喻少如

[摘要]行政立法分為職權(quán)立法和授權(quán)立法兩種類型。西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)行政立法的授權(quán)性，而我國(guó)現(xiàn)行體制強(qiáng)調(diào)行政立法的職權(quán)性。行政職權(quán)立法在我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期還有存在的理由和空間，執(zhí)行性、組織性、程序性的職權(quán)立法具有基于行政權(quán)的執(zhí)行功能和裁量屬性之上的正當(dāng)性，但與授權(quán)立法相比，其內(nèi)在缺陷是致命的。因此，有必要也有可能實(shí)現(xiàn)職權(quán)立法體制向授權(quán)立法體制的轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]行政立法；職權(quán)立法；授權(quán)立法

[中圖分類號(hào)]DF9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672—7320(2009)01—0033—04

行政立法以立法權(quán)的來源為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為職權(quán)立法和授權(quán)立法兩種不同的類型。職權(quán)立法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)所進(jìn)行的行政立法，授權(quán)立法則是指行政主體依據(jù)憲法和組織法以外的法律、法規(guī)的授權(quán)或最高權(quán)力機(jī)關(guān)的特別授權(quán)決定而進(jìn)行的立法。據(jù)此行政立法體制可以分別劃分為“授權(quán)式行政立法體制”和“職權(quán)式行政立法體制”。比較中外行政立法制度可得知，西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)行政立法的授權(quán)性，而我國(guó)現(xiàn)行體制強(qiáng)調(diào)行政立法的職權(quán)性。然而長(zhǎng)期以來，行政機(jī)關(guān)職權(quán)立法在理論上一直是一個(gè)尚不明確的問題。有鑒于此，本文嘗試對(duì)我國(guó)行政立法中的職權(quán)立法問題作出探討。

一、有關(guān)職權(quán)立法的爭(zhēng)論

自從20世紀(jì)80年代學(xué)界對(duì)我國(guó)立法體制和行政立法實(shí)踐進(jìn)行概括、分類而提出職權(quán)立法的概念以來，圍繞著職權(quán)立法之有無、存廢眾說紛紜、爭(zhēng)論不已。歸納起來，大致可以分為“肯定論”與“否定論”。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在三大問題上：第一是我國(guó)有沒有職權(quán)立法，它涉及對(duì)事實(shí)的判斷；第二是職權(quán)立法在我國(guó)存在的合理性，它關(guān)乎憲法解釋、行政與立法關(guān)系乃至整個(gè)行政立法體制的“合法性”等宏大憲法問題，其中充滿了價(jià)值判斷；第三則是假設(shè)職權(quán)立法具有存在的理由，其合法性要件有哪些，與授權(quán)立法的關(guān)系如何，可以說這是一個(gè)法規(guī)范的問題。

“肯定論”主要存在于2000年《立法法》頒行以前，其觀點(diǎn)可歸納為：其一，明確肯定職權(quán)立法具有憲法和組織法的依據(jù)；其二，職權(quán)立法具有合理性、可行性：(1)從行政立法與權(quán)力機(jī)關(guān)立法的關(guān)系看，職權(quán)立法有其存在的合理性基礎(chǔ)，它只是綜合性、多層次立法權(quán)力體系的一種分權(quán)行使方式，不會(huì)造成對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的侵蝕，也并不違背法治原則；(2)從我國(guó)立法實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行職權(quán)立法，實(shí)際上早已有之；(3)職權(quán)立法與授權(quán)立法可以并行不悖。其三，在職權(quán)立法的合法要件上，肯定論者又分為兩種意見，例如，有學(xué)者提出，職權(quán)立法，即指“行政機(jī)關(guān)為履行憲法和法律規(guī)定的職權(quán)，不管是否有具體的法律、法規(guī)依據(jù)，都可以自行制定行政法規(guī)、規(guī)章。該說可稱之為“全面肯定說”，實(shí)質(zhì)上肯定在沒有法律、法規(guī)授權(quán)依據(jù)的情形下，行政立法主體可以根據(jù)實(shí)際需要，在憲法、組織法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)立法。另一種“肯定論”則將職權(quán)立法限定為執(zhí)行性立法，將職權(quán)立法界定為“應(yīng)指法定的行政機(jī)關(guān)依據(jù)其‘固有的職權(quán)，并根據(jù)法律和其他上位法的規(guī)定精神，制定執(zhí)行性行政法規(guī)或規(guī)章的一種立法行為”。該說明顯意識(shí)到“全面肯定說”中職權(quán)立法權(quán)力過大會(huì)導(dǎo)致行政與立法關(guān)系失衡的危險(xiǎn)，而強(qiáng)調(diào)職權(quán)立法的執(zhí)行性特征。此說可稱之為“部分肯定說”。

