沈開舉

摘要：征收征用權(quán)是指國(guó)家為了公共利益的需要，不需財(cái)產(chǎn)權(quán)人的同意而取得、限制或影響私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的權(quán)力。征收征用權(quán)淵源于國(guó)家主權(quán)，但不同于警察權(quán)和稅收權(quán)。本人在對(duì)征收征用權(quán)界定的基礎(chǔ)之上，分析了征收征用權(quán)的基本類型及其限制。

關(guān)鍵詞：征收征用權(quán)； 警察權(quán)； 稅收權(quán)； 主權(quán)； 限制

中圖分類號(hào)：D922.39 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）02-0005-07

一、 征收征用權(quán)的界定

（一） 征收征用權(quán)的概念

1． 國(guó)外關(guān)于征收征用制度的演進(jìn)

近代西方，占主導(dǎo)地位的國(guó)家觀乃是“管得越少的政府便是最好的政府”，國(guó)家的職能被限定于提供國(guó)防、治安、基本公共設(shè)施等最基本的公共產(chǎn)品，這是“夜警式”國(guó)家的典型特征。因而，在征收征用制度的創(chuàng)始時(shí)期(注：征收制度最早出現(xiàn)在德國(guó)1794年《普魯士一般邦法》序章中，該法第74條規(guī)定：國(guó)家成員之個(gè)別權(quán)利及利益，如與促進(jìn)公共福祉之權(quán)利及義務(wù)發(fā)生實(shí)際上之干戈(沖突)時(shí)，個(gè)別之權(quán)利及利益應(yīng)予讓步；第75條又規(guī)定:對(duì)于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人，國(guó)家應(yīng)予補(bǔ)償。這被認(rèn)為是“對(duì)于個(gè)人所享有之既得權(quán)利，僅能基于特殊公益上理由，方能予以剝奪或限制，且應(yīng)給予補(bǔ)償”。參見〔臺(tái)〕翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社,2002年版，第1670頁(yè)。)及其后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，征收征用(注：在西方大多數(shù)國(guó)家，征收與征用是合一的，沒有概念上的差別。)的含義非常狹隘，往往僅限于國(guó)家為了公用強(qiáng)制購(gòu)買私人土地的領(lǐng)域。征收征用之所以必要，是由于政府因特定公用目的需要的土地在市場(chǎng)上往往買不到，市場(chǎng)上有的且私人愿意出賣的土地，政府又由于受地段的限制用不上。征收征用的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制性買賣，被征收征用人在強(qiáng)制買賣中喪失的是意識(shí)自治，而不是財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以就必須對(duì)被征收征用人的財(cái)產(chǎn)損失按市場(chǎng)價(jià)格予以公平補(bǔ)償。在美國(guó)，征收征用被稱之為eminent domain，“是指政府機(jī)構(gòu)取得私有財(cái)產(chǎn)，將其轉(zhuǎn)作公共使用的固有權(quán)力，同時(shí)應(yīng)就取得私產(chǎn)給予合理補(bǔ)償?！?注：See Black Law Dictionary， Seventh edition ， West Group P1467。)實(shí)際上就是政府強(qiáng)制取得私人不動(dòng)產(chǎn)，同時(shí)給予私人公平的市場(chǎng)價(jià)格。(注：See Condemnation Property：Practice and Strategies for Winning Just Compensation，Theodore J·NovakBrian W·Blaesser， Thomas F·Geselbracht， Rudnick & Wolfe， pp66。)在英國(guó)，這種征收征用被稱為強(qiáng)制購(gòu)買（Compulsory Purchase），[1]而在德國(guó)，其則被稱之為古典征用。[2]

工業(yè)革命后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，伴隨著福利國(guó)家理念的提升，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的伴隨義務(wù)也逐漸增多，西方國(guó)家征收征用概念的涵義被極大的擴(kuò)展，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于為公用而取得土地等不動(dòng)產(chǎn)。征收征用的客體不再限于有體物，已擴(kuò)大到債權(quán)、著作權(quán)等權(quán)利；其法律形式也不限于行政處分，還包括直接以法律征收；所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移不再為其必要條件，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制也被認(rèn)為是征收征用；征收征用的目的既包括以滿足特定的公用事業(yè)的需要，也包括有利于一般公共利益。這使國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制措施及合法公權(quán)力行為的附隨效果所造成的損害被包括在征收征用的范圍之內(nèi)。同時(shí)因合法公權(quán)力行為造成非財(cái)產(chǎn)權(quán)益的特別犧牲時(shí)也能被認(rèn)定為征收征用。[3]德國(guó)聯(lián)邦最高法院在1953年的一起疫苗接種案件中，首次確認(rèn)了補(bǔ)償?shù)姆秶坝谪?cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利。日本有關(guān)的立法學(xué)說(shuō)和判例也承認(rèn)要求公民提供勞力以及因預(yù)防接種而侵害生命、健康的損失補(bǔ)償。[4]在法國(guó)，公民得到行政機(jī)關(guān)通過公用征調(diào)的方式強(qiáng)制取得勞務(wù)的補(bǔ)償也屬于對(duì)非財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償。[5]

2. 我國(guó)征收征用制度的演進(jìn)

從憲法的層面看，建國(guó)后我國(guó)關(guān)于征收和征用的規(guī)定最早可見于1954年《中華人民共和國(guó)憲法》的第13條:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有?！?982年《中華人民共和國(guó)憲法》在第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，即全民所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！睆纳鲜鰬椃l文的有關(guān)規(guī)定看，在憲法的層面，我國(guó)只有“征用”的概念。但由于“憲法是行政法的基礎(chǔ)，行政法是憲法的具體化”，在行政法學(xué)中出現(xiàn)了“行政征收”和“行政征用”的概念，這兩個(gè)概念是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)制度的理論概括。但由于我國(guó)憲法中沒有征收的規(guī)定，對(duì)征用也未明確規(guī)定補(bǔ)償，造成征收、征用的理論與制度的混亂。

2004年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第20條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”；第22條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄皣?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！?/p>

筆者認(rèn)為，在我國(guó)，征收就是國(guó)家為了公共利益的需要，根據(jù)法律強(qiáng)制取得集體所有的土地所有權(quán)和公民的不負(fù)繳納義務(wù)的私有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，并給予正當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。而征用就是?guó)家為了公共利益的需要，根據(jù)法律法規(guī)強(qiáng)制取得集體所有土地的使用權(quán)、公民私有財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)或勞務(wù)，并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

