韋欣儀

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，世界范圍內(nèi)群體性事件發(fā)生頻率越來(lái)越高，范圍越來(lái)越廣，影響越來(lái)越大。例如美國(guó)芝加哥共和門(mén)窗廠工人結(jié)束占廠靜坐、2008年6月10日韓國(guó)首爾爆發(fā)自1987年以來(lái)最大規(guī)模的“牛肉風(fēng)波”、泰國(guó)“紅衫軍”事件、巴西圣羅堡Pinheiros監(jiān)獄千名囚犯暴亂、2009年2月27日孟加拉國(guó)步槍隊(duì)叛亂事件等群體性突發(fā)事件的發(fā)生等，無(wú)一不顯示出其危害性，嚴(yán)重威脅著城市的安全和社會(huì)的穩(wěn)定。群體性事件頻發(fā)已經(jīng)成為社會(huì)管理生活中不可避免的重大挑戰(zhàn)，也成為各國(guó)政府都在認(rèn)真對(duì)待的棘手問(wèn)題。

鑒于群體性事件產(chǎn)生的災(zāi)難性后果，如何認(rèn)識(shí)群體性事件并進(jìn)行預(yù)防和控制已成為理論和實(shí)踐面臨的一個(gè)重要的問(wèn)題。本文擬對(duì)國(guó)外群體性事件的理論研究與處置實(shí)踐進(jìn)行述評(píng)。

一、國(guó)外對(duì)群體性事件的理論研究

(一)關(guān)于群體性事件的定義界定

國(guó)外學(xué)術(shù)界通常把群體性突發(fā)事件稱(chēng)為“集群行為”、“集合行為”或者直接以集會(huì)、游行、示威、罷工活動(dòng)等來(lái)冠名。群眾行為是最常見(jiàn)的、也是最傳統(tǒng)的集群行為的形式之一。在社會(huì)心理學(xué)中“，群眾”一詞有其特殊的含義。它是指由于某種共同的注意中心或共同利益而臨時(shí)聚集在一起的能夠進(jìn)行面對(duì)面互動(dòng)的人群。它與我們一般所說(shuō)的“人民群眾”的“群眾”是根本不同的。它強(qiáng)調(diào)的是一群人的集合。西方社會(huì)學(xué)家通常把群眾分為“偶合群眾”(即“臨時(shí)群眾”和“常規(guī)群眾”(即遵照已經(jīng)建立的社會(huì)準(zhǔn)則或常規(guī)進(jìn)行活動(dòng)的人群)。

最早從社會(huì)學(xué)角度定義“集合行為”這一概念，可以追溯到20世紀(jì)20年代美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕克的著作《社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》(1921年出版)一書(shū)中，認(rèn)為它是“在集體共同推動(dòng)和影響下發(fā)生的個(gè)人行為，是一種情緒沖動(dòng)”。斯坦萊·米爾格拉姆認(rèn)為，集群行為“是自發(fā)產(chǎn)生的，相對(duì)來(lái)說(shuō)是沒(méi)有組織的，甚至是不可預(yù)測(cè)的，它依賴(lài)于參與者的相互刺激”。戴維·波普諾也指出，集群行為“是指那些在相對(duì)自發(fā)的、無(wú)組織的和不穩(wěn)定的情況下，因?yàn)槟撤N普遍的影響和鼓舞而發(fā)生的行為”。

盡管?chē)?guó)外學(xué)者們對(duì)有關(guān)群體性事件的定義的文字表述不盡相同，但其內(nèi)涵卻有幾點(diǎn)共同之處：(1)群體性事件是一種自發(fā)的無(wú)組織行為。它通常是自發(fā)的、非理性的、非常規(guī)的、不可預(yù)測(cè)的，它變化無(wú)常，極少處于均衡狀態(tài)；(2)群體性事件是一種人數(shù)眾多的群體性行為。它是同一時(shí)間內(nèi)采取相同行動(dòng)的許多人共同做出的或是眾人共同推動(dòng)和影響下發(fā)生的個(gè)人行為，是通過(guò)個(gè)人情感相互刺激產(chǎn)生的。(3)群體性事件是一種行為者相互依賴(lài)和影響的行為。在群體性事件中，個(gè)人都不是獨(dú)立地行動(dòng)，而是與他人相互依賴(lài)、相互影響而產(chǎn)生的持續(xù)時(shí)間較短的從眾行為。因此，筆者認(rèn)為，群體性事件是一種人數(shù)眾多的自發(fā)的無(wú)組織行為。

