理論上多有共識(shí)，但實(shí)踐中，民間組織提起環(huán)境公益訴訟仍面臨諸多難題

全國(guó)首例由社團(tuán)組織提起的環(huán)境公益行政訴訟案，于9月1日在貴州省清鎮(zhèn)市法院結(jié)案。

當(dāng)日開庭后，被告貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土資源管理局提交證據(jù)證明，其已履行法定職責(zé);原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)認(rèn)為“訴訟目的已經(jīng)達(dá)到”，當(dāng)庭撤訴并獲準(zhǔn)許。

該案源于1994年，清鎮(zhèn)市國(guó)土局向一冷飲餐廳出讓國(guó)有土地使用權(quán)。雙方約定，若逾期一年仍無(wú)法完工，國(guó)土局有權(quán)無(wú)償收回土地使用權(quán)以及地上建筑物或附屬物。但是，該工程至今仍未完工，且對(duì)周邊生態(tài)造成威脅。今年7月27日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向清鎮(zhèn)市法院提起環(huán)境公益行政訴訟，請(qǐng)求判令清鎮(zhèn)市國(guó)土局履行職責(zé)。7月28日，該案獲得立案。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，這是中國(guó)法院首次受理社團(tuán)組織作為原告的環(huán)保公益行政訴訟，在中國(guó)的司法實(shí)踐上具有不同尋常的意義。因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)行法律制度中，原告起訴，必須證明自己和案件有直接利害關(guān)系，否則法院往往會(huì)以原告主體不適合而拒絕受理。

此前的7月6日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為原告，在江蘇無(wú)錫市中級(jí)法院還提起了全國(guó)首例由社團(tuán)組織起訴的環(huán)境公益民事訴訟。該案亦獲得立案，但目前尚未開庭。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的嘗試引起海內(nèi)外輿論的高度關(guān)注，認(rèn)為中國(guó)的民間環(huán)境公益訴訟由此正式邁步。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是一家經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、民政部注冊(cè)、環(huán)境保護(hù)部主管的全國(guó)性社團(tuán)組織。其現(xiàn)任主席為原全國(guó)政協(xié)副主席宋健，副主席中，包括現(xiàn)任環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢、國(guó)家發(fā)改委副主任解振華、原國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)曲格平等人，名譽(yù)主席中，有多位前黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。其規(guī)格之高，非一般NGO(非政府組織)所能比。

不過(guò)，盡管中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)開創(chuàng)了成功先例，其行動(dòng)的示范意義仍存在現(xiàn)實(shí)局限。

就在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴獲得立案后不久，一家民間環(huán)保組織——重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)(下稱重慶綠聯(lián)會(huì))，也步其后塵嘗試環(huán)境公益訴訟。

8月20日下午，重慶綠聯(lián)會(huì)會(huì)長(zhǎng)吳登明、北京市中咨律師事務(wù)所律師夏軍，將兩份民事起訴書送至武漢海事法院，以重慶綠聯(lián)會(huì)的名義，狀告云南華電魯?shù)乩娪邢薰竞腿A能龍開口水電有限公司，要求兩被告全面停止在金沙江上的相關(guān)水電建設(shè)項(xiàng)目施工，并治理環(huán)境損害。

該案源于今年6月，上述兩水電公司未經(jīng)環(huán)評(píng)審批，擅自在金沙江中游建設(shè)水電站，被環(huán)境保護(hù)部叫停。重慶綠聯(lián)會(huì)希望以此為契機(jī)，開展公益法律行動(dòng)，糾正中國(guó)水電建設(shè)中的違法破壞環(huán)境行為。

美國(guó)公益法研究所(PILI)中國(guó)項(xiàng)目副主任張兢兢認(rèn)為，重慶綠聯(lián)會(huì)這樣一個(gè)來(lái)自“草根”的純粹NGO，其起訴的案例才是真正考驗(yàn)中國(guó)環(huán)境公益訴訟的試金石。

截至目前，該案尚未立案。

現(xiàn)實(shí)之需與理論共識(shí)

所謂環(huán)境公益訴訟，一般是指在環(huán)境受到或可能受到污染的情形下，公民、企事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)等為了保護(hù)社會(huì)公共利益，以自己的名義向法院提起的訴訟。

公益是相對(duì)于“私益”而言的。依據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》，民事案件的原告必須與本案有直接利害關(guān)系?！缎姓V訟法》也規(guī)定，原告必須是被具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民或者組織。

因此，如果個(gè)人、團(tuán)體等不能證明自己和案件有直接利害關(guān)系，法院往往會(huì)以原告主體不適格拒絕受理。這也導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)環(huán)境公益訴訟鮮有個(gè)例——除了個(gè)別的地方法院受理過(guò)檢察機(jī)關(guān)提出的環(huán)境民事訴訟。