征用與征收的區(qū)別主要表現(xiàn)在：第一，行為效果不同。征收的效果是發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，征用只是使用權(quán)的改變；第二，行為的對(duì)象不同。征用的對(duì)象除了集體土地、公民的私有財(cái)產(chǎn)，還包括勞務(wù)；第三，行為的依據(jù)不同。征收的依據(jù)必須是法律，征用的依據(jù)除了法律之外，還可以是法規(guī)，這是因?yàn)檎饔靡话憔哂袝簳r(shí)性、緊急性，而且強(qiáng)制取得的只是使用權(quán)，所以其嚴(yán)格程度要低于征收；第四，補(bǔ)償?shù)脑瓌t不同。征收的補(bǔ)償是完全補(bǔ)償，而征用的補(bǔ)償是適當(dāng)補(bǔ)償。所謂適當(dāng)有以下幾層含義：首先，補(bǔ)償?shù)氖侵苯訐p失；其次，補(bǔ)償?shù)氖俏镔|(zhì)損失；再次，補(bǔ)償?shù)氖菍?shí)際損失，也就是已發(fā)生的損失。同時(shí)由于征用的緊急性，可以進(jìn)行事后補(bǔ)償。值得指出的是，征收征用的理論基礎(chǔ)是一致的。

3. 征收征用權(quán)的內(nèi)涵

征收征用權(quán)，是指一國(guó)政府未經(jīng)財(cái)產(chǎn)所有人的同意，為了公共用途而取得、限制或影響私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的權(quán)力。征用權(quán)的行使主要受到三個(gè)憲法上的限制：（1）公共利益。（2）正當(dāng)程序。憲法上的其它限制是平等保護(hù)條款。（3）公平補(bǔ)償。將財(cái)產(chǎn)收為公用的征收征用權(quán)將極大的負(fù)擔(dān)加諸于單個(gè)私有財(cái)產(chǎn)所有者身上，不象稅收權(quán)和治安權(quán)，征用權(quán)是對(duì)于社會(huì)整體來(lái)行使的。出于公用目的而獲得財(cái)產(chǎn)的權(quán)力屬于每一個(gè)獨(dú)立自主的政府。它是屬于主權(quán)的一種權(quán)力。征收征用權(quán)是不可讓渡的，也就是說(shuō)，它不能被購(gòu)買、出售或轉(zhuǎn)讓。

（二） 征收征用權(quán)與相關(guān)概念的區(qū)別

1. 征收征用權(quán)與警察權(quán)

警察權(quán)理論產(chǎn)生于美國(guó)。為了清楚的說(shuō)明聯(lián)邦及州立法當(dāng)局擁有侵犯人民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的理由，美國(guó)的憲法學(xué)界引進(jìn)了所謂的警察權(quán)力（police power）理論，以此作為肯定聯(lián)邦及各州立法合理性的依據(jù)。所謂警察權(quán)力理論，是指美國(guó)聯(lián)邦及各州可以擁有警察權(quán)力來(lái)管理人民，在特定情況下也可以將人民的自由權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利予以限制或剝奪。國(guó)會(huì)及州立法當(dāng)局擁有這種限制人民基本權(quán)利的手段，主要是源于憲法的第5及第14修正案。

征收征用權(quán)與警察權(quán)都源自于國(guó)家主權(quán)，均是國(guó)家機(jī)關(guān)享有的管理國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)方面的公權(quán)力。二者雖都具有權(quán)力行使主體特定性、強(qiáng)制性等方面的特性，且該項(xiàng)權(quán)力的行使都必須遵循正當(dāng)法律程序的基本要求，但二者仍有區(qū)別，主要體現(xiàn)在：警察權(quán)本身就具有強(qiáng)制性，不一定要通過征收征用作為執(zhí)行形式。相應(yīng)地，征收征用制度是以一定的公共利益作為其行動(dòng)合法性的前提，因此也不必再援引警察權(quán)力作為其手段合法性的依據(jù)。對(duì)于這兩個(gè)概念之間的區(qū)分，美國(guó)聯(lián)邦最高法院的大法官們，不論是在判決意見，或是在反對(duì)意見里，都試圖提出一些解決方案。其中一些重要的學(xué)說(shuō)，陳新民先生在《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（山東人民出版社2001年版）中早有精辟的論述，將之概括為： （1）權(quán)利移轉(zhuǎn)論及無(wú)辜論。早在1887年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官哈蘭（Harlan）就在“Mugler v. Kansas”一案的判決中提出這個(gè)理論。(注：①這個(gè)案件的案由是因?yàn)榭八_斯州通過“禁酒法”，從而使得原告所經(jīng)營(yíng)的啤酒廠瀕臨倒閉，原告本人也面臨失業(yè)及破產(chǎn)。因此原告主張禁酒法是一個(gè)征用法令，必須給予原告適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。但聯(lián)邦最高法院對(duì)原告的訴求予以否認(rèn)。哈蘭大法官提出兩個(gè)準(zhǔn)則，來(lái)區(qū)分警察權(quán)力與征用制度。首先他認(rèn)為，“禁酒法”的通過，并沒有“剝奪（deprive）”原告對(duì)酒廠的所有權(quán)，原告的財(cái)產(chǎn)也并沒有受到損失。467 U.S. 986， S. Ct. 2862，81L. Ed. 2d 815。)他將“無(wú)辜論”（Innocent）作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。凡是警察權(quán)力的行使，只是在于限制有害于公益或社會(huì)目的的財(cái)產(chǎn)權(quán)行為（所謂“有害使用” noxious use）。相反的，公用征收的相對(duì)人，則都是限制其“無(wú)辜”使用財(cái)產(chǎn)權(quán)（innocent use）。這一理論認(rèn)為征用的特征表現(xiàn)在被征用物所有權(quán)的“移轉(zhuǎn)”或者政府“實(shí)質(zhì)性占有”（in physical possession），可以說(shuō)這是德國(guó)古典征收論的代表。（2）損失程度論。這個(gè)理論是霍爾姆斯大法官（Holmes）在1922年的Pennsylvania Coal v. Mahon案中提出的?；魻柲匪拐J(rèn)為應(yīng)該以對(duì)權(quán)利侵犯的程度——即人民利益損失的程度（magnitude of loss）大小來(lái)做判斷。凡是屬于警察權(quán)力的侵犯，其侵犯程度必然“微小”，而征收權(quán)力所侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)，效力必然非常龐大，因此可以用人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失程度作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。霍爾姆斯的理論最明顯的缺點(diǎn)就是——其本身并未提出一個(gè)明確的最后界限來(lái)界定警察權(quán)力的行使范圍。（3）特別負(fù)擔(dān)論。這種理論的特點(diǎn)是將征收和警察權(quán)力行使的對(duì)象區(qū)分為“個(gè)案性質(zhì)”及“一般性質(zhì)”兩種。對(duì)被征收者而言造成其個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)承擔(dān)一種特別負(fù)擔(dān)。典型代表是1978年判決的“Penn Central Transp Co. v. New York City ”案。(注：②438 U. S. 104，98 S. Ct. 2646，57L. Ed. 2d. 631。)從朗奎斯特大法官在不同意見中提出的觀點(diǎn)可以看出，這個(gè)理論是基于憲法權(quán)利平等的考慮，主張人民因?yàn)楣妫ü袍E維護(hù)）所導(dǎo)致的特別損失，應(yīng)該基于公平分擔(dān)的原則予以補(bǔ)償?？上У氖?，這一原則并未被廣泛采用。（4）實(shí)質(zhì)性侵犯論。假如對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯是“持續(xù)性”的及“實(shí)質(zhì)性”的，也可能形成征收。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1946年的“United States v. Clausby”案所作的判決，(注：①328 U. S. 256，66 S. Ct. 1062，90L. Ed. 1206。)以道格拉斯（Douglas）大法官為首的意見以為，軍用飛機(jī)持續(xù)性及經(jīng)常性（regular）的低飛，致使地上養(yǎng)雞場(chǎng)內(nèi)的雞群因驚恐而不能下蛋，由此造成的損失屬于征收的侵害，應(yīng)該給予補(bǔ)償。這種“侵犯”是以“持續(xù)性”（并伴隨經(jīng)常性）作為其理論特征。這種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不能有效地解決其他同樣也造成人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的持續(xù)且實(shí)質(zhì)上損失的警察權(quán)力。所以，這個(gè)理論也不甚完善。