《立法法》頒布以后，持“否定論”的學(xué)者有增加的趨勢(shì)，如羅豪才教授在他主編的自學(xué)考試教材中開始采取否定的觀點(diǎn)，從而也修正了自己以前的看法?！胺穸ㄕf”有兩大代表性意見：第一種意見認(rèn)為行政立法只有授權(quán)立法，而沒有職權(quán)立法，憲法、組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)屬于“一般授權(quán)立法”，而根據(jù)法律或人大及其常委會(huì)授權(quán)的決議而進(jìn)行的立法，則屬于特別授權(quán)立法。如果說兩者有什么不同，最多也僅僅是授權(quán)方式的不同而已。該說與“部分肯定說”在價(jià)值上有相通之處，同樣存在著對(duì)行政權(quán)僭越立法權(quán)的擔(dān)憂和恐懼。這種觀點(diǎn)實(shí)際上導(dǎo)致諱疾忌醫(yī)的結(jié)果，不利于研究、解釋或規(guī)范行政職權(quán)立法。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)有沒有“固有”立法權(quán)以及“職權(quán)”與“授權(quán)”的區(qū)別問題，涉及到對(duì)“固有”概念的理解和憲法條文的解釋，該說可稱之為“概念否定說”。第二種意見則是“實(shí)質(zhì)否定說”或“取消說”。該說雖然承認(rèn)我國(guó)存在職權(quán)立法的現(xiàn)實(shí)，但同時(shí)認(rèn)為職權(quán)立法并不具備正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)取消。其具體理由則有：職權(quán)立法的存在等于承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具備立法權(quán)的所有權(quán)，違背了民主和憲政原則；職權(quán)立法與我國(guó)的政體相矛盾；行政職權(quán)立法的存在造成職權(quán)立法與授權(quán)立法的混亂，削弱了授權(quán)立法的必要性。

二、基于職權(quán)立法的反思

行政立法的產(chǎn)生嚴(yán)格來講是不符合憲政的精神的，憲政的目標(biāo)就是建立有限政府，而其手段則是權(quán)力制衡。行政立法的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)的三權(quán)分立制衡的憲政框架提出了挑戰(zhàn)，“因?yàn)樾姓?quán)若越積極、越不受限制地制造行政命令，對(duì)議會(huì)民主責(zé)任政治體制下國(guó)會(huì)的權(quán)威所造成的傷害就越大，且介于作為主權(quán)者之人民以及以人民名義制定之法規(guī)兩者之間的民主距離也會(huì)益形拉大，到最后不僅會(huì)導(dǎo)致權(quán)力分立原則名存實(shí)亡，更有可能危害人民的基本權(quán)利，為獨(dú)裁者造勢(shì)”。因此，如何構(gòu)建行政立法的正當(dāng)性，一直是西方憲政和行政法治重要的主題。授權(quán)立法理論便是彌補(bǔ)傳統(tǒng)立法機(jī)關(guān)能力不足與行政立法擴(kuò)張的理論工具，其前提是基于這樣的認(rèn)知：即行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)必須來自民意代表機(jī)關(guān)的授權(quán)或委托，這是行政立法正當(dāng)性與合法性唯一依據(jù)。

