張千帆

近年來，“財(cái)政民主”頗受中國(guó)社會(huì)關(guān)注。在去年“兩會(huì)”結(jié)束后的記者招待會(huì)上，溫家寶總理主動(dòng)表示“要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益”；而在今年的記者招待會(huì)上，他更是特別提到中央和地方財(cái)政“將會(huì)實(shí)行全程監(jiān)管，并且向人民公開”。要保障民生，必須落實(shí)民主；要保證各級(jí)財(cái)政“取之于民、用之于民”，必須實(shí)行財(cái)政民主、預(yù)算公開并讓人民監(jiān)督政府開支的流向。

財(cái)政民主缺失衍生腐敗

長(zhǎng)期以來，中國(guó)各級(jí)政府預(yù)算都是由行政決定的，人大發(fā)揮作用嚴(yán)重不夠，因而財(cái)政民主相當(dāng)匱乏。在每年“兩會(huì)”上，人大代表和政協(xié)委員審議的財(cái)政預(yù)算都是粗線條的，很難看出什么名堂。對(duì)于普通公民而言，政府預(yù)算方案更成了不可公開的“國(guó)家秘密”。在缺乏人大和社會(huì)監(jiān)督的情況下，政府財(cái)政就不再是“公共財(cái)政”，而成了官員的私人財(cái)政。前幾年，廣東省人大率全國(guó)風(fēng)氣之先，對(duì)省政府提出的細(xì)化預(yù)算方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)了很多問題。今年，河北承德市人大將市政府的財(cái)政預(yù)算草案兩次打回進(jìn)行修改，第三次在削減政府采購(gòu)、增加民生投入后才得以通過。這些都是財(cái)政民主的積極典范，只可惜這些事例至今為數(shù)太少、不成氣候。雖然今年財(cái)政部公布了政府預(yù)算，但是預(yù)算仍然不夠細(xì)化，而全國(guó)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委則已表示不會(huì)審議為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而撥付的4萬億之巨的財(cái)政投入。在財(cái)政民主缺失、預(yù)算過程保密的情況下，層出不窮的樓堂館所、“三公”問題乃至官員個(gè)人貪腐就成了見怪不怪的必然現(xiàn)象。

在很大程度上，現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)財(cái)政國(guó)家，政府的主要任務(wù)就是花納稅人的錢為納稅人辦事。但是究竟辦哪些事，必須由納稅人選舉產(chǎn)生的議會(huì)來決定，因?yàn)楦鶕?jù)理性選擇理論，理性自私的人一般都會(huì)首先考慮自己的利益；這樣，如果完全由行政自我決定，那么納稅人的錢恐怕主要不是花在納稅人身上，而主要是花在政府官員身上。更何況即便政府想為老百姓做事，但是如果后者不能參與預(yù)算過程，那么政府往往不知道老百姓究竟需要它去做哪些事情。老百姓選人大代表就是一個(gè)信息交換的過程：選民將反映自己利益的代表選進(jìn)各級(jí)人大，代表理應(yīng)通過和選民大量接觸而得知民情。在預(yù)算審議過程中，代表也應(yīng)當(dāng)知道選民究竟想要政府為他們做什么。只有通過這樣的過程，確定預(yù)算方案，才能保證納稅人的錢被用在國(guó)計(jì)民生的刀口上。

預(yù)算開支常與社會(huì)脫節(jié)

從國(guó)外來看，預(yù)算大概分為兩個(gè)過程：先由行政制定預(yù)算草案，再由議會(huì)審議、修改和通過。第一個(gè)過程各國(guó)都有，看起來也和中國(guó)差不多。如美國(guó)的管理和預(yù)算辦公室和中國(guó)的財(cái)政部頗為類似，先匯總各部門提出的預(yù)算，調(diào)整后交給總統(tǒng)，再由總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提出預(yù)算草案。美國(guó)建國(guó)時(shí)，制憲者都認(rèn)為應(yīng)該由國(guó)會(huì)來管預(yù)算，行政不應(yīng)該插手，后來發(fā)現(xiàn)預(yù)算實(shí)在太復(fù)雜，尤其是行政部門在新政后高度專門化、復(fù)雜化，議會(huì)根本就管不過來，因而預(yù)算都是由總統(tǒng)先制定一個(gè)草案，然后交給國(guó)會(huì)通過。

第二個(gè)過程各國(guó)也都有，但是法治發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算審議過程要比中國(guó)長(zhǎng)得多。美國(guó)國(guó)會(huì)要花大半年時(shí)間討論預(yù)算報(bào)告，最后總統(tǒng)提出的預(yù)算草案往往被修改得面目全非。雖然某些項(xiàng)目———如社會(huì)保險(xiǎn)———每年都是固定的，不能修改，但是國(guó)會(huì)在預(yù)算過程中仍然發(fā)揮決定性作用。因此，雖然各國(guó)行政都在預(yù)算過程中發(fā)揮了很大的作用，但議會(huì)還得有一個(gè)實(shí)質(zhì)性的控制，否則政府開支就會(huì)和社會(huì)需要脫節(jié)。

相比之下，中國(guó)各級(jí)人大總共才開十來天會(huì)，中間還要審議一些重要法律、產(chǎn)生政府人選、聽取并通過政府工作報(bào)告，花在預(yù)算上的時(shí)間很少。這樣，中國(guó)的預(yù)算開支就很容易和社會(huì)需要脫節(jié)。在大多數(shù)國(guó)家，社會(huì)福利、醫(yī)療保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育都是政府開支的大頭，在中國(guó)卻長(zhǎng)期以來微不足道。要改變這種狀況，根本在于改革財(cái)政預(yù)算制度。

分成三個(gè)層次進(jìn)行改革

中國(guó)的公共預(yù)算改革可以分為三個(gè)層次。首先是行政層次上的技術(shù)性改革，主要是改進(jìn)預(yù)算制定、執(zhí)行和審計(jì)等過程的技術(shù)與方法，提高公共預(yù)算的效率、降低制定成本。其次是行政公開和透明度改革，要求行政部門在制定預(yù)算過程中充分考慮民意，公開預(yù)算甚至公開聽政。目前已有一些地方開始了這類試驗(yàn)，如浙江溫嶺的“民主懇談”，取得了相當(dāng)好的社會(huì)效果。最后是公共預(yù)算的制度化建設(shè)，主要是指完善各級(jí)人大的預(yù)算審議職能，如廣東省人大近年來率先嘗試的預(yù)算改革。

相對(duì)來說，第一個(gè)層次的改革難度最小，但在第二和第三層次缺位的情況下恐怕成效有限。因?yàn)樵谌狈ν獠勘O(jiān)督的情況下，改革內(nèi)部動(dòng)力往往不足。中國(guó)公共預(yù)算改革最終必然離不開人大制度的作用。否則，即便某些地方的公共預(yù)算可能因?yàn)殚_明的領(lǐng)導(dǎo)而一時(shí)走在前面，但是領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任之后就未必能持續(xù)下去。雖然改革存在難度，但是即便在目前的條件下，各級(jí)人大還是有很多事情可做，譬如至少可以要求預(yù)算細(xì)節(jié)在人大和政協(xié)范圍內(nèi)公開，讓各地“兩會(huì)”真正履行財(cái)政民主職能，進(jìn)而為保障民生發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。▲（作者是北京大學(xué)憲法學(xué)教授。）