2.征收征用權(quán)與稅收權(quán)

稅收是國(guó)家存續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)家參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配的一種形式。政府生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品(注：②公共物品是與私人物品相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、消費(fèi)的非排他性、效用的不可分割性、消費(fèi)的強(qiáng)制性特征。一般不能或不能有效通過市場(chǎng)機(jī)制由企業(yè)和個(gè)人來(lái)提供，而主要由政府來(lái)提供。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，只要有公共物品存在，“免費(fèi)搭車者”就不可避免也無(wú)法排除，因此只能主要由政府出面提供。)和公共服務(wù)是人類社會(huì)需要政府的理由。政府公共物品提供職責(zé)的設(shè)定首先須以充足的公共財(cái)政支持為基礎(chǔ)。而巨額財(cái)政資金的來(lái)源主要就是稅收。國(guó)家通過稅收取得財(cái)政收入，并基于公共需要向社會(huì)提供公共物品，例如，國(guó)防，治安，法律，警務(wù)，消防等等。這種公共物品理論解釋了國(guó)家征稅權(quán)存在的合理性和必要性。如果沒有這些公共物品，那么個(gè)人的私人利益和體現(xiàn)這種個(gè)人利益的私人需要是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，更談不上私人利益的最大化。稅收這種公益性體現(xiàn)，使得其應(yīng)當(dāng)也有理由優(yōu)先于個(gè)人利益。

而征收征用私人財(cái)產(chǎn)的做法卻給個(gè)人帶來(lái)了額外的、沉重的負(fù)擔(dān)，也就是說(shuō)，公共福利的義務(wù)重重壓在了被征收征用者——其可能是單個(gè)或者一部分公民——的肩上，而不是像稅收那樣將社會(huì)作為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待。這就形成了被征收征用者為公共福利的維護(hù)所付出的特別犧牲。出于社會(huì)公平的考慮，國(guó)家必須做出公正的補(bǔ)償。納稅人則是通過稅款的合理使用而受益來(lái)得到補(bǔ)償?shù)摹?注：③Henderson Bridge Co. v. City of Henderson，173 U.S.592，615（1899）(已納稅的橋梁公司接受了市政與保護(hù)的利益)County of Mobile v. Kimball，102 U.S.691，703（1880）（指在使州和縣獲益而征稅的行為不是為了公共使用而獲得財(cái)產(chǎn)的行為）Morale v. City of Baltimore，5 Md.314.320 (1854);People ex reel. Griffin v.Mayor of Brooklyn，4 N.Y. 419 (1831)（為修繕街道而征稅的行為表明了公共負(fù)擔(dān)由個(gè)人分擔(dān)的做法，納稅人可從政府的收益中獲得補(bǔ)償。）.)正是由于稅收帶有的侵益性，自現(xiàn)代民主政體確立后，國(guó)家的稅收必須依照國(guó)民的代表機(jī)關(guān)通過的法律進(jìn)行課稅或征稅，此即近代西方各國(guó)在憲法上所確立的“租稅法律主義”原則。在中國(guó)，收稅和收費(fèi)合稱“征收”，即專指國(guó)家對(duì)私人征收一定數(shù)額的金錢，與英文中的“Levy”一詞相對(duì)應(yīng)。征用與稅收都是對(duì)合法財(cái)產(chǎn)的一種減損，但二者的區(qū)別是非常明顯的。其一，針對(duì)的對(duì)象不同。征用的對(duì)象是特殊的，所謂特別是指它不具有一般性，征用的對(duì)象只涉及特殊組織或人群，而稅收的對(duì)象則涉及一般的組織或人群；其二，理論基礎(chǔ)不同。某些特殊的人為了公共福利作出了特別犧牲，對(duì)他們來(lái)說(shuō)是不公平的。因?yàn)楣哺＠呢?fù)擔(dān)由公眾承擔(dān)才是合理的，所以國(guó)家要對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償，以彌補(bǔ)他們?yōu)楣哺＠墒艿膿p失。稅收的對(duì)象具有一般性，稅收造成的損失人人有份，再進(jìn)行補(bǔ)償沒有必要。如果對(duì)每一個(gè)納稅人再進(jìn)行補(bǔ)償，反而會(huì)因?yàn)槎愂盏某杀窘o納稅人造成更大的損失，公共福利也得不到保障。雖然有的觀點(diǎn)認(rèn)為納稅人通過稅款的合理使用從中受益，也能得到補(bǔ)償，但確切地說(shuō)這種補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)理解為一種對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)。因此，在稅收領(lǐng)域，只存在一般的損失和共同受益，即共同納稅和共同消費(fèi)，這與特定的個(gè)人作出特別犧牲而公共受益的征用有著本質(zhì)的區(qū)別。征收征用之所以要補(bǔ)償，原因正在于此；其三，稅收的標(biāo)的在現(xiàn)代社會(huì)基本上限于金錢，而征收征用的標(biāo)的則是各種財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而不是征用金錢。