(二)群體性事件產(chǎn)生原因的理論

從一般意義上看，國(guó)外群體性事件產(chǎn)生成因復(fù)雜，尤其與社會(huì)轉(zhuǎn)型期的利益多元化和社會(huì)結(jié)構(gòu)劇變有關(guān)。對(duì)此，國(guó)外學(xué)者給予了不同的理解。塞繆爾·亨廷頓·格爾(Grii)、齊默爾曼(zimmermann)等人提出“偶發(fā)論”，認(rèn)為群體性突發(fā)事件是一種偏離正常秩序軌道的非常狀態(tài)，它源于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的不平衡。蒂利(Tiuv)等人提出了“固有論”，認(rèn)為群體性突發(fā)事件是社會(huì)所固有的普遍狀態(tài)，有的表現(xiàn)為顯性，有的表現(xiàn)為隱性。有些事件之所以沒(méi)有形成群體性突發(fā)事件只是由于某些因素作用暫時(shí)還沒(méi)有被激化出來(lái)而已。國(guó)外之所以出現(xiàn)大規(guī)模針對(duì)政府的群體性突發(fā)事件，其主要原因是社會(huì)分化，特別是政治權(quán)力分化，在很大程度上分散了社會(huì)沖突的壓力，降低了社會(huì)沖突的烈度和強(qiáng)度。社會(huì)學(xué)家達(dá)倫多夫(Ralf Dahren-doff)的社會(huì)沖突論為以上觀點(diǎn)提供了理論支持。他發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)社會(huì)由于權(quán)力過(guò)分集中，社會(huì)沖突的積累會(huì)指向同一目標(biāo)。當(dāng)壓力過(guò)大，沖突會(huì)沿著一條裂縫進(jìn)發(fā)，結(jié)果往往是社會(huì)整體的崩潰。而在現(xiàn)代社會(huì)，由于權(quán)力和利益的分化，社會(huì)沖突會(huì)沿著不同的方向。這就好比汽車(chē)的安全玻璃，在受到撞擊時(shí)，雖然會(huì)出現(xiàn)無(wú)數(shù)的裂縫，但會(huì)基本保持完整，以免傷及無(wú)辜。除此之外，社會(huì)沖突理論方面的研究成果主要有20世紀(jì)初喬治·齊美爾的《沖突論》，50年代的《社會(huì)沖突的功能》，60年代后期馬爾庫(kù)塞的《單向度的人》、哈貝馬斯的《合法性危機(jī)》等。西方學(xué)者在研究群體性突發(fā)事件產(chǎn)生的原因時(shí)提出了很多理論來(lái)解釋這種行為產(chǎn)生的機(jī)制，特別是在集群心理和集群行為的研究方面，理論較為成熟。主要有以下理論：

1.模仿理論。法國(guó)社會(huì)心理學(xué)家塔爾德(G.Tarde)在其1901年出版的《模仿律》一書(shū)中，試圖用“模仿”來(lái)解釋集合行為的一致性。社會(huì)學(xué)家勒朋(G.Le.Bon)和心理學(xué)家弗洛伊德都對(duì)模仿與集合行為的關(guān)系進(jìn)行過(guò)深入分析。該理論認(rèn)為，當(dāng)人們面臨突發(fā)事件時(shí)，多數(shù)人將處于無(wú)理智狀態(tài)，失去自我控制能力，行為出現(xiàn)“還原現(xiàn)象”，即人們本能地彼此模仿，力求與在場(chǎng)的多數(shù)人行為一致，由此導(dǎo)致集群行為的產(chǎn)生。

2.斯梅爾塞的基本條件說(shuō)。在1963年出版的《集合，行為理論》一書(shū)中，斯梅爾塞(N.J.Smel ser)試圖對(duì)集合行為進(jìn)行綜合解釋。他認(rèn)為，集合行為實(shí)質(zhì)上是人們?cè)谑艿酵{、緊張等壓力的情況下，為改變自身的處境而進(jìn)行的嘗試。如騷亂是對(duì)緊張和不滿(mǎn)狀況的反應(yīng)等。集合行為的發(fā)生有六個(gè)“必要且充分”的基本條件：(1)環(huán)境條件；(2)結(jié)構(gòu)性壓力；(3)普遍情緒的產(chǎn)生或共同信念的形成；(4)誘發(fā)因素；(5)行為動(dòng)員；(6)社會(huì)控制能力。

3.感染理論。該理論認(rèn)為集群行為是人們情緒感染的結(jié)果。勒朋在其1895年出版的《烏合之眾》一書(shū)中，認(rèn)為集群行為的特征表現(xiàn)為有意識(shí)的人格已經(jīng)消失，無(wú)意識(shí)的人格占據(jù)主導(dǎo)地位，情緒和觀念的感染、暗示的影響使集群心理朝著某一方向發(fā)展，并具有將暗示的觀念立即轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的傾向。在集群中，個(gè)人的文明程度降低，理性思考和自我控制減弱甚至消失。在感染的作用下，個(gè)體會(huì)被一時(shí)的沖動(dòng)所主宰，卷入非理性的狂亂之中。

4.緊急規(guī)范理論。這一理論認(rèn)為，在集合行為中雖然沒(méi)有群體規(guī)范，但面臨突發(fā)事件時(shí)，人們之間通過(guò)互動(dòng)會(huì)產(chǎn)生一種“緊急規(guī)范”。緊急規(guī)范一旦產(chǎn)生，同樣會(huì)對(duì)在場(chǎng)者形成規(guī)范壓力，迫使他們?nèi)シ滦Ш妥駨?，從而產(chǎn)生集合行為。此理論往往將集合行為中最先出現(xiàn)又迅速得到其他人效法的某種行為方式看做是“緊急規(guī)范”。

