[摘要]我國的村民自治制度既是改革開放的產(chǎn)物，又是憲政制度的創(chuàng)新與民主政治的進步。村民自治是法治之下的由村民組成的“村共同體”之治，強調(diào)村民自治主體的宏觀性、概括性與相對性。村民自治的主體是集體行使自治權(quán)的全體村民，村民自治的性質(zhì)是具有特定內(nèi)涵的“基層自治”。基層自治的特殊性是自治主體在法律不禁止的情況下充分實現(xiàn)自己的權(quán)利，是在國家權(quán)力之外法律之下的權(quán)利自治。村民自治既不同于國家主權(quán)之下的特別行政區(qū)高度自治，也不同于同一社會制度下國家權(quán)力有限讓渡的民族區(qū)域自治制度。

[關(guān)鍵詞]憲政制度；村民自治；自治主體；基層自治

[中圖分類號]13921.11 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-6604(2009)02-0012-05

一、引言

《憲政的法理言說》(以下簡稱“本書”)是張清教授新面世的一部力作。筆者享讀本書后，起碼有四大收獲：一是理解了憲政的理論架構(gòu)或日憲政理論的構(gòu)成要素。本書作者不僅深刻闡釋了諸如自由、民主、人權(quán)、制衡(分權(quán))等經(jīng)典的憲政理論，而且精辟地論述了“法治化公民社會的長成”、“和諧社會的憲政構(gòu)建”、“社會資本與憲政法治”等頗具時代氣息的憲政范疇；二是領(lǐng)悟了憲政視角下的中國階層現(xiàn)狀(中產(chǎn)與農(nóng)民)及村民自治與鄉(xiāng)村司法困境等現(xiàn)實問題。作者對以上領(lǐng)域的研究，充分體現(xiàn)了理論的前沿性、觀點的鮮明性與問題的草根性；三是明晰了作者解讀和分析問題的多維性思考路徑或復合性研究方法。作者在憲政的實踐分析方面，不囿于傳統(tǒng)的憲法學研究方法，巧妙借助了自然法學分析方法、法社會學分析方法與法經(jīng)濟學分析方法，緊緊圍繞憲政的基本理論與現(xiàn)實問題展開層層剖析，具有較強的邏輯性，使“理論中的問題”及“問題中的理論”深入淺出地擺在了讀者面前；四是引發(fā)了筆者對憲政視角下理論與現(xiàn)實問題的若干思考，雖然思維路徑甚或某些結(jié)論游離了作者的觀點與論述，但畢竟受益于其對憲政理論的深刻詮釋與對現(xiàn)實問題的真知灼見。筆者僅以本書中的第十章“村民自治的憲政分析”為背景，對村民自治的主體、性質(zhì)作些探討。

伴隨中國改革開放而孕育、誕生與實踐的“村民自治”現(xiàn)象已近30年，但理論界對“村民自治”概念的理解與界定卻是見仁見智。一種代表性的觀點是根據(jù)現(xiàn)行憲法及村民委員會組織法的相關(guān)規(guī)定剖析村民自治的內(nèi)涵，認為村民自治就是村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務，實現(xiàn)村民的自我管理、自我服務。自治的主體是農(nóng)村村民，村民享有自主管理本村公共事務的民主權(quán)利；自治的地域范圍是村；自治的內(nèi)容為本村的公共事務和公益事業(yè)，即村務；自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務，將社會主義民主落實到最基層，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效管理。本書在細致梳理各種關(guān)于村民自治的定義后認為，“‘村民自治’真正的本質(zhì)在于其是處于弱勢的村民個人和農(nóng)村自治體保持公民權(quán)利與尊嚴、地方自治權(quán)免受國家權(quán)力侵害的一種憲政制度安排，是村民(公民)個人權(quán)利與國家權(quán)力抗衡的憲政保護，中央與地方關(guān)系、國家權(quán)力與公民權(quán)利方是這一憲政實踐的根本所系”。

顯然，本書作者對村民自治的分析蘊涵了3個層面的內(nèi)容：其一，村民自治是一種憲政制度安排，落腳點是村民個人，歸宿是村民權(quán)利；其二，村民自治的另一種憲政制度安排是“地方自治權(quán)免受國家權(quán)力侵害”；其三，村民自治的實踐操作是以“中央與地方關(guān)系、國家權(quán)力與公民權(quán)利”的互動沖突為背景的。我國現(xiàn)行憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性組織，實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督。”這是我國憲法、法律對村民自治地位及性質(zhì)的明確規(guī)定。黨的十七大報告明確指出：“堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度。”由此可見，作者從憲政視角分析村民自治的內(nèi)涵，不僅彰顯了我國憲政制度關(guān)于村民自治的基本理念，而且也符合執(zhí)政黨在新時期關(guān)于村民自治的政策導向。

從現(xiàn)有各種關(guān)于村民自治含義解讀的概念來看，村民自治的內(nèi)容與形式是明確的、具體的，也不存在什么爭議，而對村民自治的主體與性質(zhì)的不同認知導致了對村民自治概念界定的多樣性。