二、征收征用權(quán)的淵源

根據(jù)國(guó)家學(xué)通說(shuō)，國(guó)家的構(gòu)成包括三個(gè)要素：人民、土地和主權(quán)。國(guó)家乃人類社會(huì)有組織的一種政治共同體，人民是其不可缺少的必然要素；土地是一國(guó)人民生存活動(dòng)的必要地域范圍，構(gòu)成一國(guó)管轄的地域要素；主權(quán)則是對(duì)內(nèi)的統(tǒng)治權(quán)和對(duì)外的獨(dú)立權(quán)、平等權(quán)與自衛(wèi)權(quán)，構(gòu)成一個(gè)國(guó)家人格獨(dú)立性的精髓。英文中的主權(quán)（Sovereignty）一詞，其拉丁文的本意即為最高權(quán)力。法國(guó)公法學(xué)家狄驥認(rèn)為，支撐傳統(tǒng)公法學(xué)的理論和原則的基本支柱有二：一為公權(quán)力學(xué)說(shuō)；一為個(gè)人權(quán)利學(xué)說(shuō)。而對(duì)公權(quán)力而言，狄冀多稱之為“主權(quán)”?！皣?guó)家是組織而成的，它建立了一個(gè)政府代表自己。政府是作為國(guó)家意志的代表來(lái)行為的。因此，政府以國(guó)家的名義來(lái)行使主權(quán)（公權(quán)力），……”也正是因此公權(quán)力形成了對(duì)個(gè)人的優(yōu)越性。所以，研究征用權(quán)時(shí)必然要將它與主權(quán)聯(lián)系起來(lái)。

16世紀(jì)，法國(guó)人讓·博丹在《論共和國(guó)》一書中認(rèn)為，“國(guó)家是由多數(shù)家族的人員和共同財(cái)產(chǎn)組成的合法政府，并為一個(gè)主權(quán)及理性所支配的團(tuán)體”。而主權(quán)是“一個(gè)國(guó)家的絕對(duì)的和永久的權(quán)力，是管理國(guó)民與庶民的至高權(quán)力，除了受神法和自然法的約束外，它不受法律約束”。因此，國(guó)家（或）共同體的最高權(quán)力稱為主權(quán)，主權(quán)是一個(gè)國(guó)家之所以得以存在的核心準(zhǔn)則。國(guó)家區(qū)別于其他社會(huì)政治組織的根本標(biāo)志，就在于它擁有至高無(wú)上的主權(quán)，主權(quán)是國(guó)家的屬性，是國(guó)家的本質(zhì)特性，其擁有絕對(duì)性、永久性、不可讓渡性和不受侵犯性。博丹的主權(quán)學(xué)說(shuō)中的主權(quán)者是君主，國(guó)家主權(quán)更多地是指君主在其統(tǒng)治的范圍內(nèi)所擁有的至高無(wú)上的絕對(duì)權(quán)力。與此相似的，被稱為“國(guó)際法之父”的荷蘭法學(xué)家格老秀斯也認(rèn)為主權(quán)屬于國(guó)家，主權(quán)是國(guó)家的最高統(tǒng)治權(quán)。而霍布斯則將至高無(wú)上的“主權(quán)”視為國(guó)家的“靈魂”，強(qiáng)調(diào)主權(quán)者的權(quán)力不受任何個(gè)人、團(tuán)體的權(quán)力的限制。

洛克否認(rèn)主權(quán)在君，提出議會(huì)主權(quán)論，即國(guó)家的最高統(tǒng)治權(quán)應(yīng)該歸屬于由人民委托的代表行使。他將國(guó)家與政府區(qū)別開來(lái)，認(rèn)為人們建立政府是為了更好保護(hù)人權(quán)，政府也要受到法律的制約，為此遵循分權(quán)原則來(lái)配置權(quán)力是必要的。后來(lái)，盧梭第一次完整地提出了人民主權(quán)學(xué)說(shuō)。他認(rèn)為，人們通過訂立社會(huì)契約組成共同體，每一個(gè)結(jié)合者及其自身的全部權(quán)利都轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體，因而主權(quán)的實(shí)質(zhì)就是全體的意志，主權(quán)屬于人民，每個(gè)人都可以構(gòu)成主權(quán)者的一個(gè)成員。法律和政府原則都是為了保證人民主權(quán)的權(quán)威，政府的權(quán)力來(lái)自人民并服從人民意志，由此確立了人民才是國(guó)家主人的“主權(quán)在民”的原則。盧梭等人提出的人民主權(quán)思想，是與國(guó)家主權(quán)相對(duì)立的。此后的民主法治國(guó)家正是以主權(quán)在民為原則來(lái)構(gòu)造國(guó)家制度。直到至20世紀(jì)初，隨著社會(huì)生活的發(fā)展公法觀念也隨之發(fā)生了變遷，“公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念。國(guó)家不再是一種發(fā)布命令的主權(quán)權(quán)力。它是由一群個(gè)人組成的機(jī)構(gòu)，這些個(gè)人必須使用他們所擁有的力量來(lái)服務(wù)于公眾需要?！薄皩?duì)于現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，國(guó)家所需要的已經(jīng)不再是發(fā)布命令的權(quán)力，而是滿足需要的義務(wù)。我們承認(rèn)統(tǒng)治階級(jí)仍然保有著一定的權(quán)力；但是，他們?nèi)缃癖Ｓ袡?quán)力的根據(jù)不再是它們所享有的權(quán)利，而是他們所必須履行的義務(wù)?！薄澳切┦聦?shí)上掌握著權(quán)力的人并不享有行使公權(quán)力的某種主觀權(quán)利；而恰恰相反，他們負(fù)有使用其手中的權(quán)利來(lái)組織公共服務(wù)，并保障和支配公共服務(wù)進(jìn)行的義務(wù)”。[6]

同樣，行政征收征用權(quán)的理念也應(yīng)當(dāng)從權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，征收征用也從單純的權(quán)力行使轉(zhuǎn)向?qū)怖婧透ｌ淼脑鲞M(jìn)與維護(hù)。也就是說(shuō)，征收征用行為雖有國(guó)家權(quán)力行使的表象，但卻成為履行公共義務(wù)的手段，所以公眾公共利益的增進(jìn)與否，成為限制和約束征收征用行為的必要要素。一般來(lái)說(shuō)，征收征用權(quán)是指一國(guó)政府未經(jīng)財(cái)產(chǎn)所有人的同意，為了公共用途而獲得財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。由此，政府實(shí)際上擁有了超越市場(chǎng)自由財(cái)產(chǎn)交易的特別權(quán)力?？梢哉f(shuō)，通過立法去實(shí)施征用是政府擁有固有的、不可剝奪的權(quán)力，這實(shí)質(zhì)就是國(guó)家主權(quán)的對(duì)內(nèi)表現(xiàn)，公民對(duì)之必須服從。然而，這種至上于公民私有權(quán)利的政府權(quán)力在人民主權(quán)原則之下并不是絕對(duì)和無(wú)限制的。征用權(quán)的行使主要受到兩個(gè)憲法上的限制：（1）公正的補(bǔ)償；（2）正當(dāng)程序。當(dāng)然還有憲法上的其它限制因素，諸如平等保護(hù)條款等。稅收權(quán)和治安權(quán)是對(duì)于社會(huì)整體來(lái)行使的，與此不同的是，為公共用途而獲得財(cái)產(chǎn)所實(shí)施的征用權(quán)卻給個(gè)人財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了極大的不利益。

