李含琳

內(nèi)容提要：本文依據(jù)現(xiàn)代城市布局理論和行政區(qū)劃優(yōu)化理論，對甘肅省西端城市和行政區(qū)劃的科學(xué)調(diào)整問題進(jìn)行了探討，提出了建立新的酒泉市和敦煌市的政策建議。

關(guān)鍵詞：甘肅?。怀鞘胁季?；行政區(qū)劃；政策建議

中圖分類號：F127.42文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003—4161(2009)03—0024—04

從歷史上看，甘肅省的城市布局與行政區(qū)劃緊密聯(lián)系在一起的，城市布局在一定意義上是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵性因素。從現(xiàn)實(shí)主義的角度來看，甘肅中東部的城市布局和行政區(qū)劃是比較合理的，但是，西端的城市布局和行政區(qū)劃存在不合理和高成本的問題。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀、城市布局原理和行政區(qū)劃優(yōu)化理論，筆者認(rèn)為，甘肅西端的城市布局和行政區(qū)劃很有必要進(jìn)行調(diào)整。建議對酒泉市和嘉峪關(guān)市進(jìn)行比較大的區(qū)劃調(diào)整，從而形成“雙星雙核”的城市格局，加快形成甘肅西端的大城市，建設(shè)與新疆在全方面的經(jīng)濟(jì)對接通道。

1.城市和行政區(qū)劃科學(xué)布局的依據(jù)

現(xiàn)代城市的科學(xué)布局不僅有城市理論的依據(jù)，而且有行政區(qū)劃力量依據(jù)。從政府決策的角度來看，更有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且非常急迫。

1.1科學(xué)發(fā)展觀理論

科學(xué)發(fā)展觀對于城市布局和行政區(qū)劃的優(yōu)化有重要的指導(dǎo)意義，科學(xué)發(fā)展觀中關(guān)于全面、相同和可持續(xù)發(fā)展的基本要求，關(guān)于統(tǒng)籌兼顧的根本方法，對于我們正確認(rèn)識現(xiàn)行城市布局中間存在的問題，深入探討行政區(qū)劃的優(yōu)化問題，都是有直接的理論指導(dǎo)價(jià)值。

1.2現(xiàn)代城市布局理論

城市是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的載體，城市布局在一定意義上是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縮影。按照西方城市理論，城市的靜態(tài)布局是由資源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體系決定的，而城市的動態(tài)布局則是與生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)變化緊密聯(lián)系在一起的，也就是說，城市布局要與生產(chǎn)力布局相一致。所以說，城市布局是生產(chǎn)力布局的一個(gè)重要的組成部分。

1.3行政區(qū)劃優(yōu)化理論

我國的行政區(qū)劃實(shí)際上是由經(jīng)濟(jì)區(qū)劃決定的，在建國初的一段時(shí)間，我國的行政區(qū)劃原則既要求與經(jīng)濟(jì)布局相一致，也要求與國防建設(shè)需要相一致。盡管如此，行政區(qū)劃理論還是有其比較一貫的思想，這就是管理方便、節(jié)約成本、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、布局合理的一些基本的東西。

1.4科學(xué)布局的現(xiàn)實(shí)必要性

近年來、特別是自2000年國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，關(guān)于我省西端城市的科學(xué)布局問題，實(shí)際上的爭議不僅存在，而且非常激烈。不論酒泉市還是嘉峪關(guān)市，都明確地提指出了各自的看法和主張，都認(rèn)為自己兼并對方是成立的和科學(xué)的，這種爭議頻繁反映在地方政府有關(guān)的規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策性文件當(dāng)中，并且在很大程度上直接影響到這些區(qū)域的城市發(fā)展。

2.酒泉市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市布局問題

2.1現(xiàn)行酒泉市的行政區(qū)劃

現(xiàn)行的酒泉市有兩個(gè)縣級市(玉門市、敦煌市)，一個(gè)縣級區(qū)(肅州區(qū))和四個(gè)縣(金塔縣、肅北縣、瓜州縣、阿克塞縣)，共有七個(gè)縣級行政單位。全市國土面積為19.4萬平方公里，耕地面積214.96萬畝，人口總量99.03萬人，城市化率為56.79％。在這里有世界著名的酒泉衛(wèi)星發(fā)射中心，當(dāng)?shù)氐墓I(yè)資源和農(nóng)業(yè)資源都非常豐富。