中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境資源法教研室主任周珂告訴《財(cái)經(jīng)》記者，環(huán)境污染事件最大的特點(diǎn)是損害了公共利益，以私利受損為立案標(biāo)準(zhǔn)，限制公益訴訟的原告資格范圍，導(dǎo)致維權(quán)舉步維艱。

而實(shí)踐中，以自己的名義打環(huán)保官司并非易事。在環(huán)境污染事件中，受害者人數(shù)眾多，但受到的損害呈現(xiàn)出“利益分散”的特征。單個(gè)受害者如果所受損害額不大，基于訴訟成本的考慮，往往不愿提起訴訟。

代理重慶綠聯(lián)會(huì)訴訟的北京律師夏軍向《財(cái)經(jīng)》記者舉了一個(gè)例子——2004年，一場(chǎng)暴雨之后，淮河發(fā)生大規(guī)模污染。夏軍希望啟動(dòng)一個(gè)訴訟，來(lái)為受害者維權(quán)。但在損失慘重的“小龍蝦之鄉(xiāng)”江蘇省盱眙縣，盡管他愿意免費(fèi)提供法律援助，竟然找不到一個(gè)愿意出頭的原告，當(dāng)?shù)毓賳T則指責(zé)他“搗亂”。

直接的受害者難于起訴，公益訴訟制度又未建立，與此相對(duì)應(yīng)是正值工業(yè)化進(jìn)程關(guān)鍵階段的中國(guó)，近年來(lái)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題日益嚴(yán)重，由環(huán)境糾紛引發(fā)的群體性事件也多有發(fā)生。

美國(guó)公益法研究所(PILI)中國(guó)項(xiàng)目副主任張兢兢表示，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒。美國(guó)在上世紀(jì)六七十年代環(huán)境公害泛濫，公益訴訟也應(yīng)運(yùn)而生。其《清潔空氣法》《清潔水法》等環(huán)境法律中設(shè)有“公民訴訟條款”，公眾可以通過(guò)訴訟，迫使污染者治理污染，或者使政府履行職責(zé)。

正是通過(guò)環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)建，美國(guó)成功地推動(dòng)了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

目前的中國(guó)，盡管已有大量環(huán)境立法，但多偏重于行政管理，相對(duì)缺乏司法救濟(jì)。因此，通過(guò)建立環(huán)境公益訴訟機(jī)制來(lái)緩解環(huán)境和生態(tài)危機(jī)，近年越來(lái)越成為廣泛共識(shí)。

國(guó)家環(huán)保部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤認(rèn)為，對(duì)于受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、受害人眾多但確實(shí)缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況，需要進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。而且，公益訴訟的價(jià)值不僅限于個(gè)案，還能產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，促進(jìn)制度完善。

別濤建議，通過(guò)幾種途徑確立環(huán)保公益訴訟制度:一是通過(guò)最高司法機(jī)關(guān)制定專門的司法解釋，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的基本程序;二是通過(guò)《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環(huán)保單項(xiàng)法律的修訂，設(shè)立專門的環(huán)境公益訴訟條款;三是通過(guò)《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改，設(shè)定包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟程序。

事實(shí)上，2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》也提出，“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”，“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。

而有關(guān)建立環(huán)境公益訴訟的人大代表 議案、政協(xié)委員提案不斷涌現(xiàn)，學(xué)界和民間的呼聲更是不絕于耳。

期待實(shí)踐民間化

近年，由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事訴訟的案例在全國(guó)各地陸續(xù)出現(xiàn)，并取得勝訴。

無(wú)錫、貴陽(yáng)、昆明等地的法院為此設(shè)置了專門的環(huán)境法庭，并對(duì)訴訟的原告資格做了擴(kuò)大化規(guī)定，包括環(huán)保部門、檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保社團(tuán)組織。但是，這些地方的環(huán)保法庭一度遭遇門庭冷落，例如，江蘇無(wú)錫市的法院2008年5月即成立專門的環(huán)境法庭，但直到2009年6月，無(wú)錫市錫山區(qū)檢察院在一起盜伐林木犯罪案件中，提起了刑事附帶民事訴訟，才出現(xiàn)了當(dāng)?shù)厥桌碍h(huán)境公益訴訟”。

與此同時(shí)，由律師、普通公民和社團(tuán)組織提起的公益訴訟，則屢屢被拒之法院門外。

在這個(gè)背景下，2005年成立的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，2009年7月在江蘇無(wú)錫和貴州清鎮(zhèn)提起的本文開頭提到的兩個(gè)訴訟，創(chuàng)造了全國(guó)社團(tuán)組織提起的環(huán)境公益民事訴訟和環(huán)境公益行政訴訟的先例。