5.信息傳播理論。在社會(huì)生活中，集群行為還表現(xiàn)為一種更加分散的方式，即有信息傳播影響的集群行為。集群行為是非組織行為，其信息不是來(lái)自組織渠道，而是來(lái)自組織渠道——流言和謠言。流言和謠言是在社會(huì)大眾中相互傳播的關(guān)于人或事不確切的信息。它們可以在任何時(shí)候發(fā)生，但一般而言，在社會(huì)突發(fā)事變或而臨某種危機(jī)狀態(tài)時(shí)流言和謠言的易發(fā)多發(fā)時(shí)期。正是流言和謠言的傳播，引導(dǎo)了一致認(rèn)識(shí)和共同情緒的產(chǎn)生，從而導(dǎo)致集群行為。

6.控制轉(zhuǎn)讓理論。該理論認(rèn)為，在正常情況下，每個(gè)人都控制著自己的行動(dòng)，而在集群行為中，人們已經(jīng)把對(duì)自身行動(dòng)的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給生活得不到保障；(2)部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，長(zhǎng)時(shí)間拖欠職工和離退休人員工資，造成部分職工生活困難；(3)政府出臺(tái)一些整治管理措施對(duì)部分人的利益造成損害；(4)非法集資和金融風(fēng)波嚴(yán)重危害部分群眾利益；(5)歷史遺留的自然資源權(quán)屆糾紛長(zhǎng)期得不到解決；(6)征地拆遷及補(bǔ)償安置政策的配套和落實(shí)出現(xiàn)問(wèn)題；(7)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重；(8)基層選舉過(guò)程中的違規(guī)操作和舞弊行為；f9)民族、宗教、宗族問(wèn)的信仰和利益矛盾激化；(1 0)其他諸如社會(huì)治安、民間糾紛、行政執(zhí)法等問(wèn)題引起的矛盾處理不好，都易成為群體性突發(fā)事件的導(dǎo)火索。

(三)群體性事件應(yīng)急控制戰(zhàn)略理論研究

國(guó)外學(xué)者對(duì)于群體性事件的控制戰(zhàn)略研究形成了不同的法系，理論研究中有所不同。英美法系的理論認(rèn)為，游行、集會(huì)、示威等行為是個(gè)人自由與言論自由的結(jié)合，法無(wú)禁止，皆可為之，因此，對(duì)此類(lèi)事件的處理，不采用預(yù)防制，而采用追罰制，歐洲大陸法系的法律理論一般將集會(huì)自由視為一種特殊的自由，所以常將人民集會(huì)分為：室內(nèi)集會(huì)與室外集會(huì)；非政治性集會(huì)與政治性集會(huì)；非勞工集會(huì)與勞工集會(huì)等。對(duì)于室內(nèi)集會(huì)，非政治性集會(huì)與非勞工集會(huì)，多采用追罰制；對(duì)于室外集會(huì)、政治性集會(huì)與勞工集會(huì)多采用預(yù)防制。

(四)群體性事件恢復(fù)重建的理論研究

群體性突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，各國(guó)政府立即組織對(duì)群體性突發(fā)事件造成的損失進(jìn)行評(píng)估，組織受到影響地區(qū)盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作和社會(huì)秩序，制定恢復(fù)重建計(jì)劃。國(guó)外對(duì)群體性突發(fā)事件恢復(fù)重建研究主要集中在發(fā)達(dá)國(guó)家，梳理概括其研究成果，比較有代表性的基本觀點(diǎn)有：

1.計(jì)劃與項(xiàng)目運(yùn)行觀。在這一觀點(diǎn)看來(lái)，群體性突發(fā)事件恢復(fù)重建主要體現(xiàn)為恢復(fù)計(jì)劃(或預(yù)案)及其項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程，它以美國(guó)《全國(guó)突發(fā)事件管理系統(tǒng)》對(duì)恢復(fù)的解釋最為典型。美國(guó)對(duì)恢復(fù)的解釋是：“制定、協(xié)調(diào)和實(shí)施服務(wù)設(shè)施和現(xiàn)場(chǎng)復(fù)原預(yù)案，重建政府運(yùn)轉(zhuǎn)和服務(wù)功能，實(shí)施對(duì)個(gè)人、私人部門(mén)、非政府和公共的援助項(xiàng)目以提供住房和促進(jìn)復(fù)原，對(duì)受影響的人們提供長(zhǎng)期的關(guān)愛(ài)和治療以及實(shí)施社會(huì)、政治、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的其他措施，評(píng)估突發(fā)事件以及吸取教訓(xùn)，完成事件報(bào)告，主動(dòng)采取措施減輕未來(lái)突發(fā)事件的后果?！边@一界定重視恢復(fù)重建預(yù)案或計(jì)劃的實(shí)際運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)各種援助項(xiàng)目的具體實(shí)施，關(guān)注恢復(fù)重建的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。

2.手段集合觀。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)恢復(fù)重建的各種手段集成，以澳大利亞緊急事態(tài)管理署“PPRR”角度的界定為代表。澳大利亞緊急事態(tài)管理署認(rèn)為，緊急事態(tài)管理由預(yù)防／減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)四個(gè)階段構(gòu)成(合稱(chēng)為“PPRR”)，恢復(fù)是其最后階段。澳大利亞對(duì)它的定義是：恢復(fù)是為受影響的社區(qū)提供恢復(fù)手段。主要措施和內(nèi)容包括：修復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)康復(fù)、咨詢(xún)方案、臨時(shí)住處、財(cái)政支持與幫助、衛(wèi)生與安全情報(bào)、長(zhǎng)期醫(yī)療保健、物質(zhì)恢復(fù)，重建、公共情報(bào)、實(shí)施經(jīng)濟(jì)影響研究。這一界定實(shí)際上是把恢復(fù)重建當(dāng)作一系列措施和手段。