2.2酒泉市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

2007年，酒泉市基本經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是：生產(chǎn)總值達(dá)到203.24億元，人均生產(chǎn)總值20 529元(折合為2 930美元)，小口徑財(cái)政收入6.1億元，固定資產(chǎn)投資115.98億元，社會商品零售總額51.58億元，城鎮(zhèn)居民人均收入11 269元，農(nóng)民人均純收入5106元，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為18.8:46.4:34.8。

2.3肅北縣的特殊區(qū)劃情況

在酒泉市的縣級區(qū)劃當(dāng)中，最具特點(diǎn)的是肅北縣。肅北縣的行政區(qū)域非常大，統(tǒng)計(jì)資料中有國土面積2.51萬平方公里，但是，實(shí)際面積有6萬多平方公里，又分成北南兩個(gè)距離很大的區(qū)域，北部的馬鬃山鎮(zhèn)距離肅北縣城的距離大約有500公里。馬鬃山鎮(zhèn)現(xiàn)有國土面積3萬多平方公里，人口1100人。這么長的距離，而且中間又是別的行政區(qū)縣(市)，這在我國確實(shí)屬于特殊的行政區(qū)劃關(guān)系。

2.4玉門市的經(jīng)濟(jì)總量在酒泉市的比重

玉門市是支撐酒泉市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量，是酒泉市的工業(yè)基礎(chǔ)部分。2007年，玉門市的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是：國土面積是1.35萬平方公里，耕地面積46.91萬畝，人口總量為18.5萬人，城市化率為62.13％，生產(chǎn)總值為71.74億元，人均生產(chǎn)總值38 773元，小口徑財(cái)政收入18 979萬元，固定資產(chǎn)投資為32.54億元，社會商品零售總額為8.22億元，城鎮(zhèn)居民人均收入為10 290元，農(nóng)民人均純收入為5005元。

2.5酒泉各市、縣距離酒泉市的距離

根據(jù)對有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和分析，酒泉市是甘肅省地級、縣級行政管理成本最高的地區(qū)之一。這也許有多方面的原因，但是不科學(xué)不合理的行政區(qū)劃布局實(shí)際上是最重要的原因。據(jù)測算，在酒泉市的七個(gè)縣市當(dāng)中，除肅州區(qū)、玉門市、金塔縣外，其余的幾個(gè)縣市距離市政府所在地都非常的遙遠(yuǎn)，最遠(yuǎn)的是肅北縣，縣城距離酒泉市政府所在地有近400多公里，敦煌市、瓜州縣和阿克塞縣距離也都很遠(yuǎn)，行政管理成本非常高。

3.嘉峪關(guān)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及其城市布局問題

3.1嘉峪關(guān)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

2007年，嘉峪關(guān)市的基本經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是：國土面積為2 935萬平方公里，耕地面積28.40萬畝，人口總量20.53萬人，城市化率為90.24％，生產(chǎn)總值120.18萬元，人均生產(chǎn)總值58 856元(折合美元)，大口徑財(cái)政收入55 814萬元，固定資產(chǎn)投資52.95億元，社會商品零售總額15.42億元，城鎮(zhèn)居民人均收入13 442元，農(nóng)民人均純收入5 836元，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為3:82:15。

3.2嘉峪關(guān)市的行政區(qū)劃不完整

目前的嘉峪關(guān)市實(shí)際上是一個(gè)典型的工礦城市，只有三個(gè)鎮(zhèn)，人口也不多，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只占全市的2％～3％，基本上沒有農(nóng)業(yè)和真正意義上的農(nóng)村。從行政區(qū)劃上來看，嘉峪關(guān)市是地級城市，但是下面沒有縣級行政區(qū)劃單位，可是有三個(gè)科級行政鎮(zhèn)。這種情況在全國都是不多見的，是不協(xié)調(diào)的行政區(qū)劃現(xiàn)象，確實(shí)需要研究解決。

3.3近年來的區(qū)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向

由于酒鋼公司的原因，這些年來，嘉峪關(guān)市發(fā)展很快，但是已經(jīng)與酒泉市之間形成了惡性的競爭關(guān)系。由于酒泉市和嘉峪關(guān)市都是地級城市，行政權(quán)力是相同的，雖然他們之間的行政權(quán)力競爭起點(diǎn)是平等的，但是競爭結(jié)果卻是有害無益的。比如，在兩地的發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中經(jīng)常見到“酒嘉地區(qū)”，或者“嘉酒地區(qū)”的提法，顯然兩地都強(qiáng)調(diào)本市在該地區(qū)的中心位置。本來兩市中間只有20公里的距離，如果考慮一體化發(fā)展，就應(yīng)該在規(guī)