從歷史上看，“征收征用權(quán)”這一詞是指獨(dú)立存在于任何成文憲法或制定法中的權(quán)力，它是主權(quán)國(guó)家的固有權(quán)力；為了公益的需要，主權(quán)國(guó)家可以運(yùn)用該權(quán)力在對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人給予公正補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上而征用其私人財(cái)產(chǎn)。在美國(guó)及其許多州，主權(quán)屬于人民，它是通過聯(lián)邦和州的憲法授權(quán)給政府行使。于是，主權(quán)（即人民）為了共同福祉而征用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利是固有的，通過憲法和法律，這種權(quán)利被賦予了政府——簡(jiǎn)而言之，財(cái)產(chǎn)所有人要受到可出于公益目的而征用其財(cái)產(chǎn)的更高位階的權(quán)利——主權(quán)的制約。這是所有人擁有不動(dòng)產(chǎn)上的利益的最根本的前提之一，這也恰恰是其面臨的最大的風(fēng)險(xiǎn)之一。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)總是要受到可出于公益目的而征用財(cái)產(chǎn)的更高位階的權(quán)利——“主權(quán)”——的制約。主權(quán)這種固有的權(quán)利是由人民賦予，進(jìn)而通過聯(lián)邦和州的憲法授權(quán)給政府行使。各州行使征收征用權(quán)的基本淵源主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）州憲法；（2）普通的制定法；（3）有關(guān)州、地方和管制方面的單個(gè)制定法。財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)抗征用的權(quán)利一般是在州憲法中規(guī)定，而且征用權(quán)只能通過權(quán)威部門的明確授權(quán)或通過必要的推定而得到，除非經(jīng)立法機(jī)關(guān)的特許，否則，已得到授權(quán)的組織不能將其征用權(quán)再授權(quán)或轉(zhuǎn)讓給其他組織。當(dāng)然，為了實(shí)現(xiàn)本州的公共利益，州立法機(jī)關(guān)可授予市政府、縣政府或其他公法、私法人征用土地的權(quán)利，但是必須根據(jù)制定法的規(guī)定對(duì)被征用的財(cái)產(chǎn)所有人給予補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)包括財(cái)產(chǎn)所有人遭受的損失。[7]

三、 征收征用權(quán)的類型

（一） 公用征收

公用征收是指行政主體為了公共利益的需要，按照法定的形式和事先公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以強(qiáng)制方式取得私人不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或其他物權(quán)的程序。[8]

公用征收是征用制度初期的表現(xiàn)，其范圍主要限于不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)及其他物權(quán)。在美國(guó)，征用被稱之為強(qiáng)制征用（“潛在的高位支配權(quán)”），[9]實(shí)際上就是政府強(qiáng)制取得私人不動(dòng)產(chǎn)，同時(shí)給予私人公平的市場(chǎng)價(jià)格。[10]在英國(guó)，這種征用被稱為強(qiáng)制購(gòu)買（Compulsory Purchase）。[11]在德國(guó)，這種征用形式被稱為古典征用。[12]

公用征收主要有以下特征：（1）財(cái)產(chǎn)征收的標(biāo)的，限于所有權(quán)及其他的物權(quán)。實(shí)際上主要是土地的所有權(quán)。（2）法律形式是行政機(jī)關(guān)以具體行政行為的方式和程序作出。（3）以滿足某種特定公用事業(yè)的需要為征用目的。公用征收理論要求征用必須基于公共利益的需要。也就是說(shuō)，公用征收必須是為了公共利益的需要而必須成為征用的標(biāo)的物時(shí)，方可認(rèn)為有充足的公用需求。[13]（4）發(fā)生權(quán)利變動(dòng)的結(jié)果。

由上可知，公用征收制度，乃是一種獲取財(cái)產(chǎn)的過程。當(dāng)然，雖然有的國(guó)家將其稱為“古典征用”并非意味著它只存在于近代。相反，即使在現(xiàn)代國(guó)家，這種為公用而取得私人土地的方式仍是征用的主要形式。

（二） 管制性征用

管制性征用（Regulatory takings）是指國(guó)家的公權(quán)力運(yùn)用對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制超越了私人應(yīng)當(dāng)承受的限度，構(gòu)成了特別犧牲并依法需要予以補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

福利國(guó)與行政國(guó)時(shí)代的到來(lái)，要求國(guó)家對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)以各種不同的方式予以干預(yù)和限制。為了公共利益所必需而對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施的剝奪與限制，只要該國(guó)家限制造成的損失超過其所應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)而形成一種“特別犧牲”時(shí)，基于“公平負(fù)擔(dān)”的法理，就應(yīng)給予公正補(bǔ)償才合乎公平。否則，既不能使私人財(cái)產(chǎn)損失得到公正的彌補(bǔ)與救濟(jì)，也會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪與限制受不到應(yīng)有的和起碼的約束。

在這種情況下，已有的公用征收的概念顯然不能擔(dān)負(fù)起對(duì)私人這種特別損失提供權(quán)利保障的重任。進(jìn)而，征用概念被革命性的擴(kuò)張，將國(guó)家對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)所進(jìn)行的過度限制也納入征用的范疇之內(nèi)。由于這種征用是通過具有強(qiáng)制力的法規(guī)的管制作用而間接地在效果上拘束財(cái)產(chǎn)，而非直接移轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，因而在美國(guó)被稱為管制性征用（Regulatory takings）。[14]

這種管制性征用的實(shí)質(zhì)是對(duì)于財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)的過分限制，進(jìn)而使私人承受了特別的損失——基于公正而言，這種負(fù)擔(dān)本應(yīng)由社會(huì)全體來(lái)承擔(dān)。

（三） 事實(shí)征用

事實(shí)征用（de facto takings）又稱“公權(quán)力附隨效果損害”，是指合法的公權(quán)力行為或措施，在實(shí)施過程中，對(duì)于個(gè)別的私人造成的附帶結(jié)果或后果。

當(dāng)國(guó)家并非有意占有或使用私人財(cái)產(chǎn)，或者限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而僅僅是其合法行為的附隨結(jié)果在客觀上造成了私人財(cái)產(chǎn)的損失時(shí)，如公路管理機(jī)關(guān)清除積雪的行為造成使鹽長(zhǎng)時(shí)間的漫溢在私人地產(chǎn)上，這造成私人供水污染、農(nóng)作物枝葉脫落、灌溉設(shè)施損壞以及其它的損害。[15]公路管理機(jī)關(guān)的行為得到了制定法授權(quán)并且是以合理的方式作出的，但是，對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人造成的損害與在征用中由于被征用而受到財(cái)產(chǎn)利益損失幾乎一樣。