二、村民自治的主體

毋庸置疑，對村民自治主體的認識是正確把握村民自治內(nèi)涵的切入點。它牽涉到村民自治到底是為誰而治，誰是自治權(quán)利的享有者等問題。

關(guān)于村民自治主體的界定，主要存在3種學說。一是有限性的“純粹主體”學說。它認為村民自治的主體只能是“村民個人”，強調(diào)村民自治主體的微觀性、限制性與絕對性。認為“村民自治權(quán)的主體是作為個人的村民。村民自治是在國家權(quán)力之外，法律之下的權(quán)利自治，所以村民自治權(quán)應當是一種權(quán)利而非權(quán)力，村民自治權(quán)包括村民個體單獨即可行使的權(quán)利和必須由集體共同行使的權(quán)利，而容易引起爭議的則是民主選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)等四項村民集體行使的自治權(quán)，它們都必須以民主的方式行使，雖然每一個個體都無法通過行使自己的權(quán)利單獨決定任何自治事務，但不能因此而否認村民個體是這些權(quán)利的主體?！薄按迕褡灾问且环N權(quán)利自治，村民自治主體是自治權(quán)的享有主體，區(qū)別于村民自治法律關(guān)系主體，村民自治主體應當是作為個體的村民，而村民集體和村民委員會都不是自治主體?！倍菙U大性的“復合主體”學說。它認為村民自治的主體是“村”、“村民委員會”或是“村與村民”、“村民與村民委員會”等等，強調(diào)村民自治主體的集體性、擴大性與復合性。村民自治實質(zhì)上是為了保障村民委員會的自治權(quán)，村民委員會是“村民自治”的主體，《村民委員會組織法》也是以落實村民委員會的自治權(quán)為核心的。村民委員會應當成為名副其實的法人，它是村民自治的組織，性質(zhì)上屬于村民自治體。有的學者認為村民自治的實質(zhì)是“村自治”，在法律上實行自治的“村”應當是村民自治的主體。因為不論從《村民委員會組織法》的規(guī)定，還是從村民自治示范活動的實踐經(jīng)驗來看，法律所保護的“村民自治村”，實質(zhì)上是保護以自然村為基礎(chǔ)的村民集體行使自治權(quán)，而村民個人是無法行使自治權(quán)的。也有的學者認為，村民自治涵蓋村民自治和村自治兩個方面，是村民自治和村自治的統(tǒng)一。其自治主體分別是村民和村地方，它們的權(quán)力依法不受侵犯。三是折衷性的“集合主體”學說。它認為村民自治的主體既不是村民個人，也不是村民委員會，而是集體行使自治權(quán)的全體村民，強調(diào)村民自治主體的宏觀性、概括性與相對性。村民自治的含義，就是自我管理、自我教育、自我服務。自治的方式就是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。自治的主體是廣大村民，而不是只占村民少數(shù)的村民委員會成員。若將“村民自治”的主體視為“村民個人”或者是“村民委員會”，就無法處理“村民自治”中自治主體與基層政權(quán)之間的關(guān)系問題。村民自治就是農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民，根據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán)，依照民主的方式建立自治機關(guān)，確定行為規(guī)范，辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務和公益事業(yè)。

從整體上看，雖然本書沒有明確村民自治的主體是什么，并認為對紛繁復雜的“村民自治”概念的“定義更多反映出的是細微的措辭分歧，對于真正理解‘村民自治’的性質(zhì)并無太多積極意義”。但從其對村民自治內(nèi)涵的認知或闡述可推定，作者筆下的村民自治主體應當屬于“純粹主體”學說范疇?！按迕褡灾巍钡恼嬲举|(zhì)是“處于弱勢的村民個人”保持公民權(quán)利，是“村民(公民)個人權(quán)利”與國家權(quán)力抗衡的憲政保護。村民委員會作為“村民”行使推定性“自治權(quán)利”的基層地方自治組織，管理村民內(nèi)部事務，不具備國家政權(quán)性質(zhì)，也不在國家政權(quán)體系中具備獨立主體的地位。從而國家權(quán)力的承受者只能是“村民個人”。國家權(quán)力若想在鄉(xiāng)村不至于衰落，就必須科學建立村民自治條件下國家權(quán)力的運作機制，將國家權(quán)力的落腳點定位于“村民個人，”而不是村民委員會這一團體代表等等。可見，無論從憲政制度對村民權(quán)利保護方面看，還是從國家權(quán)力運作機制的末梢影響力分析，均凸顯了作者對“村民個人”權(quán)利的深切關(guān)懷。

筆者不贊成對村民自治主體作限制性或擴大性解釋。固然，“村民個人”的“純粹主體”學說及“村與村民”或“村民與村民委員會”的“復合主體”學說能夠從某個側(cè)面深化與拓展人們對“村民自治”概念的思考路徑與空間場域，但不利于全面準確地理解“村民自治”的內(nèi)涵。