劃方面有意注意合攏的問題，但是沒有這樣做，而是有意識無意識地在各自的規(guī)劃當(dāng)中，傾向“向背”的發(fā)展，或者酒泉向東發(fā)展，或者嘉峪關(guān)向西發(fā)展，二者的中間地帶似乎成為兩個(gè)城市規(guī)劃發(fā)展的“禁區(qū)”。

4.西端城市科學(xué)布局和優(yōu)化行政區(qū)劃的基本思路

4.1調(diào)整和優(yōu)化的原則和總體考慮

甘肅東西長約1 700多公里，南北最窄處不到100公里，是全國地理區(qū)域帶最狹長的省份之一。所以，甘肅的城市布局一定要根據(jù)地理?xiàng)l件來設(shè)計(jì)，這樣做不僅有利于統(tǒng)籌一個(gè)省的整體發(fā)展和區(qū)域內(nèi)平衡，而且對于像甘肅這樣的省建設(shè)開放型東西兩個(gè)方向的通道，也是極其有利的。所以，建議在總體上采取三點(diǎn)式的城市大布局概念，中部是蘭州市，可以與白銀統(tǒng)一起來發(fā)展，建立“蘭白經(jīng)濟(jì)區(qū)”；東部把天水市建設(shè)成人口在80萬左右的大城市，由此帶動周圍的隴南、平?jīng)觥c陽等三個(gè)市的發(fā)展，建設(shè)甘肅次中心城市經(jīng)濟(jì)區(qū)；西部把酒泉市與嘉峪關(guān)市合并起來，建設(shè)人口在100萬人以上的大城市，同時(shí)把張掖、武威、金昌、敦煌等城市發(fā)展串聯(lián)起來，建設(shè)甘肅次中心城市經(jīng)濟(jì)區(qū)。對于其他已經(jīng)有的城市和將來可以升格為城市的，可以作為三級城市考慮來建設(shè)。

4.2對于酒泉市和嘉峪關(guān)市的行政區(qū)劃取舍

根據(jù)我國的歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，城市行政體制級別與城市發(fā)展之間有內(nèi)在的聯(lián)系，也就是有極強(qiáng)的相關(guān)性和規(guī)律性，城市級別越高，發(fā)展空間越大，能量也就越強(qiáng)，反之，則依然。對于這兩的城市來說，到底誰兼并誰最科學(xué)合理。我們認(rèn)為酒泉市比較適中，這是因?yàn)?，大城市基本上是以綜合性發(fā)展為特征的，這個(gè)特點(diǎn)比較適合酒泉市，而不適合嘉峪關(guān)市。根據(jù)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分析表明，目前，酒泉市的三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為：18.8:46.4:34.8；嘉峪關(guān)市的三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為：3:82:15。酒泉市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較符合大城市的要求。嘉峪關(guān)的人均GDP雖然很高，主要由于酒鋼超大企業(yè)的因素。因此，繼續(xù)保留酒泉市的城市級別和稱謂，有利于與甘肅省河西地區(qū)的城市級別和稱謂相匹配。也就是說，武威、張掖、酒泉三個(gè)市不論在歷史上，還是在目前或者今后，都應(yīng)該保持對稱的城市稱謂和城市級別，這種格局不宜隨意改變。

4.3把敦煌市升格為地級市是當(dāng)務(wù)之急

一是因?yàn)槎鼗褪惺菄H旅游大都市。從各方面的信息反映看，都把敦煌市看作中國的旅游大都市，國際上和國內(nèi)都這樣思考稱謂。這也是客觀的。因?yàn)槟呖叽_實(shí)太重要和影響太大了。但是，目前的敦煌市只是一個(gè)縣級市，權(quán)力和能量都有限，發(fā)展受到極大的約束，如果升格為地級市，那就情況不同了，發(fā)展會更快。二是因?yàn)槎鼗褪械纳駥τ诎央]海線與青藏線貫通起來，有重要的中介功能。目前，青藏鐵路已經(jīng)開通，國家也已經(jīng)計(jì)劃和正在勘探設(shè)計(jì)從柳園——瓜州——敦煌——當(dāng)金山口——格爾木的鐵路，敦煌市是中間最重要的樞紐站。三是考慮到地方干部的具體情況，原來嘉峪關(guān)市的部分地級干部和縣級干部，可以考慮將其安排在新的敦煌市，這也符合地方干部基本穩(wěn)定的原則，也會減輕合并阻力。