3.階段遞進(jìn)觀。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，突發(fā)公共事件恢復(fù)重建可以劃分為前后相繼、依次遞進(jìn)的幾個(gè)階段，其中以凱提斯和皮亞卡的恢復(fù)管理四階段論最具代表性。這四個(gè)階段的內(nèi)容為：第一個(gè)階段是緊急事態(tài)(emergency)，其延續(xù)時(shí)間從數(shù)天到數(shù)周，包括了緊急事態(tài)行動(dòng)預(yù)案實(shí)施的應(yīng)對(duì)的時(shí)期。第二個(gè)階段是復(fù)原(restoration)，這一時(shí)期受損的公用設(shè)施得以修復(fù)，撤離的人們返回了家園，居住房屋、商業(yè)和工業(yè)建筑得到修復(fù)，這一階段可能需要數(shù)周到數(shù)月。第三階段是重建更替(reconstruction replacement)，包括重建股本，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到災(zāi)前水平，這一階段需要數(shù)月到數(shù)年。第四階段是發(fā)展(development)，建設(shè)具有紀(jì)念性的建筑物，紀(jì)念日被確定，人們?cè)噲D進(jìn)一步改造社區(qū)。上述界定比較具體地描述了恢復(fù)管理各個(gè)階段的特點(diǎn)、任務(wù)、時(shí)間范圍及前后相繼的關(guān)系，能夠反映恢復(fù)重建的整體全貌，對(duì)于實(shí)踐具有比較普遍的指導(dǎo)意義。

4.組織發(fā)展觀。這一般是從組織管理的角度，強(qiáng)調(diào)恢復(fù)管理對(duì)于組織實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，獲取新的發(fā)展機(jī)會(huì)的作用及其具體的功能機(jī)制。美國(guó)危機(jī)管理學(xué)者羅伯特·希斯從組織管理的角度提出了危機(jī)管理范疇的4R(即縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù))模式。其中，“恢復(fù)”的含義是，分析危機(jī)的影響，制定危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃，采取相應(yīng)的行動(dòng)策略，并適時(shí)作出評(píng)估。它包括人的管理以及物和系統(tǒng)的恢復(fù)兩個(gè)方面，依賴(lài)于與人的關(guān)系，需要將有形和實(shí)體的活動(dòng)與人、人的參與以及連續(xù)的感覺(jué)這些無(wú)形和心理方面綜合起來(lái)。在安·米特羅夫和克里斯汀·皮爾遜危機(jī)管理的五階段論中，作為第四階段，“恢復(fù)”的任務(wù)是盡快從危機(jī)傷害中恢復(fù)過(guò)來(lái)，實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并具體分析了診斷該階段危機(jī)處理計(jì)劃的主要內(nèi)容及其技術(shù)。作為第五階段，“學(xué)習(xí)”的目的是汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以規(guī)避危機(jī)或在新的危機(jī)中提升管理效率。這一般也被看作是組織恢復(fù)管理的重要內(nèi)容。

(五)對(duì)國(guó)外群體性事件理論研究的評(píng)價(jià)

綜上所述，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)群體性事件的理論研究已處于較成熟階段。與全國(guó)群體性事件比較相近的概念，英文應(yīng)是“Collective riot”，其理論研究主要集中反映在罷工、游行、示威等與政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的群眾騷亂方面，研究的側(cè)重點(diǎn)在于群體性事件的定義、產(chǎn)生的原因、導(dǎo)致的后果、現(xiàn)場(chǎng)處置的戰(zhàn)術(shù)、措施和方法。國(guó)外在這方面的研究比較深入、全面，但據(jù)相關(guān)研究資料表明，國(guó)外大都將群體性事件劃歸社會(huì)危機(jī)事件處理之列，而且對(duì)于危機(jī)管理的研究已經(jīng)比較成熟，在20世紀(jì)70年代C.F.赫爾曼(c.F.Hermann)就編輯出版了論文集《國(guó)際危機(jī)：行為研究視角》，這是有關(guān)公共危機(jī)管理研究比較早的著作之一。到了80年代中期，斯蒂芬·菲克出版了《危機(jī)管理一對(duì)付突發(fā)事件的計(jì)劃》一書(shū)。這本書(shū)系統(tǒng)地闡述了危機(jī)管理的基本理論，由于其對(duì)許多案例進(jìn)行了分析，具有較強(qiáng)的實(shí)用性，因此，該著作曾多次再版。以羅森塔爾為首的幾位學(xué)者于1989年編輯出版了研究文集《處理危機(jī)：災(zāi)害、暴亂及恐怖主義管理》一書(shū)，并且對(duì)組織結(jié)構(gòu)和危機(jī)管理進(jìn)行探討。羅伯特·希斯(Roben Heath)大學(xué)碩士學(xué)位論文突發(fā)公共事件行政應(yīng)對(duì)措施法律問(wèn)題研究將危機(jī)管理劃分為四個(gè)階段，為接下來(lái)危機(jī)管理的過(guò)程研究提供了理論框架。羅森塔爾等在2001年又編輯出版研究文集《管理危機(jī)：威脅、抉擇、機(jī)遇》，這本書(shū)中羅森塔爾結(jié)合不同的因素，對(duì)危機(jī)類(lèi)型作了新的劃分，主要?jiǎng)澐譃樗姆N類(lèi)型。美國(guó)的勞倫斯·巴頓在2002年寫(xiě)了《組織危機(jī)管理》，在本書(shū)中，巴頓博士反復(fù)強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是組織危機(jī)管理預(yù)防第一，因?yàn)轭A(yù)防可以將危機(jī)扼殺在搖籃之中，可以減少已發(fā)生危機(jī)的損失；二是應(yīng)對(duì)已發(fā)生的危機(jī)時(shí)要以人為本，也就是我

