李夢佳

內(nèi)容提要：本文通過對寧夏海原縣樹臺、李莊等鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞務輸出狀況的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在西部貧困地區(qū)勞務輸出過程中，普遍存在著政府職能缺位、勞動力市場不健全、產(chǎn)業(yè)結(jié)構不完整、金融市場發(fā)育滯后、觀念落后以及人才流失等問題。針對這些問題，本文從加快政府職能轉(zhuǎn)變、充分發(fā)揮市場主導作用、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構、完善當?shù)亟鹑隗w制、促進觀念轉(zhuǎn)變等方面提出建議，以求促進西部貧困地區(qū)勞務輸出的不斷成熟和完善。

關鍵詞：西部；勞務輸出；寧夏海原縣

中圖分類號F249.21文獻標識碼：A文章編號：1003—4161(2009)03—0110—05

勞務輸出是解決貧困地區(qū)普遍存在勞動力過剩問題的途徑之一，很大程度上幫助解決了農(nóng)村人口的就業(yè)問題，帶動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是大量勞動力輸出不可避免地給當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了負面影響，比如農(nóng)業(yè)勞動力不足、特色產(chǎn)業(yè)因此無法迅速發(fā)展等。如何調(diào)和勞務輸出帶來的損益?政府、中介機構、勞務人員在勞務輸出中各自該扮演怎樣的角色?勞務輸出的發(fā)展路在何方?為了回答這些問題，筆者選擇在寧夏海原縣這個國家級貧困縣進行實地調(diào)查研究，以期能夠為政府部門在相關問題決策上提供幫助。

1.寧夏海原縣勞務輸出產(chǎn)業(yè)的基本現(xiàn)狀

本次研究以實地調(diào)研為主。主要通過對寧夏海原縣樹臺等鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、海原縣財政局等相關部門領導的訪談，以及對部分農(nóng)戶進行人戶調(diào)查，取得了大量一手資料。通過調(diào)查，我們對當?shù)貏趧蛰敵霈F(xiàn)狀、農(nóng)民生活狀況以及近幾年來海原縣勞務輸出發(fā)展的詳細情況有了一個基本的了解。

1.1勞務輸出的基本現(xiàn)狀

寧夏海原縣勞務輸出的主要方式還是“政府倡導，通過勞務經(jīng)紀人協(xié)會等自發(fā)進行輸出”；主要輸出地為寧夏其他地區(qū)及內(nèi)蒙、新疆等周邊省區(qū)；輸出行業(yè)以建筑業(yè)為主，其他還包括葡萄、枸杞等作物的采摘等。該縣勞務經(jīng)紀人協(xié)會是自發(fā)性組織，由500人組成的一個和1000人組成的兩個；勞動就業(yè)局、農(nóng)業(yè)局都會對輸出的勞務人員進行為期2～3天的短期技能培訓，如電焊、磚瓦工等，但是效果不甚明顯。平均每戶有一名勞動力在外務工，勞務輸出收入占家庭總收入的40％～60％左右。

1.2農(nóng)民基本生活狀況

農(nóng)戶主要種植的作物包括小麥、胡麻、馬鈴薯等，但由此得到的收入遠不能滿足全家的生活需要，甚至不夠自給。因此，每戶基本都有勞動力在外務工，較近范圍的包括在地區(qū)中學打工，較遠范圍的包括在內(nèi)蒙古等省份從事建筑行業(yè)。每人每年基本可收入五六千元，是家庭的主要收入來源。對于政府提供的技能培訓，農(nóng)戶了解甚少，并表示會考慮參加培訓的機會成本——將培訓的時間用于打工可獲得的收入。而對于勞務經(jīng)濟人協(xié)會，農(nóng)戶多表示未曾聽說或不了解。

1.3政府投入情況

2001年、2002年，海原縣政府對勞務輸出的投資處在較低水平。2003年起，海原縣政府加大了對勞務輸出的重視，年投資額均超過180萬元，2004年甚至達到301萬元。但是高額的投資卻沒有使得勞務輸出得到預期的發(fā)展，同時給財政帶來較大的負擔。于是海原縣政府逐漸降低了在勞務輸出方面的投入。2008上半年的投人僅為78萬元。

政府在勞務輸出方面的投入呈現(xiàn)出先增加后減少的趨勢，體現(xiàn)了政府在勞務輸出方面的政策轉(zhuǎn)變：由政府主導“組織”的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧耙龑А?，依靠組織中介機構、能人帶動的方式。2004年到2006年政府在勞務輸出方面的投入，主要用于組織農(nóng)民外出，包括購買車票、前期的費用、醫(yī)療、伙食等方面。勞務輸出地覆蓋包括新疆、福建等全國各省市。2004到2006年，勞務輸出累計達25.9萬人次，創(chuàng)收8.76億元。輸出人員年齡主要是26～40歲青壯年勞力。2007年勞務輸出達11萬人次，創(chuàng)收4.4億元，勞務輸出人員的人均收入達4 400元／人左右。