4.4使城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展機(jī)制基本接近

從整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平來看，目前的酒泉市與嘉峪關(guān)市基本上處在比較接近的水平上，雖然嘉峪關(guān)市有大型資源型的企業(yè)——酒泉鋼鐵公司，作為其主要的工業(yè)支柱，而酒泉市也有玉門石油管理局這個(gè)我國最早的石油企業(yè)。除工業(yè)因素之外，這兩個(gè)行政區(qū)下轄的區(qū)域內(nèi)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平也是比較接近的。如果考慮到地域的接近和降低管理成本的問題，將酒泉鋼鐵公司在行政關(guān)系上劃歸酒泉市管轄，把玉門市劃歸新敦煌市管轄，這樣一來，不僅可以使兩個(gè)城市都有至少一個(gè)比較強(qiáng)的工業(yè)企業(yè)，或者說是比較強(qiáng)大的工業(yè)集中區(qū)，來保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力，而且能夠大大降低各自的行政管理成本，提高政府工作效率。

5.科學(xué)區(qū)劃后的酒泉市和敦煌市的大致經(jīng)濟(jì)實(shí)力變化

5.1對甘肅西端城市及行政區(qū)劃的總體設(shè)計(jì)

在考慮以上因素的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，對于酒泉和嘉峪關(guān)兩市的行政區(qū)劃和城市布局做這樣的調(diào)整：一是把嘉峪關(guān)市由地級下降為縣級行政區(qū)；二是保留酒泉市的地級建制，下轄三個(gè)縣級行政區(qū)：肅州區(qū)、嘉峪關(guān)市和金塔縣；三是將敦煌市升格為地級行政區(qū)，下轄沙州區(qū)(現(xiàn)在的敦煌市)、玉門市、瓜州縣、肅北縣、阿克塞縣；四是考慮到地理位置相近和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的關(guān)系，將嘉峪關(guān)市劃歸酒泉市，將玉門市劃歸敦煌市；五是將目前的敦煌市改為沙州區(qū)；六是將原肅北縣的馬鬃山鎮(zhèn)劃歸金塔縣；七是現(xiàn)在嘉峪關(guān)市的干部可以向酒泉市和新的敦煌市調(diào)節(jié)安置，總體領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量不會增加。

5.2新酒泉市的區(qū)劃范圍和經(jīng)濟(jì)總量

以2007年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，經(jīng)過對個(gè)別指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，再進(jìn)行重新組合后，可以得到新酒泉市的基本指標(biāo)是：國土面積為3.35萬平方公里，耕地面積為140萬畝，人口總量72萬人，城市化率65％，生產(chǎn)總值200億元，人均生產(chǎn)總值30 000元，小口徑財(cái)政收入9億元，固定資產(chǎn)投資100億元，社會商品零售總額42億元，城鎮(zhèn)居民人均收入12 000元，農(nóng)民人均純收入5 200元。在這個(gè)新的城市當(dāng)中，基本以漢族人口為主、以工業(yè)為主、以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主、以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主。

5.3新敦煌市的區(qū)劃范圍和經(jīng)濟(jì)總量

以2007年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，個(gè)別調(diào)整若干數(shù)據(jù)后，再進(jìn)行重新組合就可以得到新敦煌市的基本指標(biāo)是：國土面積為16.35萬平方公里，耕地面積為110萬畝，人口總量50萬人，城市化率66％，生產(chǎn)總值120億元，人均生產(chǎn)總值35 000元，小口徑財(cái)政收入6億元，固定資產(chǎn)投資76億元，社會商品零售總額26億元，城鎮(zhèn)居民人均收入11 000元，農(nóng)民人均純收入5 500元，這個(gè)新的城市是以工業(yè)和旅游業(yè)為主體的新型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)，發(fā)展其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。

6.調(diào)整的價(jià)值和作用

綜上所述，對甘肅西端的城市布局做上述思路的調(diào)整，既是城市空間布局的需要，也是促進(jìn)西端區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的需要。具體來說有以下幾方面的價(jià)值和作用。