在這些情況下，盡管政府沒有表現(xiàn)出任何出于公共目的而占有或使用財(cái)產(chǎn)的意圖，但上述行為也構(gòu)成了征用。[16]在美國(guó)，這被稱之為事實(shí)征用（de facto takings）。該侵害并非出于國(guó)家機(jī)關(guān)的本意，但逾越了財(cái)產(chǎn)權(quán)人所能忍受的程度。在臺(tái)灣地區(qū)被稱之為“公權(quán)力附隨效果所引發(fā)的損害。”[17]總而言之，政府行為只要在效果上剝奪了財(cái)產(chǎn)所有人在其財(cái)產(chǎn)上所有法定利益或在某些情況下其大部分利益，就應(yīng)認(rèn)為該行為構(gòu)成了征用。征用并不一定是政府取得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，只要存在著政府破壞或在實(shí)質(zhì)上減損財(cái)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利或其財(cái)產(chǎn)上利益的事實(shí)，就足以構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用。[18]

綜上所述，為有效保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，西方國(guó)家憲法上的征收征用這一概念的涵義被極大的擴(kuò)展，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于為公用而取得土地等不動(dòng)產(chǎn)這一傳統(tǒng)意義上范圍。這使國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制措施也可能被視為征收征用；而且，合法公權(quán)力行為的附隨效果所造成的損害也被視為征收征用。

四、 征收征用權(quán)的限制

（一） 公共利益的限制

當(dāng)公共利益作為獨(dú)立的主體被納入社會(huì)利益體系之中后，如何協(xié)調(diào)及平衡公共利益與私人利益之間潛藏的二元對(duì)立的緊張關(guān)系，就成為人類社會(huì)的永久性課題。在這場(chǎng)利益角逐的博弈過程中，私有財(cái)產(chǎn)的神圣性被財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)性取代，公共利益成為財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的界限，并開始作為限制公民權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)被凸現(xiàn)出來(lái)。征收征用是強(qiáng)制性地取得私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，只有在為了實(shí)現(xiàn)公共利益的情況下才能進(jìn)行。這是征收征用必須符合的目的性要件。這樣，公共利益成為公權(quán)力介入私人領(lǐng)域的入口。當(dāng)公共利益介入財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制之后，人們就一直面臨著如何平衡公共利益與私人利益這一價(jià)值判斷的困惑。因此，財(cái)產(chǎn)的征收征用制度首先就是一個(gè)公共利益與私人利益衡量比較的問題。由此而建立的征收征用補(bǔ)償制度的意旨，就在于使公共利益之挹注與個(gè)人權(quán)利保護(hù)之間獲致一定程度的平衡。換言之，國(guó)家基于公共利益而剝奪或限制人民之權(quán)利時(shí)人民應(yīng)予容忍，但是對(duì)于其權(quán)益所受之損失，則應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。

人們對(duì)“公共利益”難以給出一個(gè)完整而又清晰的定義，而只能進(jìn)行片面的描述。誠(chéng)如陳新民教授所言：公共利益不僅在法律、法學(xué)、行政及司法實(shí)務(wù)上以各種形式上類似或不同的表達(dá)方式。而被普遍使用，甚至可以說(shuō)是一個(gè)用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。但是到底什么是公共利益，卻沒有哪個(gè)國(guó)家的法律有明確的規(guī)定。它是一種典型的“不確定法律概念”，這是由公共利益“利益內(nèi)容”的不確定和“受益對(duì)象”的不確定所決定。[19]而這就很容易滋生對(duì)公共利益的濫用，容易導(dǎo)致人們的信任危機(jī)和對(duì)行政合法性的懷疑。如果沒有加以嚴(yán)格的界定，往往會(huì)導(dǎo)致公共利益的過度膨脹和公共權(quán)力的濫用。公共利益的無(wú)限擴(kuò)大必然導(dǎo)致行政權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)大，要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行限制，就必須對(duì)公共利益進(jìn)行嚴(yán)格的界定，否則，必然帶來(lái)災(zāi)難性的后果。而在公共利益與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間實(shí)現(xiàn)公平衡量，是防止公共利益膨脹的必然選擇。

雖然公共利益成為政府限制或者剝奪公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要理由，但作為公共利益代表的政府在行使公權(quán)力則有義務(wù)在公共利益和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間進(jìn)行利益衡量。政府不能簡(jiǎn)單地以公共利益的名義胡亂作為。其任何涉及到公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，都必須在公共利益與私有財(cái)產(chǎn)的利益衡量中找到影響公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分理由。因此，當(dāng)政府在決定是否要犧牲私人利益以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先依照比例原則權(quán)衡兩者的大小，考量該行為所要實(shí)現(xiàn)的公共利益是否真的大于其可能損害的私人利益，然后才能做出選擇，而不應(yīng)先入為主地認(rèn)為公共利益就一定天然的優(yōu)先于私人利益。只有這樣才能保證私人利益不受公權(quán)力的肆意侵犯，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的尊重，體現(xiàn)權(quán)力行使的合法性。

同時(shí)，大量假借公共利益之名胡作非為的事實(shí)也表明，在確定公共利益界限的時(shí)候，必須劃定一條實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)不得損害相應(yīng)私人利益的底線，不能簡(jiǎn)單地用公共利益來(lái)壓制私人利益。因?yàn)楣怖媾c私人利益在本質(zhì)上是一致的，公共利益由私人利益組成，為維護(hù)私人利益而存在。正如盧梭的觀點(diǎn)，個(gè)人利益服從公共利益，只不過是社會(huì)成員服從自己的利益而已；國(guó)家和全體社會(huì)成員強(qiáng)迫個(gè)別社會(huì)成員服從公共利益，只是強(qiáng)迫他服從自己的利益。［20]這種統(tǒng)一性是公共利益優(yōu)先于私人利益的基礎(chǔ)。因此，給公共利益以優(yōu)越的地位，正是基于公共利益與私人利益大小及重要性的權(quán)衡。故而，公共利益優(yōu)先原則的成立，必須以各種利益的均衡和比例原則的適用為前提，必須在對(duì)各種權(quán)利進(jìn)行充分的分析、考量和尊重的基礎(chǔ)上來(lái)把握。在這一點(diǎn)上，“公共利益的需要”是行政裁量權(quán)的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值歸宿。翁岳生認(rèn)為，“國(guó)家為追求公共利益而限制人民自由權(quán)利時(shí)，不能超越必要的限度，尤其人性尊嚴(yán)已成為‘憲法之基本理念，行政于實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的時(shí)，更須予以尊重。”[21]在公共利益的追求與個(gè)人權(quán)利的保障出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)遵循比例原則來(lái)衡量二者利益。征收征用制度首先就是一個(gè)公共利益與私人利益衡量比較的問題，只有當(dāng)為了實(shí)現(xiàn)公共利益，且所要實(shí)現(xiàn)的公共利益大于所要犧牲的個(gè)人利益時(shí)，征收征用才有其存在的正當(dāng)根據(jù)。

