夏明偉

[摘 要]信賴保護(hù)原則對(duì)于保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序，提高行政效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，乃至建立誠(chéng)信政府都有著及其重大的意義。信賴原則保護(hù)作為一項(xiàng)重要的法律原則，我們不應(yīng)將其僅僅局限于一部法律之中，而應(yīng)將其作為行政法的基本原則指導(dǎo)行政立法和實(shí)踐。

[關(guān)鍵詞]信賴保護(hù)原則 理論基礎(chǔ) 誠(chéng)信政府 行政程序法

在我國(guó)，信賴保護(hù)原則只是在《行政許可法》等法律中有所體現(xiàn)，尚無(wú)法律加以明文規(guī)定。目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)信賴保護(hù)原則進(jìn)行了一定的研究，但尚不夠具體、深入，在這種情況下加強(qiáng)對(duì)信賴保護(hù)原則的研究仍然具有重要的意義。

一、信賴保護(hù)原則概述

（一）信賴保護(hù)原則的含義

信賴保護(hù)原則，就是行政管理相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變的，對(duì)于由此給相對(duì)人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。通俗地講，就是要求政府遵守和履行承諾，不能出爾反爾，說話不算數(shù)，不講信用。行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，對(duì)于行政機(jī)關(guān)，非依法定理由和程序，不得擅自改變其內(nèi)容或重新作出新的決定；對(duì)于行政相對(duì)方來(lái)說，不得否認(rèn)行政許可的內(nèi)容或曲解其內(nèi)容，非依法也不得改變其內(nèi)容；對(duì)于其他作為第三方的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民來(lái)說，都得承認(rèn)行政行為所確認(rèn)的事實(shí)和法律關(guān)系。

（二）信賴保護(hù)原則的理論基礎(chǔ)

任何一個(gè)法律原則的確立都有一定的理論基礎(chǔ)，信賴保護(hù)原則也不例外。一般來(lái)說，信賴保護(hù)原則的理論基礎(chǔ)是法治國(guó)家原則、法的安定性原則和基本權(quán)利保護(hù)原則。第一，法治國(guó)家原則。法治國(guó)家原則要求，國(guó)家和公民之間的關(guān)系應(yīng)受法律的調(diào)整，任何國(guó)家權(quán)力的行使必須受法律的約束。因此，信賴保護(hù)成為法治國(guó)家原則的必然要求。第二，法的安定性原則。法的安定性具有內(nèi)容和形式兩個(gè)方面的含義。法的安定性是指法律規(guī)范內(nèi)容的明確性，即所有的法律規(guī)范都應(yīng)當(dāng)具體明確，公民可以明確無(wú)誤地理解，國(guó)家的活動(dòng)因此具有可預(yù)測(cè)性。

二、信賴保護(hù)原則確立的必要性

（一）建立誠(chéng)信政府的需要

現(xiàn)代行政理念發(fā)生了重大的變化，政府的角色從管理者變成了服務(wù)者，服務(wù)行政要求政府拋棄治民的觀念樹立由民做主的觀念，將公眾置于行政的中心位置上，政府與公民的地位真正地趨于平等，政府將改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，高效率的為民服務(wù)作為其追求和目的。公民與政府形成良好的合作與互動(dòng)，再也不是原來(lái)的管理與被管理的關(guān)系。政府要有效的實(shí)施行政管理，必須得到公民的配合和支持，而這種配合和支持是建立在對(duì)政府充分信賴和尊重的基礎(chǔ)上的。

（二）保護(hù)公民的合法權(quán)益

現(xiàn)代行政法試圖在國(guó)家利益，公共利益和社會(huì)成員的個(gè)人利益間尋求一種平衡。在不損害國(guó)家利益的前提下盡量的滿足社會(huì)成員的利益需要，但為了國(guó)家利益，社會(huì)公共利凌教授在她的《行政法基本原則研究》中將自由，權(quán)利保障原則作為行政益不得已而損害個(gè)人的合法權(quán)益時(shí)，必須對(duì)遭受損害的成員以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