6.1可以在甘肅西端迅速形成大城市

國內(nèi)外成功的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，工業(yè)化和城市化水平是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的重要因素。改革開放30年來我省的城市化水平由于各種原因提高緩慢，這在相當(dāng)程度上影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我省東西過長而南北又窄的地理地貌特點(diǎn)，在地理概念上急需在東西兩頭盡快形成城市經(jīng)濟(jì)的增長極，但是，行政體制又在一定意義上限制了這個(gè)戰(zhàn)略的實(shí)施。對酒泉市和嘉峪關(guān)市以及對敦煌市做行政區(qū)劃的大調(diào)整，可以使現(xiàn)在的酒泉市肅州區(qū)與嘉峪關(guān)市在地理層次上加快對接，比較快地形成50萬～100萬人的大城市。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升酒泉市的等級和規(guī)模，形成與新疆的哈密市對等的大城市發(fā)展格局，形成大城市通道。

6.2可以迅速擴(kuò)大甘肅向西發(fā)展的能力

從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上看，我省酒泉市和嘉峪關(guān)市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有一定的近似性，在工業(yè)方面，這些地方的石油工業(yè)、能源工業(yè)、有色冶金、建筑建材、化學(xué)工業(yè)等與新疆的工業(yè)結(jié)構(gòu)比較近似；在農(nóng)業(yè)方面，這些地方的棉花、啤酒大麥、啤酒花、番茄醬、甜瓜、優(yōu)質(zhì)果品以及干果類農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品等，與新疆等地有近似性；另外，酒泉還有我省唯一的口岸經(jīng)濟(jì)。鑒于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的這些情況，如果對這一地區(qū)的行政區(qū)劃進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)布局，就可以加快這一地區(qū)的優(yōu)質(zhì)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的聚集生產(chǎn)，比較快地形成產(chǎn)業(yè)集群。不僅如此，還可以利用新疆的口岸經(jīng)濟(jì)，增加我省在這些產(chǎn)品上出口和貿(mào)易，提高我省的對外開放水平，形成大經(jīng)濟(jì)通道。

6.3可以迅速形成“雙星雙核”的城市發(fā)展格局

根據(jù)地理和區(qū)劃的理論分析，目前這一地區(qū)的行政管理成本非常高，城市和行政單位的配置關(guān)系及其不合理。而且，更嚴(yán)重的是，由于我們沒有下決心解決這一地區(qū)的行政區(qū)劃問題，因而給這兩個(gè)地級市的相互競爭留下了空間，這就無形中增大了內(nèi)耗成本。如果將這一地區(qū)的行政各種和城市關(guān)系進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，重新布局，可以在基本不增加多大行政成本、基本建設(shè)投資的基礎(chǔ)上，使這一地區(qū)迅速形成“雙星雙核”的城市格局，也就是一個(gè)大城市——酒泉市，一個(gè)國際旅游大都市——敦煌市。這兩個(gè)地級城市的未來發(fā)展也可以保持相得益彰的關(guān)系和效益：一方面，有利于迅速形成甘肅西端的大城市——酒泉市，另一方面，可以迅速提升敦煌市的國際旅游名城的競爭力。

6.4可以大大降低行政管理成本

對甘肅西端的城市和行政區(qū)劃做這樣的大的調(diào)整之后，會大大提高行政管理效率，同時(shí)大大降低行政管理成本，并且使酒泉和嘉峪關(guān)市的歷史遺留問題得到徹底的解決。從單純行政管理的角度來看，目前，這一地區(qū)的管理成本是我省市縣級最高的，主要原因就是因?yàn)榭h距離市的距離太遠(yuǎn)，各種會議又很多。如果進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，重新區(qū)劃縣區(qū)的行政隸屬關(guān)系，不僅可以大大降低行政管理成本，而且可以徹底解決好嘉峪關(guān)市長期以來存在的城市行政級別與其行政區(qū)劃不協(xié)調(diào)(沒有縣級行政單位)的矛盾。

參考文獻(xiàn)：

[1]甘肅省“十一五”城市發(fā)展規(guī)劃.

[2]酒泉市“十一五”發(fā)展規(guī)劃.

[3]嘉峪關(guān)市“十一五”發(fā)展規(guī)劃.

[41甘肅年鑒.2008.

(責(zé)編：梅文；校對：黃曉梅)