2.寧夏貧困地區(qū)勞務輸出存在的主要問題

根據(jù)對寧夏海原縣調(diào)查訪談得到的信息分析及與我國部分勞務輸出示范縣成功經(jīng)驗的對比發(fā)現(xiàn)，寧夏貧困地區(qū)勞務輸出主要存在以下問題：

2.1政府職能缺位

政府在組織地方勞務輸出事業(yè)處于至關重要的地位，如何規(guī)劃、指導、配置資源將成為影響勞務輸出事業(yè)發(fā)展的決定性因素?？v觀全國情況類似的省市地區(qū)，各地政府不同的做法使得各地的勞務輸出事業(yè)呈現(xiàn)出不同的現(xiàn)狀。我們完全可以向一些勞務輸出示范地區(qū)的政府“取經(jīng)”，因地制宜地采取最優(yōu)做法。

2.1.1勞務輸出缺乏長期規(guī)劃。從海原縣政府在勞務輸出上的投入先增后減、勞務輸出責任的轉(zhuǎn)交上可以看出，當?shù)卣畬趧蛰敵鋈狈﹂L遠的規(guī)劃。

我國農(nóng)業(yè)大省河南省則明確提出了“河南省委和省政府聯(lián)合發(fā)布的明年為市民辦的十件實事之一就是實現(xiàn)新增轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力150萬的目標?！痹谶@樣明確的目標指引下，各級政府才能夠有的放矢，根據(jù)目標制定出適合的政策。

從以上對比可以看出，寧夏區(qū)政府在勞務輸出方面，既沒有制定明確的改革目標，又沒有出臺長期性的政策文件作為指導原則，使得各地區(qū)在開展具體工作時顯得盲目。

2.1.2就業(yè)技能培訓方面的投入不夠，規(guī)模不足。農(nóng)民對政府培訓計劃的陌生態(tài)度與培訓的宣傳力度和具體內(nèi)容有很大關系。地區(qū)政府對技能培訓的宣傳力度不夠，培訓內(nèi)容對參與者而言缺乏實用性、針對性是技能培訓計劃失敗的首要原因。

而河南省自2005年以來已拿出4 500多萬元扶貧資金，對省內(nèi)18萬貧困地區(qū)的貧困農(nóng)民工進行免費職業(yè)技術培訓。該省勞動部門還計劃建立多所規(guī)模大、設施配套的技工培訓學校，重點針對農(nóng)村勞動者開展系統(tǒng)技能培訓。相比之下，寧夏政府在提供技能培訓方面既缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃，投入也顯得嚴重不足。

2.1.3在就業(yè)信息的有效提供上缺乏作為。海原縣農(nóng)民外出務工的信息，大都是依靠在外的老鄉(xiāng)、熟人等獲取的，當?shù)卣诰蜆I(yè)信息的提供上做得很不夠。寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村地處偏僻，信息原本就相對閉塞，如果政府或勞動力市場不能及時提供用工信息，農(nóng)民自己則很難了解，從而極大地限制了寧夏勞務輸出的發(fā)展。

勞務輸出示范縣安徽省靈璧縣，政府則多渠道搜集、篩選勞務信息，在媒體定期免費播發(fā)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也利用公開欄和廣播，及時發(fā)布勞務信息。

相比而言，寧夏回族自治區(qū)各級政府在就業(yè)信息的獲取和提供上，還有頗多的職責需要履行。

2.2勞動輸出產(chǎn)業(yè)不健全

“勞務輸出產(chǎn)業(yè)的基本特征應是勞務輸出的市場化、專業(yè)化和規(guī)?；??！睆氖袌龌?、專業(yè)化、規(guī)?；齻€方面來衡量，寧夏回族自治區(qū)的勞務輸出尚處于起步階段。市場主體由政府向中介機構的轉(zhuǎn)變還沒有成功完成。自治區(qū)各級政府放棄了在勞務輸出中的“組織”職能，在轉(zhuǎn)交“職權”時卻又不夠謹慎。而擔當重任的

勞務經(jīng)紀人協(xié)會本身還不夠?qū)I(yè)化，農(nóng)民自發(fā)形成經(jīng)紀人之后也不到該協(xié)會登記注冊，協(xié)會處于“虛設”狀態(tài)。