首先，村民自治是憲政制度安排之下的法治之治，是法治精神之下的由全體村民組成的“自治共同體”之治。村民自治的“村”并非自然的村落與居住其中的自然人的“機械相加”，而是具有若干要素所構(gòu)成的“有機團體”，即“聚集在一定地域范圍內(nèi)的社會群體和社會組織根據(jù)一套規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會實體，是一個地域性社會生活共同體”。村民自治應當包括法律依據(jù)、自治主體、自治機構(gòu)、自治權(quán)與自治行為規(guī)范等要素，正是這些要素的動態(tài)整合與有序互動，使“村共同體”充滿生機與活力。村民委員會與村民會議是村民自治“共同體”的執(zhí)行機構(gòu)與權(quán)威機構(gòu)，也是村民實現(xiàn)自治權(quán)的法定路徑與有效保障，而村民充分行使自治權(quán)又是村民自治的終極目標。因此，倘若說村民自治是村民依據(jù)法律的授權(quán)辦理村民自己的事務，毋寧說是構(gòu)成“村共同體”之內(nèi)在構(gòu)成要素的有機互動。其中，“自治權(quán)”是最根本，也是最具價值的活力要素。但“自治權(quán)”的充分行使必須借助“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的民主路徑，而不可能由任何“村民個人”或“村民委員會”獨立完成。因此，憲法與法律所授予的村民自治的“自治權(quán)”，不可能特定授予“村民委員會”這一基層自治組織，更不可能特別授權(quán)作為“村共同體”構(gòu)成要素之一的“村民個人”，而應該是一種“集合性”的民主權(quán)利。這一“集合性”的民主權(quán)利只能由“村共同體”行使，具體地說，就是由全體村民行使。

其次，“純粹主體”與“復合主體”與民主主體的通俗表達相悖，易于把簡單的問題復雜化。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，其實質(zhì)內(nèi)涵是人民當家作主，人民管理國家事務。我國人民主要是通過全國人民代表大會與地方各級人民代表大會制度實現(xiàn)當家作主的政治權(quán)利。“人民”是當然的民主主體，其代表機構(gòu)是全國人民代表大會與地方各級人民代表大會。黨的十七大報告指出：“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑?！憋@然，這里所說的“人民”就是一種“集合性”的概念，我們不可能把民主主體表述或具體化為“個體性”的概念。因此，國家意義上的民主主體只能是“人民”(政治學概念)，而村意義上的民主主體只能是“村民”(社會學概念)，“人民”與“村民”均是集合概念，是眾多個體的集合化，但是權(quán)利的行使或權(quán)利的維護都應該轉(zhuǎn)化為法律意義上的“公民”個體。因此，村民自治的主體只能是集合概念意義上的“全體村民”，而不能表述為“村民個人”。

三、村民自治的性質(zhì)

村民自治的性質(zhì)應當是一種特定的“基層自治”，是中國式自治制度的一種形式，并非一種“地方自治”。基層自治與地方自治的本質(zhì)區(qū)別是權(quán)利之治與權(quán)力之治的區(qū)別?；鶎幼灾蔚奶厥庑允亲灾沃黧w在法律不禁止的情況下充分實現(xiàn)自己的權(quán)利，是在國家權(quán)力之外法律之下的權(quán)利自治，它既不同于國家主權(quán)之下的特別行政區(qū)高度自治，也不同于同一社會制度下國家權(quán)力有限讓渡的民族區(qū)域自治制度。地方自治的本質(zhì)或特殊性主要表現(xiàn)在中央權(quán)力向地方的讓渡?！皺?quán)力自治與分權(quán)密不可分，只有當權(quán)力在中央和地方之間進行一定的分配的時候，地方自治才有了前提；只有當權(quán)力在權(quán)力機關(guān)和公民之間進行適當?shù)呐渲玫臅r候，公民才有了進行自治的基礎(chǔ)。沒有侵權(quán)的結(jié)構(gòu)，就沒有自治?！?本書作者把村民自治詮釋為地方自治主要源于兩個理由。

其一，憲法文本的推導：“在憲法文本中，把的大家都可以看得見的永久存在的代表去管理。這個代表就是國家?！编l(xiāng)鎮(zhèn)是自由人民的力量所在，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織將自由帶給人民，教導人民安享自由和學會讓自由為他們服務。在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條件下，一個國家雖然可以建立一個自由的政府，但它沒有自由的精神。……潛伏于社會機體內(nèi)部的專制也遲早會重新冒出于表面”。我國的村民自治是改革開放的產(chǎn)物，也是民主進步的標志，我們應該充分借鑒與汲取美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治理念與自治精神，把社會基層組織培植為自由民主的根基，使“村民自治”這一社會基層自治制度得以發(fā)展與完善。正如美國政治學者羅伯特-達爾所說，“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主制中是如此?！涔δ茉谟谑拐膹娭谱钚』⒈Ｕ险巫杂?、改善人的生活”。

毫無疑問，村民自治就是一種“基層自治”，并非“地方自治”。它是指農(nóng)村村民以一定的居住區(qū)域(一般是指自然村)為單位，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照自己的意志組織自治機構(gòu)(意志機構(gòu))，實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督，從而實現(xiàn)自我管理，自我教育，自我服務目的的基層政治制度。

(責任編輯 周仲器)