（二） 正當(dāng)程序的限制

在西方歷史上，人們總是對(duì)權(quán)力懷有深深的恐懼。美國(guó)憲法之父杰弗遜就曾宣言：自由的政府，不是以信賴而是以猜疑為基礎(chǔ)建立的。我們用制約性的憲法約束受托于權(quán)力的人們。這不是出自信賴，而是來(lái)自猜疑。因此，在權(quán)力問題上，不是傾聽對(duì)人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端。此言并不因社會(huì)的發(fā)展而喪失其真理性。到了20世紀(jì)初，現(xiàn)代行政國(guó)家正在形成，行政權(quán)力得到了擴(kuò)張。各國(guó)均建立起了龐大而強(qiáng)有力的行政管理機(jī)構(gòu)，并賦與其解決具體問題的自由裁量權(quán)。然而，由于權(quán)力所固有的惡的因素，不受制約的權(quán)力總有異化的危險(xiǎn)。人類經(jīng)過漫長(zhǎng)的探索得出的結(jié)論是惟有法治是防止權(quán)力濫用的最優(yōu)路徑。法治的基本含義是政府必須依法辦事，而且“政府必須根據(jù)公認(rèn)的限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。其實(shí)質(zhì)是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則?！盵22]在今天看來(lái)，行政法的基本精神就在于對(duì)行政權(quán)力的控制。行政程序法以其程序性價(jià)值完成了這個(gè)任務(wù)。而行政聽證程序作為行政程序法的核心制度，更加完整全面地體現(xiàn)行政法的控權(quán)思想，即通過賦與相對(duì)人程序抗辨權(quán)對(duì)抗行政權(quán)，從而達(dá)到對(duì)行政權(quán)的合理控制。

20世紀(jì)以來(lái)，基于社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，行政自由裁量權(quán)力廣泛存在已成為事實(shí)，并且成為解決眾多社會(huì)問題的有力工具。但行政法治卻面臨著兩難困境，既要賦予行政自由裁量權(quán)，又要防止自由裁量權(quán)的濫用。因此必須尋找新的更有效的控制行政自由裁量權(quán)的方法，以解決嚴(yán)格規(guī)則控權(quán)模式(注：①嚴(yán)格規(guī)則主義作為一種傳統(tǒng)的法律控制原則，以法的形式正義理念為基礎(chǔ)，奉行嚴(yán)格的法律至上思想，要求政府嚴(yán)格按照法律對(duì)行政權(quán)力范圍及其行使方式的規(guī)定執(zhí)行權(quán)力，主張“無(wú)法律即無(wú)行政”，“法無(wú)明文授權(quán)即禁止”的規(guī)則，行政機(jī)關(guān)不享有寬泛的自由裁量權(quán)。)的危機(jī)。對(duì)此，臺(tái)灣學(xué)者湯德宗總結(jié)道：行政因其性質(zhì)使然，決策主體通常亦為程序主體。當(dāng)行政法發(fā)展初期，行政機(jī)關(guān)大體只有執(zhí)行權(quán)，其所執(zhí)行者或?yàn)榉芍?guī)定，或?yàn)榉ㄔ褐门?。?zhí)行之際享有的裁量空間有限，“球員兼裁判”所可能引發(fā)的利益沖突尚不明顯。為行政效率計(jì)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部并無(wú)必要厲行“職能分工”，禁止職司調(diào)查、舉發(fā)工作的公務(wù)員兼任裁決、處罰的工作。而由立法監(jiān)督與司法審查所構(gòu)成的外部監(jiān)督機(jī)制，大抵已足以防止行政濫權(quán)。及至現(xiàn)代福利國(guó)家興起，行政內(nèi)容日趨專業(yè)化、多樣化，行政機(jī)關(guān)獲得了大量“委任立法”權(quán)與“行政裁決”權(quán)，“球員兼裁判”可能引發(fā)利益沖突的機(jī)會(huì)因而大增。另，原有的外部監(jiān)督機(jī)制，表面上雖仍然存在，但實(shí)際上監(jiān)督效用已大不如前。面對(duì)如此發(fā)展情勢(shì)，乃有另辟蹊徑，發(fā)展內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的必要。行政程序法乃應(yīng)運(yùn)而生。準(zhǔn)此以觀，行政程序法原即寓有：經(jīng)由程序履行，促成行政決策正當(dāng)，減輕“球員兼裁判”疑慮的用意。[23]這樣，通過對(duì)于嚴(yán)格規(guī)則模式的反思。學(xué)者們把控權(quán)的希望寄托于法律程序，強(qiáng)調(diào)行政自由裁量權(quán)必須更多在它的行使過程中受到監(jiān)督和規(guī)范。于是人們把行政法的控權(quán)重點(diǎn)從實(shí)體法轉(zhuǎn)移到程序法上。正當(dāng)程序控權(quán)模式應(yīng)運(yùn)而生，其體現(xiàn)以下特征：從行政行為過程著眼，側(cè)重于行政程序的合理設(shè)計(jì)，行政主體的適用技術(shù)是以正當(dāng)程序下的行政決定為特征的，權(quán)力的理由通過相對(duì)人的介入和行政主體共同形成，通過合理的行政程序設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)控制行政權(quán)力的目的。[24]

英國(guó)古老的“自然正義”原則，正是在此情況下在行政法領(lǐng)域中得到復(fù)興。美國(guó)的“正當(dāng)程序”規(guī)則成為行政程序法迅猛發(fā)展的憲法基石。具體而言，行政程序蘊(yùn)含了以下多重功能，包括：（1）行政程序可使行政機(jī)關(guān)遵守立法授權(quán)的本旨，行政程序所產(chǎn)生的“行政筆錄”并有助于法院審查行政決策時(shí)所依據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)。（2）行政程序可提高行政決策的正確性，減少事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤或偏頗而導(dǎo)致錯(cuò)誤決定的機(jī)會(huì)。（3）行政程序可以提高行政機(jī)關(guān)的政治負(fù)責(zé)程度。按公開行政決策所依據(jù)的事實(shí)認(rèn)定及論理過程，使所有利害關(guān)系人得以間接監(jiān)督行政裁量的行使。（4）行政程序有助于減少立法機(jī)關(guān)假行政決定之名，討好或懲罰特定團(tuán)體的機(jī)會(huì)。行政決策往往影響特定地區(qū)或族群的財(cái)富分配，行政程序公開決策理由的設(shè)計(jì)，可以減少機(jī)關(guān)受到來(lái)自總統(tǒng)或國(guó)會(huì)的政治壓力。（5）行政程序可使民眾樂于接受行政機(jī)關(guān)的決策。當(dāng)此行政權(quán)力日增，而國(guó)會(huì)與法院對(duì)行政之控制日漸式微的時(shí)刻，行政程序使人民有參與行政決策的機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高行政決策的正當(dāng)性。[25]