河南省截至2005年底已有15個市建立了勞務輸出工作機構，68個縣(市)建立了勞務輸出服務網(wǎng)絡，87％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村勞動力資源數(shù)據(jù)庫。

通過對比可以看出，自治區(qū)缺乏相對完善的勞務輸出系統(tǒng)和科學的管理模式，是勞務輸出產(chǎn)業(yè)無法健康發(fā)展的重要原因。

2.3地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構不完整

海原縣除農(nóng)業(yè)外，鮮有二、三產(chǎn)業(yè)，寧夏諸多貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納剩余勞動力能力極弱。極為干旱的自然條件使得農(nóng)民單憑農(nóng)業(yè)收入無法滿足家庭的開支，不得不外出打工賺錢補貼家用。青年人無法在本地找到就業(yè)機會，本地也無法依靠青年人來發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)；勞務輸出人員的收入也僅作為貼補家用，無法進行再投資利用。循環(huán)往復，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構就無法得到完善。

河南省固始縣作為勞務輸出示范縣，近年來務工返鄉(xiāng)者投資在百萬元以上的工業(yè)項目有330多家，2004年產(chǎn)值達20多億元。

從對比中可以看出，寧夏貧困地區(qū)從勞務輸出得到的收入無法投入并協(xié)助本地二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是農(nóng)民的收入水平無法持續(xù)提高的重要原因之一。

2.4現(xiàn)行金融體制存在缺陷

海原縣農(nóng)村的金融系統(tǒng)極不完善，甚至出現(xiàn)了工商銀行、建設銀行紛紛關門的情況，只有農(nóng)業(yè)銀行還勉強支撐。寧夏回族自治區(qū)大部分地區(qū)也存在類似的情況，金融機構在貧困地區(qū)的分支形同虛設。農(nóng)村金融機構的大量關門反過來又導致貧困地區(qū)農(nóng)民對農(nóng)村的金融機構缺乏信任，農(nóng)村資金大量流向城市，進而使得農(nóng)村人力資本的形成和積累缺乏必要的資金支持。惡性循環(huán)最終損害的是農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。

特別是在對勞務輸出人員的教育培訓投資方面，沒有金融機構提供靈活的融資方式，教育培訓完全由政府部門負責，給地方財政背上了沉重的包袱。教育培訓一旦缺乏資金，必然會降低其數(shù)量和質(zhì)量，嚴重影響農(nóng)村人力資本的形成。

2.5對待教育培訓的觀念落后

由于對人力資本的投入是一個較長時期才能看到成效的工程，不能期待短期的大投入能夠馬上獲得成效。而海原縣政府在前幾年的大投入后，因為沒有馬上看到成效，認為財政支出效率較低，就放慢了投入的腳步。這在寧夏諸多貧困地區(qū)也是屢見不鮮。無法持續(xù)對人力資本進行足夠的投入，將會嚴重影響人力資本的素質(zhì)提高，進一步減慢地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的速度。

雖然國家的九年義務教育普及程度還比較令人滿意，但勞務輸出人員的素質(zhì)仍不容樂觀。許多農(nóng)民抱著“小富即安”的守成思想，對人力資本的理解不足，對教育培訓的熱情不高，對地區(qū)政府提供的免費短期技能培訓也顯得相當被動，導致他們只能從事薪酬較低的勞力型工作。

2.6人才流失嚴重

寧夏貧困地區(qū)的高素質(zhì)人才如大學生，大都因為惡劣的自然環(huán)境和落后的經(jīng)濟發(fā)展水平，不愿留在本地工作。加之當前缺乏有效的系統(tǒng)化的人才引入機制，外地的高素質(zhì)人才更不愿意選擇寧夏這樣的貧困地區(qū)作為謀求自身發(fā)展的場所。缺乏知識型和管理型人才，低人才含量反過來又阻礙了經(jīng)濟的增長速度，從而使寧夏貧困地區(qū)的經(jīng)濟狀況相對平均水平進一步落后，最終導致人才含量進一步惡化。如此這般，就陷入了一個稱為“人才集聚陷阱”的惡性循環(huán)?！叭瞬偶巯葳濉弊鳛閷幭呢毨У貐^(qū)普遍存在的現(xiàn)象，正是制約寧夏回族自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要因素之一。

