)規(guī)定我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)制度的改革原則、步驟、內(nèi)容等，指導(dǎo)煙草業(yè)進(jìn)行改革。

(3)對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)制度的未來(lái)提供預(yù)測(cè)，即應(yīng)有一定的超前性，當(dāng)然這是在了解和把握煙草業(yè)、煙草專(zhuān)賣(mài)制度發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

2.《煙草專(zhuān)賣(mài)法》立法宗旨調(diào)整

《煙草專(zhuān)賣(mài)法》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下出臺(tái)的并一直帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的法律。其中第一條對(duì)立法宗旨表述為：“有計(jì)劃的組織煙草專(zhuān)賣(mài)品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，提高煙草制品的質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入，特制定本法”。這顯然與目前煙草專(zhuān)賣(mài)新形勢(shì)下的內(nèi)外環(huán)境要求不同。對(duì)此，本文認(rèn)為可將《煙草專(zhuān)賣(mài)法》立法宗旨的表述調(diào)整為“為維護(hù)消費(fèi)者利益、保證國(guó)家的財(cái)政收入和公民福利，特制定本法”。

3.《煙草專(zhuān)賣(mài)法》實(shí)體內(nèi)容調(diào)整

具體改革內(nèi)容應(yīng)入法。2003年，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局實(shí)行“工商分離”改革，在現(xiàn)行的煙草專(zhuān)賣(mài)體制下，實(shí)行三合一體制地區(qū)的煙草專(zhuān)賣(mài)局、煙草公司、卷煙生產(chǎn)企業(yè)三家單位分開(kāi)；2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)出的57號(hào)文件，文明確中國(guó)煙草總公司作為煙草企業(yè)出資人；網(wǎng)上訂單供貨的專(zhuān)營(yíng)方式；加入 WTO《煙草控制框架公約》等這些涉及煙草專(zhuān)賣(mài)重要內(nèi)容的變化，而《煙草專(zhuān)賣(mài)法》的相應(yīng)規(guī)制并沒(méi)有體現(xiàn)。

4.《煙草專(zhuān)賣(mài)法》的管理體制進(jìn)行改革

《煙草專(zhuān)賣(mài)法》第四條明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)主管全國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)工作。省、自治區(qū)、直轄市煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)主管本轄區(qū)的煙草專(zhuān)賣(mài)工作，受?chē)?guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以國(guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)為主”。表面上看，這種采用中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央領(lǐng)導(dǎo)為主的方式非常完善，可實(shí)際上這種主輔關(guān)系在具體操作中有很大彈性，在不同的合作形式中，可以有相對(duì)隨機(jī)的表現(xiàn) ，主次作用不能也無(wú)法絕對(duì)化，這不能不說(shuō)是立法當(dāng)初的一個(gè)缺憾。如果不對(duì)我國(guó)目前煙草專(zhuān)賣(mài)管理體制進(jìn)行改革，要承擔(dān)為國(guó)家積累更多資金的任務(wù)是難以實(shí)現(xiàn)的。