們常講的急他人之所急，想他人之所想，及時(shí)溝通有關(guān)信息，關(guān)愛(ài)危機(jī)中的受傷群體。

由于群體性突發(fā)事件作為一種社會(huì)現(xiàn)象，與整個(gè)社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程相伴相生，古今中外概莫能免。因此，國(guó)外學(xué)者對(duì)群體性事件的研究一直沒(méi)有間斷過(guò)，其間所形成的理論、實(shí)務(wù)著作也是林林總總，難以勝數(shù)。其研究特點(diǎn)是針對(duì)性強(qiáng)，出現(xiàn)了許多重思辨而弱實(shí)證式的研究成果。西方許多學(xué)者通常將群體性事件稱(chēng)為“集群行為”，沒(méi)有組織，甚至是不可預(yù)測(cè)的，它依賴(lài)于參與者的相互刺激。戴維·波普諾也指出，集群行為是指那些在相對(duì)自發(fā)的、無(wú)組織的和不穩(wěn)定的情況下，因?yàn)槟撤N普遍的影響和鼓舞而發(fā)生的行為。國(guó)外對(duì)其進(jìn)行了較為詳盡的分析和研究，主要形成了模仿理論、感染理論、緊急規(guī)范理論、匿名理論、信息傳播理論、控制轉(zhuǎn)讓理論、價(jià)值累加理論著述，這些理論的研究對(duì)象主要集中反映在罷工、游行、示威等與政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的群眾騷亂方面；從心理學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面，對(duì)群體性事件的發(fā)生機(jī)制、形成條件、造成的后果等進(jìn)行了深入研究，為群體性事件研究奠定了良好的理論基礎(chǔ)。另外，危機(jī)管理、社會(huì)沖突等理論對(duì)此也多有涉及，并提出了一些很好的應(yīng)對(duì)原則、方法策略，對(duì)我們今天研究群體性事件具有重要的借鑒價(jià)值。

二、國(guó)外對(duì)群體性事件的處置實(shí)踐

(一)國(guó)外對(duì)群體性事件的預(yù)警

群體性事件的預(yù)警是對(duì)可能導(dǎo)致群體性事件的因素的預(yù)先消除。國(guó)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要表現(xiàn)為以下五個(gè)方面：(1)充分利用預(yù)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，進(jìn)行科學(xué)合理的分析處理；(2)利用現(xiàn)代技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)預(yù)警預(yù)報(bào)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；(3)有效的執(zhí)行組織和監(jiān)督機(jī)制體系；(4)加強(qiáng)各種軟、硬件設(shè)施的建設(shè)；(5)高度重視各行業(yè)日常脆弱性評(píng)估工作的開(kāi)展。

具體來(lái)講，澳大利亞、日本、以色列、韓國(guó)等國(guó)家在預(yù)警機(jī)制方面作了明確規(guī)定。例如：以色列的危機(jī)處理運(yùn)作程序主要包括預(yù)警、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)三個(gè)方面。預(yù)警主要是情報(bào)的收集與分析以及對(duì)預(yù)防危機(jī)的宣傳與教育。德國(guó)把增強(qiáng)國(guó)家民的危機(jī)意識(shí)作為危機(jī)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府利用“危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)”(DENS)向人們集中提供各種公民保護(hù)以及危急情況下自我保護(hù)的知識(shí)，例如通過(guò)宣傳手冊(cè)、互聯(lián)網(wǎng)、展覽以及聽(tīng)眾熱線，重點(diǎn)介紹如何應(yīng)對(duì)危機(jī)事件等。此外，不少?lài)?guó)家還注重于源頭上減少誘發(fā)群體事件的隱患。鑒于弱勢(shì)群體始終是鬧事的主體，因而置預(yù)防與處置重點(diǎn)于失地農(nóng)民、城市貧民、失業(yè)人群和移民等。其具體做法包括：發(fā)揮社會(huì)政策的穩(wěn)定器作用，緩和并解決社會(huì)沖突；發(fā)揮社會(huì)管理保障制度的安全網(wǎng)功能；實(shí)行穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和保護(hù)政策，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等。世界各國(guó)對(duì)舉辦群體性活動(dòng)申請(qǐng)的規(guī)范，主要采用追懲制和預(yù)防制。前者指事前不必申請(qǐng)，活動(dòng)中如有違法情形，事后再予懲罰，主要適用于室內(nèi)集會(huì)和宗教、藝術(shù)活動(dòng)的集會(huì)。后者則指事先讓主管機(jī)關(guān)知悉活動(dòng)的梗概，以便預(yù)防危害產(chǎn)生。預(yù)防制依其嚴(yán)格程度又可分為兩類(lèi)：一是許可制，即未經(jīng)許可不能舉行；二是報(bào)備制，即一經(jīng)報(bào)備，原則上即可舉行，除有重大危害社會(huì)治安的可能可以禁止外，大都事后采取適當(dāng)限制或處罰措施。