3.寧夏貧困地區(qū)發(fā)展勞務輸出的對策建議

3.1自治區(qū)政府要加快完善其服務職能的步伐

3.1.1制定勞務輸出發(fā)展的長期規(guī)劃。自治區(qū)政府應制定綱領性指導意見，各縣鄉(xiāng)政府依據(jù)該指導意見并因地制宜，把發(fā)展勞務輸出產(chǎn)業(yè)的長期規(guī)劃列入目標與預算當中，制定各階段的具體政策。如可考慮對勞務經(jīng)紀人協(xié)會等組織進行整改，在政策法規(guī)中先給予確認，同時安排一些有能力有經(jīng)驗的干部到該協(xié)會掛職鍛煉，負責該協(xié)會的日常工作。

在勞務輸出產(chǎn)業(yè)的長期規(guī)劃中，寧夏回族自治區(qū)要加強輸出勞務資源的培養(yǎng)和儲備。國內(nèi)一些省市的實踐證明，加強外派勞務資源培養(yǎng)和儲備，提高外派質(zhì)量、效率和效益，擴大外派規(guī)模，都是促進外派勞務業(yè)務可持續(xù)發(fā)展的有效方式。

3.1.2加大教育培訓的投入力度。自治區(qū)各級政府應承擔對勞務輸出人員進行基本就業(yè)技能培訓的責任，制定適合的培訓體系，并給予資金上的支持。鼓勵多種形式辦學(如政府提供免費公共教育、民間培訓機構提供收費培訓、能人經(jīng)驗推廣會等)的教育培訓形式，讓農(nóng)民自主選擇。通過“財政撥一點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出一點、部門湊一點、個人交一點”，多方聯(lián)合培訓專項基金，減輕自治區(qū)政府在教育培訓方面的財政負擔。

由于農(nóng)民對人力資本的認識不足，對教育培訓的意義缺乏了解，各縣鄉(xiāng)政府應該通過各種途徑，向農(nóng)民宣講這方面的內(nèi)容。例如可以通過村里的公告板、廣播、宣講會、能人經(jīng)驗推廣等方式。

3.1.3建立完善人才供求的信息網(wǎng)絡。國務院發(fā)展研究中心崔傳義研究員認為，培訓要抓住兩個需求。一方面要抓住勞動力市場和企業(yè)的需求，另一方面要抓住培訓對象即當?shù)剞r(nóng)民的需求。

自治區(qū)各級政府應在充分調(diào)研的基礎上，掌握勞務輸出人員的技能特點和需求，并時刻關注外地對勞動力的需求信息，建立完善的人才供求信息網(wǎng)絡，并著力通過勞務供需見面會、送崗位下鄉(xiāng)、勞務推介會、人才交流大會等方式，努力與目標輸出地的政府組織、企業(yè)等建立長期合作計劃。既能保證勞務輸出發(fā)展的方向和穩(wěn)定性，又能更好地保障勞務輸出人員的權利。

3.2發(fā)揮市場主導作用

根據(jù)經(jīng)濟學原理，配置資源的最好方式是“看不見的手”——市場，人力資源配置也是如此。

自治區(qū)各級政府需要在勞務輸出上進行適當干涉，但更具體的運行應引入市場化的方法，使勞務供需雙方都可以依賴市場達到最優(yōu)的配置。如果把勞務經(jīng)紀人協(xié)會作為一級管理機構，則應引入其下級執(zhí)行機構——各勞務中介機構。協(xié)會進行整體規(guī)劃，與各需方制定大型合作計劃，提供更多的就業(yè)信息；各勞務中介根據(jù)自己的特點(如業(yè)務類型、規(guī)模等)，勞務需求方根據(jù)自己的實際需求，展開雙向選擇。各級勞務中介機構作為勞務市場的主體，負責勞務人員的組織和跟蹤服務，保障勞務人員的各項權利。

與此同時，可以嘗試推廣地方勞務品牌，以有保證的勞務質(zhì)量、服務承諾來打造品牌優(yōu)勢，促進本地勞務市場的發(fā)展。

3.3調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構

自治區(qū)各級政府在努力改善基礎設施條件的同時，可考慮大力發(fā)展“對外承包工程帶動勞務合作”，承包一些對自然條件要求不高的業(yè)務在本地進行初步的發(fā)展。既能提供就業(yè)機會，又能積累經(jīng)驗和資本，為發(fā)展地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)進行儲備。

各縣鄉(xiāng)政府則需制定出臺一些針對本地投資，特

別是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策。例如在貸款利息、稅收方面給創(chuàng)業(yè)者提供財政補貼，鼓勵促進本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

自治區(qū)政府也可成立相關部門，從年輕人中聘用有想法有沖勁的高素質(zhì)人才，負責尋找、開發(fā)勞動密集程度高的優(yōu)勢項目，并在全國、甚至國際上尋找投資商，通過大型的、專門的洽談會、展銷會等，引入投資資金，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。