（三） 公平補(bǔ)償?shù)南拗?/p>

在西方各國(guó)，憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的直接宣示性條款實(shí)際上并不重要，重要的是在國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)實(shí)施征收征用(taking)時(shí)，對(duì)私人因此而承擔(dān)的特別負(fù)擔(dān)給予公正補(bǔ)償?！皬膩?lái)沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過憲法的征收征用權(quán)，重要的是征收征用的法律限制?！盵26]對(duì)于征收征用，最重要的法律限制方式便是必須給予私人公正的補(bǔ)償。征收征用補(bǔ)償制度在憲法上的確立，使得公權(quán)力對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行剝奪與限制，即使為公益所必需，由多數(shù)人以民主程序決定，也必須對(duì)于為公益承受特別負(fù)擔(dān)的私人予以充分的、公正的補(bǔ)償，從而使私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障被真正落到實(shí)處。西方國(guó)家憲法所普遍確立的補(bǔ)償原則是“公平”或“正當(dāng)”補(bǔ)償原則，因?yàn)榇_立這些原則所依照的精神相通，即都在于彌補(bǔ)當(dāng)事人的特別犧牲，以實(shí)現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)。公平、公正或正當(dāng)這些用語(yǔ)的差異往往只是因?yàn)楦鲊?guó)語(yǔ)言的差異和中文翻譯的不同，其實(shí)并無(wú)實(shí)質(zhì)的差別，所體現(xiàn)的理念都是公平與正義。(注：②正當(dāng)補(bǔ)償，英文為“due compensation”，其中英文單詞“due ”，漢譯為“充分的、正當(dāng)?shù)?、公正的、公平的、合法的”，因此，我?guó)從美國(guó)憲法第五修正案翻譯過來(lái)的所謂“公正補(bǔ)償”、“正當(dāng)補(bǔ)償”乃至“公平補(bǔ)償”，其實(shí)是一回事。)

公平補(bǔ)償是為各國(guó)憲法所普遍確認(rèn)的征用的基本原則和構(gòu)成要件，也是對(duì)征用這一國(guó)家權(quán)力行為的實(shí)質(zhì)性約束。當(dāng)國(guó)家可以任意地、武斷地剝奪私人財(cái)產(chǎn)而可以不予補(bǔ)償時(shí)，“財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”便是一句毫無(wú)意義的虛幻的口號(hào)。尤其是在民主政體之下，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成最大威脅的，恰恰可能就是民主的多數(shù)以公共利益的名義并通過民主的程序而實(shí)施的無(wú)償征用。為此，就必須由憲法把公平補(bǔ)償設(shè)定為國(guó)家在進(jìn)行征用時(shí)所必須承擔(dān)的一項(xiàng)無(wú)可推卸的法定責(zé)任；同時(shí)，補(bǔ)償所必須支付的高昂成本是防止政府濫施征用權(quán)的最有效手段。此外，補(bǔ)償也是公平負(fù)擔(dān)的必然要求，是文明政府所尊奉的自然公正原則的必然延伸。為了公共利益而犧牲個(gè)人的利益是必要的，但使公眾受益的公權(quán)力行為所支付的成本應(yīng)由社會(huì)全體成員平等負(fù)擔(dān)，個(gè)人由此而遭受的于一般稅賦負(fù)擔(dān)以外的額外負(fù)擔(dān)或偶發(fā)性損失，應(yīng)由公共之手來(lái)予以彌補(bǔ)。其方式就是國(guó)家以全體納稅人交納的金錢補(bǔ)償特別犧牲者的損失，以謀求社會(huì)公眾與特別犧牲者二者之間的負(fù)擔(dān)平等。因此，補(bǔ)償體現(xiàn)著近代憲法中的平等精神和保障個(gè)人權(quán)利、制約政府權(quán)力的精神，并成為近現(xiàn)代憲法在構(gòu)建征收征用制度時(shí)所必不可少的一項(xiàng)內(nèi)容。

正因如此，在許多國(guó)家憲法上的征收征用制度中，征收征用與補(bǔ)償往往是“唇齒條款”，即凡根據(jù)公共利益而對(duì)私人財(cái)產(chǎn)予以剝奪或限制者，必須給予公平補(bǔ)償，補(bǔ)償是征收征用的核心要件，“無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征收征用”。德國(guó)基本法第14條第3款規(guī)定：“公用征收，必須依據(jù)規(guī)定補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)和范圍的法律，始得進(jìn)行。確定補(bǔ)償?shù)脑瓌t是公共利益與原所有者利益的公平的平衡?！泵绹?guó)憲法中并沒有諸如“財(cái)產(chǎn)不可侵犯”之類的明文規(guī)定，但卻有征用補(bǔ)償條款，即憲法修正案第5條和第14條所規(guī)定的正當(dāng)程序條款，“私有財(cái)產(chǎn)不給予公平補(bǔ)償，不得充作公用。”可以說(shuō)，其對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心并不在于禁止政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收征用，而在于設(shè)置了征用補(bǔ)償這一條件阻卻機(jī)制。在美國(guó)，一般認(rèn)為政府的財(cái)產(chǎn)征收征用權(quán)屬于主權(quán)中所固有的一項(xiàng)權(quán)限，而美國(guó)憲法修正案第5條和第14條的有關(guān)規(guī)定乃是一種人權(quán)條款，原則上不能推出公共權(quán)力的某項(xiàng)權(quán)限，不能由此導(dǎo)出政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)可擁有征收征用權(quán)。因此，征收征用條款并非賦予這一權(quán)限，只不過是規(guī)定了其行使的條件而已，其中最重要的條件就是征收征用必須補(bǔ)償。[27]受美國(guó)的影響，日本憲法第29條第3款規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用?！痹擁?xiàng)規(guī)定顯然深受美國(guó)憲法的影響。我國(guó)憲法第十三條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

當(dāng)然，2004年憲法修正案只是對(duì)征收征用的原則性規(guī)定，諸如征收征用的程序、違法征收征用、征收征用補(bǔ)償?shù)姆删葷?jì)等，還需要相關(guān)法律法規(guī)的具體配套落實(shí)，才能形成比較完善的制度。這些不是本文所能解決的問題，還有待今后的努力。

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[7]關(guān)于征用權(quán)與主權(quán)的論述詳見 Condemnation Property： Practice and Strategies for Winning Just Compensation，Theodore J.Novak Brian W. Blaesser， Thomas F. Geselbracht， Rudnick &Wolfe， P1-3.

[9]See Black Law Dictionary， Seventh edition ， West Group P1467.

[10]See Condemnation Property：Practice and Strategies for Winning Just Compensation， Theodore J.Novak Brian W. Blaesser，Thomas F. Geselbracht， Rudnick & Wolfe，pp66.

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[14]See Condemnation Property：Practice and Strategies for Winning Just Compensation， Theodore J. Novak Brian W.BLaesser Thomas F. Geselbracht， Rudnick & Wolfe， pp42.

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責(zé)任編輯 劉鳳剛