（三）提高行政效率，節(jié)約行政成本的考慮

行政機(jī)關(guān)如果出爾反爾，反復(fù)無(wú)償，那么他的行為就不具有可預(yù)測(cè)性，不值得信賴，就會(huì)降低公民參加社會(huì)活動(dòng)，行政活動(dòng)的積極性，更有甚者，如果公民的合法權(quán)益受到這種反復(fù)無(wú)常的行政行為的侵害，就會(huì)造成公民與政府的嚴(yán)重對(duì)峙，后果就是增加行政成本，降低了行政效率。

三、我國(guó)確立信賴保護(hù)原則的構(gòu)想

信賴保護(hù)原則在世界各國(guó)得到了廣泛的應(yīng)用，在我國(guó)《行政許可法》雖然也體現(xiàn)了信賴保護(hù)的理念，但是作為一項(xiàng)重要的法律原則，不應(yīng)僅局限于一部法律之中，應(yīng)作為行政法的基本原則指導(dǎo)行政立法和實(shí)踐。

（一）行政信賴保護(hù)原則應(yīng)當(dāng)在行政法領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用

信賴保護(hù)原則應(yīng)當(dāng)適用于行政指導(dǎo)、行政合同等行政領(lǐng)域。比如，一些地方政府指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，行政相對(duì)人基于對(duì)政府的信賴而接受行政指導(dǎo)，并對(duì)預(yù)期利益的實(shí)現(xiàn)充滿信心，由于政府決策失誤或信息失真等原因，沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的決策目標(biāo)，反而使行政相對(duì)人利益受損，基于信賴保護(hù)原則的要求，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人的損失予以適當(dāng)補(bǔ)償。行政許可法對(duì)信賴保護(hù)原則的規(guī)定顯然只是中國(guó)行政法對(duì)行政信賴保護(hù)原則的初步接受，這項(xiàng)原則在行政法領(lǐng)域的廣泛適應(yīng)，還需要行政立法上的不斷努力。

（二）加快制定出臺(tái)我國(guó)的行政程序法

行政程序法主要是規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的程序的法律。當(dāng)代許多國(guó)家都對(duì)行政程序問題進(jìn)行了深入的研究，并制定了行政程序法。制定并實(shí)施行政程序法有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為。與行政救濟(jì)不同的是行政程序?qū)儆谑虑氨O(jiān)督和事中監(jiān)督，能夠防患于未然，有利于依法行政的實(shí)現(xiàn)。

（三）建立完善行政行為的撤銷與廢止制度

1．具體行政行為的撤銷必須受到限制。一般情況下，對(duì)違法的不利具體行政行為，有權(quán)機(jī)關(guān)可隨時(shí)依法撤銷。因?yàn)樵谝话闱闆r下，撤銷不利具體行政行為通常不發(fā)生相對(duì)人既得利益或信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問題。但必須注意的是，即使在這種情況下，信賴保護(hù)原則也會(huì)發(fā)生其獨(dú)特的作用。更準(zhǔn)確地說，基于信賴保護(hù)原則，對(duì)違法的不利具體行政行為撤銷是原則，不撤銷是例外。

2．具體行政行為的廢止應(yīng)受到限制。在行政法上，行政行為的撤銷是針對(duì)違法行政行為而言的。而行政行為的廢止則是針對(duì)合法行政行為而言的，它是指因客觀情況的變化，原行政行為不再適應(yīng)新的情況，有權(quán)機(jī)關(guān)決定終止該行為往后的效力?；谛刨嚤Ｗo(hù)原則，行政行為的廢止也應(yīng)受到限制。一般情況下，對(duì)合法的不利行政行為，行政機(jī)關(guān)可以依法裁量是否廢止。

認(rèn)真貫徹行政許可法，真正實(shí)踐行政信賴保護(hù)原則，有利于促使行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員樹立誠(chéng)信意識(shí)，建立政府與公民、行政主體與行政相對(duì)人和相關(guān)人的信任關(guān)系，有利于遏制行政許可的隨意性，促進(jìn)政府及其部門破除專斷管理，嚴(yán)格依法行政，有利于實(shí)現(xiàn)公民對(duì)法律和執(zhí)法的穩(wěn)定的預(yù)期，形成公民和社會(huì)對(duì)法律和法治的信仰。

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