(二)國(guó)外群體性事件產(chǎn)生的后果

隨著各國(guó)群體性突發(fā)事件發(fā)生的頻率不斷升高，數(shù)量劇烈劇烈增加，給國(guó)家和社會(huì)造成的后果也越來(lái)越嚴(yán)重，引起國(guó)際學(xué)術(shù)界的高度重視，成為政府部門(mén)亟需解決的重要問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō)，國(guó)外群體性突發(fā)事件造成的后果主要分為以下幾類(lèi)：1.政府政變；2.經(jīng)濟(jì)衰退；3.文化落后；4.民族分裂。

以泰國(guó)的“紅衫軍”群體性事件為例分析，就可以看出群體性事件對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成怎樣的嚴(yán)重后果。泰國(guó)政治數(shù)年紛爭(zhēng)，各種反對(duì)政府集會(huì)游行成為其主要的爭(zhēng)斗形式。今年3月26日至今，支持前總理他信的“紅衫軍”多次在曼谷發(fā)動(dòng)示威游行，并曾組織3萬(wàn)余名示威者成功突破警察防線，包圍總理府。其對(duì)國(guó)家和社會(huì)所造成的嚴(yán)重后果主要?dú)w納如下：

1.損壞國(guó)家形象

2008年當(dāng)十多個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人于4月11日齊聚帕塔亞時(shí)，反獨(dú)裁民主聯(lián)盟(“紅衫軍”)1萬(wàn)多人，包圍了舉行東亞領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議的賓館，以及中、日、韓、新四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人下榻的賓館，并封鎖了市內(nèi)主要交通干線。原定于上午9點(diǎn)舉行的第十二次中國(guó)與東盟系列峰會(huì)被迫無(wú)限期推遲，與會(huì)的各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人緊急撤離回國(guó)。著名觀察家表示，此次峰會(huì)被迫無(wú)限期推遲，將對(duì)泰國(guó)的國(guó)際形象造成難以彌補(bǔ)的負(fù)面影響。

2.導(dǎo)致政府危機(jī)

為保衛(wèi)峰會(huì)安全，泰國(guó)出動(dòng)了海陸空三軍，阿披實(shí)宣布帕塔亞及其所屬的春武里府進(jìn)人緊急狀態(tài)，此次峰會(huì)被無(wú)限期推遲，引起了泰國(guó)各界的強(qiáng)烈反應(yīng)?！堵揉]報(bào)》用“峰會(huì)崩潰”作為標(biāo)題，而《民族報(bào)》則以“今年沒(méi)有宋干節(jié)”來(lái)表達(dá)震驚。分析人士認(rèn)為，此次帕塔亞峰會(huì)被迫取消，有可能使泰國(guó)政治危機(jī)進(jìn)一步惡化。

3.打擊經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在曼谷激烈的街頭沖突引發(fā)游客大規(guī)模取消出行計(jì)劃之際，旅游業(yè)專(zhuān)家警告說(shuō)，該國(guó)受到重創(chuàng)的旅游部門(mén)今年可能失去20萬(wàn)個(gè)工作崗位。泰國(guó)的旅游業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5％，它雇用了200萬(wàn)名員工，達(dá)到該國(guó)勞動(dòng)力總數(shù)的7％。持續(xù)的動(dòng)蕩將給旅游部門(mén)造成巨大的破壞。它已經(jīng)因?yàn)槿蚪?jīng)濟(jì)危機(jī)的影響而傷痕累累了，去年卻又遇上了抗議者封鎖曼谷機(jī)場(chǎng)，使經(jīng)濟(jì)陷于癱瘓。而今，泰國(guó)經(jīng)濟(jì)在貿(mào)易和投資上已經(jīng)搖搖欲墜。

4.影響人民生活

在過(guò)去70年中，泰國(guó)發(fā)生了18次政變。在過(guò)去的兩年多時(shí)間里，泰國(guó)先后更換5位總理，5班內(nèi)閣，涉及調(diào)動(dòng)的部級(jí)以上官員百余人。各類(lèi)全天候反政府集會(huì)游行達(dá)成14個(gè)月，集會(huì)人次達(dá)200萬(wàn)之多。由集會(huì)引發(fā)的集會(huì)者和軍警沖突共計(jì)10多次，導(dǎo)致600多人傷亡。這樣的的局面，使人民生活受到極大的影響。

(三)國(guó)外對(duì)群體性事件的應(yīng)對(duì)