這兩個(gè)案件表明，社團(tuán)組織在環(huán)境公益訴訟中的原告資格，開始獲得司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律中心督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，“我們想通過(guò)這種嘗試，逐步探討社團(tuán)參與環(huán)境公益訴訟會(huì)發(fā)生什么問(wèn)題，產(chǎn)生什么效果，從而促進(jìn)確立一個(gè)比較好的程序，給其他地方做樣板?！?/p>

馬勇稱，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)選取無(wú)錫、貴陽(yáng)兩地作為試驗(yàn)田，也是考慮到當(dāng)?shù)爻闪⒘谁h(huán)保法庭的條件。他認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該主要由專業(yè)的社團(tuán)組織來(lái)開展。盡管行政機(jī)關(guān)或者檢察院都有權(quán)提起，但它們畢竟會(huì)受到自身職責(zé)的限制。而社團(tuán)的天然使命就是維護(hù)公共利益，在人員和資金方面也有優(yōu)勢(shì)。

長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局水保護(hù)管理處處長(zhǎng)吳國(guó)平，在一個(gè)學(xué)術(shù)論壇上曾直言不諱地指出，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境污染不僅僅是企業(yè)造成的，行政機(jī)關(guān)的不作為也是重要原因。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境污染和破壞的認(rèn)識(shí)已經(jīng)到位，就應(yīng)該用更好的行政手段去解決問(wèn)題，否則的話，很難指望他們作為原告去提起訴訟。

長(zhǎng)期從事環(huán)境法研究的湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)呂忠梅，作為十屆、十一屆全國(guó)人大代表，曾連續(xù)幾年在全國(guó)人代會(huì)上領(lǐng)銜提出建立環(huán)境公益訴訟制度的議案。

呂忠梅認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟可以分為“環(huán)境公民訴訟”與“環(huán)境公訴”兩類。前者由公民、法人以及其他社會(huì)團(tuán)體發(fā)起，后者則是由國(guó)家機(jī)關(guān)(政府部門或檢察機(jī)關(guān))提起，以排除環(huán)境危害和賠償環(huán)境損害所帶來(lái)的損失為基本訴求，通過(guò)追究造成環(huán)境污染或破壞行為人的民事責(zé)任。目前中國(guó)最迫切需要的是建立“環(huán)境公民訴訟”的制度通道。

環(huán)保部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤也認(rèn)為，依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟，是環(huán)境公益訴訟制度的核心。公眾個(gè)人雖有利益但缺乏訴訟能力，行政機(jī)關(guān)有訴訟能力但未必有興趣。環(huán)保團(tuán)體不僅有興趣(其以環(huán)保為宗旨)，也有能力提起環(huán)境公益訴訟。

不過(guò)，馬勇坦承，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)由國(guó)家環(huán)保部作為主管機(jī)關(guān)，其他的社會(huì)組織要想有突破性的嘗試可能會(huì)比較困難。

而且，即使有官方背景，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的嘗試也頗為謹(jǐn)慎。目前選取的兩個(gè)案例，均為案情比較簡(jiǎn)單、影響面不大、面臨的阻力也相對(duì)較小的個(gè)案。

貴州省清鎮(zhèn)市的環(huán)境行政公益訴訟案，看似結(jié)果圓滿，實(shí)際上卻遺憾不少，以原告撤訴告終，意味著未能在程序上充分嘗試環(huán)境公益訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié)，其效果也打了折扣。該案主審法官、清鎮(zhèn)市法院環(huán)保法庭的羅副庭長(zhǎng)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，如果再有社團(tuán)提起此類訴訟，法院會(huì)根據(jù)立案規(guī)則對(duì)其主體資格進(jìn)行審核，“法院是否給予立案則不好說(shuō)，目前只是摸著石頭過(guò)河?！?/p>

武漢海事法院副院長(zhǎng)饒中享認(rèn)為，中國(guó)的環(huán)境公益訴訟還處于初級(jí)階段，在原告的主體資格方面要采取擴(kuò)大和鼓勵(lì)的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)具有廣泛性。只要是對(duì)國(guó)家、社會(huì)、集體的利益造成損害的，普通的個(gè)人和其他組織，哪怕是自己沒(méi)有直接的損失，都應(yīng)有資格提起訴訟。

不過(guò)，截至本刊發(fā)稿，重慶綠聯(lián)會(huì)就金沙江水電違規(guī)開發(fā)一事提起訴訟已經(jīng)20余日，武漢海事法院尚未答復(fù)是否立案?！?/p>