3.4完善農(nóng)村金融系統(tǒng)

健康發(fā)展的金融系統(tǒng)是經(jīng)濟良好發(fā)展的保障。對寧夏貧困地區(qū)，首要是保證各縣鄉(xiāng)金融機構的生存發(fā)展。

自治區(qū)政府應根據(jù)國家政策，并因地制宜地對各商業(yè)銀行出臺相應的優(yōu)惠條件，先鼓勵商業(yè)銀行進駐貧困的農(nóng)村地區(qū)，倡導商業(yè)銀行對農(nóng)村的投資項目放寬貸款限制和信貸規(guī)模，或者提供適合農(nóng)村投資環(huán)境的金融產(chǎn)品，使銀行和農(nóng)民雙方都能從中受益。

同時，自治區(qū)各級政府需向農(nóng)民解釋在農(nóng)村金融機構存款的重要性。只有農(nóng)民意識到他們的存款對金融機構存在的重要性，以及金融機構對他們生活水平提高的重要性，農(nóng)民才能充分信任農(nóng)村金融機構，農(nóng)村金融機構才能有效生存。只有保證了當?shù)亟鹑跈C構的正常運行，實現(xiàn)資金的流動性，才能保障其他投融資項目的順利進行。

3.5促進對待教育培訓的觀念轉(zhuǎn)變

自治區(qū)政府應充分認識人力資本投入見效的長期性和其效果對經(jīng)濟發(fā)展的重要性，堅持對人力資本的大力投入。結(jié)合勞務市場不斷出現(xiàn)的新需求，不斷調(diào)整培訓計劃和內(nèi)容，讓有限的投資用在最需要的地方，提高財政支出效率，才能使教育培訓更適應市場對勞動力技能、素質(zhì)的需求，使農(nóng)民不斷提高自身素質(zhì)，通過參加教育培訓提高收入。

既定的觀念很難迅速改變，因此對于農(nóng)民小富即安的守成思想，自治區(qū)各級政府應組織長期的多層次的宣傳教育，讓農(nóng)民自己逐漸意識到教育培訓對其自身發(fā)展、生活水平提高的重要性，使其積極主動地參與各類培訓計劃，通過技能和素質(zhì)的提高，提高收入水平和社會地位，使各級政府對教育培訓的投入獲得相應的回報。

3.6吸引高素質(zhì)人才進駐

人才是發(fā)展的決定性因素，吸引人才應是重中之重。通過提高人才收入、提供所需資源、給予名譽地位的肯定等具體的、落實的政策，建立人才引入機制，吸引人才進駐。特別需要注意，人才引入機制不應隨著領導的流動而變遷。

孫健、蓋麗麗在《欠發(fā)達地區(qū)人才集聚陷阱研究》一文中提出了一種新穎的人才引進方式，即：“先提高人均GDP水平、改善地區(qū)經(jīng)濟狀況、為使用人才搭建好舞臺，再采取措施吸引人才，最終達到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。”

但是，寧夏回族自治區(qū)在自然條件、資金、基礎設施建設等方面都頗為貧乏，各級政府缺乏足夠的資金進行大規(guī)?；A設施建設，現(xiàn)有的牛羊屠宰場、淀粉加工廠等前景好的項目，均因資金匱乏而無法正常運轉(zhuǎn)，從而難以在短期之內(nèi)提高人均GDP。因此，先建立合理的人才引入機制，才是更適合寧夏回族自治區(qū)的途徑。

3.7抓住機遇，加快發(fā)展勞務輸出產(chǎn)業(yè)

國務院總理溫家寶2008年11月5日主持召開國務院常務會議，部署了進一步擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的10項更加有力的擴大國內(nèi)需求措施。這十項措施中與農(nóng)村地區(qū)相關的有如下幾項：

(1)加快建設保障性安居工程

(2)加快農(nóng)村基礎設施建設

(3)加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展

(4)提高城鄉(xiāng)居民收入

(5)放開貸款限制，擴大信貸規(guī)模

上述針對農(nóng)村基礎設施建設方面的措施將有助于改善寧夏貧困地區(qū)的投資環(huán)境。自治區(qū)政府應把握機遇，利用有利條件，加快農(nóng)村基礎設施建設，改善投資環(huán)境。利用金融機構貸款限制的放開、信貸規(guī)模的擴大，扶植本地優(yōu)良項目的迅速上馬，完善地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構，擴大吸收剩余勞動力的能力。同時，緊抓教育培訓，不斷提高勞務人員的技能和素質(zhì)，為日后的發(fā)展積累人力資本。

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(責編：啟方；校對：正融)