1.應(yīng)急處置中的決策

目前，國(guó)外成立了突發(fā)公共事件統(tǒng)一應(yīng)急組織，加拿大的應(yīng)急組織也具有統(tǒng)一性的特點(diǎn)，加拿大本著“集中化的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，分散化的執(zhí)行與反映原則”，1988年就成立了應(yīng)急準(zhǔn)備部，目前該部門(mén)己經(jīng)被整合成為“公共安全和應(yīng)急準(zhǔn)備部(PSEPC)”。僅從該部門(mén)命名的稱(chēng)謂就可見(jiàn)其較高的法律地位。澳大利亞形成了聯(lián)邦、州和地區(qū)、社區(qū)這樣的應(yīng)急管理體系。其聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理中心(EMA)于1993年成立，直屬于國(guó)防部，并且在聯(lián)邦政府層面負(fù)責(zé)對(duì)災(zāi)難應(yīng)急的協(xié)調(diào)。美國(guó)政府還專(zhuān)門(mén)制定了與緊急狀態(tài)相關(guān)的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃。美國(guó)實(shí)行地方、州和聯(lián)邦政府三級(jí)反應(yīng)機(jī)制。美國(guó)的各州、市及地方的立法機(jī)關(guān)也有不同緊急狀態(tài)立法。俄羅斯于2001年、2002年分別頒布了《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》、《俄羅斯聯(lián)邦戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)法》等法律、法規(guī)，為處置危機(jī)事件提供依據(jù)。

2.應(yīng)急處置現(xiàn)場(chǎng)指揮

美國(guó)、加拿大、澳大利亞、英國(guó)以及亞洲的印尼、新加坡等國(guó)家在應(yīng)對(duì)群體性事件方面的共同做法主要有：(1)都有應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)構(gòu)和完整的危機(jī)處理法案或計(jì)劃；(2)在群體性事件發(fā)生時(shí)，首先要穩(wěn)定人心

切忌驚慌失措、盲目行動(dòng)，同時(shí)迅速正確估計(jì)突發(fā)的形勢(shì)；(3)采取果斷措施，依法實(shí)施危機(jī)應(yīng)對(duì)方案，迅速恢復(fù)正常的社會(huì)秩序。國(guó)外一般都制定了公共緊急狀態(tài)法律制度，有的還有單行的緊急狀態(tài)法等法律、法規(guī)，確保社會(huì)秩序的迅速恢復(fù)，同時(shí)也啟動(dòng)相應(yīng)的利益訴求機(jī)制和調(diào)查機(jī)制，來(lái)對(duì)群體性突發(fā)事件的起因、過(guò)程進(jìn)行了解，進(jìn)而從根本上予以解決；(4)在處理群體性突發(fā)事件過(guò)程中，嚴(yán)禁濫用緊急權(quán)以及瞀力、警械和各種強(qiáng)制措施；(5)利用領(lǐng)袖人物、社會(huì)名流的威望和志愿者組織的疏導(dǎo)來(lái)化解群眾情緒，進(jìn)而化險(xiǎn)為夷。在群體性突發(fā)事件的處理中，往往在采取果斷高壓性政策處理突發(fā)性事件獲取成功的同時(shí)，及時(shí)依托社會(huì)公眾權(quán)威的作用來(lái)穩(wěn)定人心。

3.應(yīng)急處置信息發(fā)布

國(guó)外在處理突發(fā)公共事件時(shí)，非常重視應(yīng)急信息發(fā)布，并且在此方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。應(yīng)急信息發(fā)布被視為具有戰(zhàn)略意義的行動(dòng)，主要包括以下幾方面：

(1)明確應(yīng)急信息發(fā)布的目標(biāo)和戰(zhàn)略

①應(yīng)急信息發(fā)布的目標(biāo)

英國(guó)的應(yīng)急信息發(fā)布目標(biāo)是：準(zhǔn)確及時(shí)、發(fā)布信息、教育公眾、有效應(yīng)對(duì)、建立信任、減少損失(負(fù)面影響)、增強(qiáng)信心、避免恐慌。

②應(yīng)急信息發(fā)布的戰(zhàn)略

英國(guó)應(yīng)急信息發(fā)布戰(zhàn)略計(jì)劃內(nèi)容包括：建立團(tuán)隊(duì)和網(wǎng)絡(luò)；確定所要達(dá)到的目標(biāo)；確定利益相關(guān)者；決定協(xié)商形式；推動(dòng)利益相關(guān)者的介入和參與；監(jiān)測(cè)和評(píng)估戰(zhàn)略計(jì)劃；保持政策溝通。美國(guó)應(yīng)急信息發(fā)布戰(zhàn)略?xún)?nèi)容包括：明確最棘手的、需要適當(dāng)回應(yīng)的那些問(wèn)題；列出求助聯(lián)絡(luò)人姓名；從傳媒角度審視突發(fā)事件的媒體含義；等等。

(2)發(fā)布及時(shí)、準(zhǔn)確、權(quán)威的信息

為及時(shí)滿(mǎn)足公眾對(duì)事件知曉的需求，盡快占領(lǐng)輿論制高點(diǎn)，阻止謠言的產(chǎn)生與擴(kuò)散，英國(guó)的應(yīng)急處置部門(mén)通常在事件之后立即發(fā)表聲明，哪怕這個(gè)聲明只有寥寥一兩句話。

(3)區(qū)分不同的信息發(fā)布受眾

為讓信息發(fā)布工作有的放矢，許多國(guó)家都對(duì)信息發(fā)布的受眾進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定和劃分。如：英國(guó)應(yīng)急法案按照與事件的聯(lián)系不同，將信息發(fā)布受眾劃分為三大類(lèi)，即直接受眾和潛在受眾；當(dāng)?shù)厝罕姟⑴笥押陀H戚；更大范圍的公眾。美國(guó)CDC將信息發(fā)布受眾劃分為14大類(lèi)。包括：受事件直接影響的公眾、各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)際社會(huì)等。CDC規(guī)定，由于不同的受眾類(lèi)別對(duì)突發(fā)事件關(guān)心的側(cè)重點(diǎn)不同，政府部門(mén)應(yīng)從不同角度提供事件相關(guān)信息。

(4)建立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)

一項(xiàng)突發(fā)事件涉及多個(gè)政府部門(mén)職能。為保證信息的統(tǒng)一和部門(mén)間的協(xié)同配合，許多國(guó)家都建立了專(zhuān)門(mén)、綜合的信息發(fā)布管理機(jī)構(gòu)。如美國(guó)大城市在應(yīng)急管理辦公室(OEM)下設(shè)專(zhuān)門(mén)的公共信息辦公室(OPI)統(tǒng)一管理信息發(fā)布工作。

(5)制定各種權(quán)威、實(shí)用的應(yīng)急信息發(fā)布指南

國(guó)外非常重視信息發(fā)布工作具體指導(dǎo)。權(quán)威機(jī)構(gòu)或?qū)＜揖帉?xiě)融政策與學(xué)術(shù)于一體的各種肯關(guān)應(yīng)急信息發(fā)布的指南和手冊(cè)，內(nèi)容涉及信息發(fā)布原則、信息發(fā)布受眾、應(yīng)對(duì)媒體技巧、如何編寫(xiě)信息發(fā)布預(yù)案等內(nèi)容。美國(guó)的相關(guān)文件非常豐富，例如美國(guó)密歇根州編寫(xiě)的《密歇根災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急溝通指南》。

(6)重視對(duì)媒體的引導(dǎo)和管理

國(guó)外對(duì)媒體的引導(dǎo)和管理工作做得很細(xì)，非常值得關(guān)注和研究。主要包括四個(gè)方面：①媒體傳播重要應(yīng)急信息的管理；②對(duì)媒體的災(zāi)害采訪進(jìn)行規(guī)范而細(xì)致的管理；③舉辦媒體應(yīng)急論壇；④強(qiáng)調(diào)媒體行業(yè)自律；⑤對(duì)媒體本身的應(yīng)急管理工作進(jìn)行指導(dǎo)。除了各私營(yíng)媒體外，各國(guó)政府幾乎都有自己的傳播網(wǎng)絡(luò)，英國(guó)國(guó)家廣播電臺(tái)(BBC)、遍布全國(guó)的政府新聞網(wǎng)絡(luò)；美國(guó)國(guó)土安全部《恢復(fù)時(shí)報(bào)》新聞報(bào)道、國(guó)土安全部電臺(tái)網(wǎng)、國(guó)土安全部恢復(fù)電臺(tái)等，這些傳播渠道是政府直接發(fā)布應(yīng)急信息的重要渠道。

(四)對(duì)國(guó)外群體性事件處置實(shí)踐的評(píng)價(jià)

綜上所述，群體性事件是所有國(guó)家和社會(huì)都要面臨的一個(gè)問(wèn)題，每一次群體性事件都具有嶄新性，這種嶄新性超強(qiáng)，事態(tài)越獨(dú)特或者與過(guò)往越不同，其對(duì)人的威脅與挑戰(zhàn)就越大，也就決定危機(jī)應(yīng)對(duì)往往只能是緊急時(shí)期的非程序化應(yīng)對(duì)。正如Robert Girr所說(shuō)，“危機(jī)研究和管理的目的就是要最大限度地降低人類(lèi)社會(huì)悲劇的發(fā)生。”因此，除對(duì)其理論研究外，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)、處置突發(fā)群體性事件的立法及應(yīng)急組織的建構(gòu)都比較成熟，尤其是其警方形成了一些比較成功的應(yīng)對(duì)措施和經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)我們進(jìn)一步研究和完善我國(guó)的應(yīng)急立法具有較大的參考作用。

國(guó)外在災(zāi)害應(yīng)急方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，很多方面的工作具體而細(xì)致，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，有些與我們的做法不謀而合，有些我們還沒(méi)注意到。針對(duì)群體性事件的應(yīng)對(duì)處置，各國(guó)都制定了對(duì)緊急狀態(tài)法的規(guī)定，由此可以看出，各國(guó)法律一般都規(guī)定了政府比常規(guī)狀態(tài)下享有更大的權(quán)力，甚至可以動(dòng)用軍事力量，在全國(guó)實(shí)施軍事管制等措施，限制公民出入、采用通行證制度。政府還可以強(qiáng)行要求公民提供一定勞務(wù)或者財(cái)務(wù)。但是，為了防止各國(guó)政府濫用緊急權(quán)力，許多國(guó)家的法律和有關(guān)的國(guó)際公約都規(guī)定，在緊急狀態(tài)時(shí)期，限制剝奪公民的基本人權(quán)，公民仍然享有生命權(quán)、知情權(quán)等基本權(quán)利。澳大利亞的相關(guān)危機(jī)法就規(guī)定了公民權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，公民權(quán)利受到侵害時(shí)，可以向有關(guān)部門(mén)尋求賠償。

責(zé)任編輯：李華