英美法系和大陸法系的德國(guó)不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)擁有固有的立法職權(quán)。在日本、法國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)雖然有行政職權(quán)立法現(xiàn)象，但是日益受到嚴(yán)格控制。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的歸納，在這些國(guó)家和地區(qū)，行政職權(quán)立法可以找到下列三種理論上的依據(jù)：(1)權(quán)力分立的理論。行政權(quán)執(zhí)行法律，一方面可說是義務(wù)，另一方面也可說是其權(quán)力。因此在執(zhí)行的層面，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)既然已經(jīng)組織法的概括授權(quán)，行政機(jī)關(guān)在此執(zhí)行權(quán)限內(nèi)可以擁有裁量權(quán)，只要不違背法律優(yōu)先原則，行政機(jī)關(guān)可以不經(jīng)個(gè)別法律的授權(quán)，直接發(fā)布執(zhí)行命令。簡(jiǎn)而言之，職權(quán)立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)限；(2)行政保留的理論。行政機(jī)關(guān)為了完成執(zhí)行法律的任務(wù)，通過職權(quán)立法對(duì)行政內(nèi)部組織性、程序性等事項(xiàng)加以規(guī)定，由于不產(chǎn)生直接約束相對(duì)人的外部效力，只能屬于行政內(nèi)部的權(quán)限，即行政的固有權(quán)，屬于“行政保留”的范圍，立法機(jī)關(guān)不能用法律加以干涉，司法機(jī)關(guān)不必受此類職權(quán)立法的拘束。(3)憲法特權(quán)理論。該論以憲法有特別授權(quán)行政機(jī)關(guān)擁有執(zhí)行法定職權(quán)的權(quán)限作為理論依據(jù)。如前文所提及的我國(guó)職權(quán)立法“肯定論，者就是持這樣的觀點(diǎn)。

我國(guó)憲法未采取三權(quán)分立原則，而且規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)立法權(quán)。但在概念基礎(chǔ)上進(jìn)行制度構(gòu)造，不加區(qū)別或一般性否定或肯定行政職權(quán)立法或許很難理解我國(guó)職權(quán)立法的現(xiàn)實(shí)。不如分類研究，從現(xiàn)實(shí)需求和理論原則兩個(gè)方面去求證職權(quán)立法在我國(guó)的合理性。這或許是一種“折衷論”。在筆者看來，這樣幾類行政職權(quán)立法在我國(guó)具有現(xiàn)實(shí)合理性和價(jià)值正當(dāng)性。第一類是執(zhí)行性職權(quán)立法。依據(jù)《立法法》第56條第2款第(一)項(xiàng)以及第71條第2款、第73條第2款第(一)項(xiàng)制定的行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)屬

于此類執(zhí)行性立法。第二類是組織性、程序性職權(quán)立法。如最近國(guó)務(wù)院全體會(huì)議通過的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》(2008年3月21日)第1條便明確：“第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次產(chǎn)生的新一屆中央人民政府，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》，制定本規(guī)則?！钡谌愂菍儆诮o付行政領(lǐng)域的創(chuàng)設(shè)性行政立法。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就有學(xué)者持這樣的見解，“所謂‘法律保留在臺(tái)灣原不限于侵害保留，亦即應(yīng)以法律定之者，或應(yīng)有法律之授權(quán)者，并不限于侵害或限制人民之自由或權(quán)利之事項(xiàng)，抑且及于單純授予人民利益或福利之事項(xiàng)。然而審視當(dāng)前實(shí)務(wù)狀況，如此廣泛之法律保留根本做不到，法規(guī)命令有兩種，其屬于干預(yù)行政……者，必須有法律之授權(quán)；其屬授益行政、授予人民利益者，只須本于法定職權(quán)(組織法上概括授權(quán))即可訂定”。

三、行政立法的趨勢(shì)：從職權(quán)立法到授權(quán)立法

在中國(guó)現(xiàn)階段行政立法具有兩個(gè)典型特征：授權(quán)立法的寬泛模糊與依職權(quán)的行政立法。行政職權(quán)立法在我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期還有存在的理由和空間，但如上文所述，職權(quán)立法在我國(guó)行政立法中占有非常大的比例，雖然《立法法》在劃分法律和行政立法權(quán)限時(shí)采用了法律保留原則，但這種保留相當(dāng)消極。除《立法法》所明確列舉的事項(xiàng)不能用行政立法加以規(guī)定外，剩下的范圍幾乎都是行政機(jī)關(guān)的自由裁量空間。行政機(jī)關(guān)可以在廣闊的范圍內(nèi)自由立法，毫無“不能涉及公民權(quán)利自由”這樣的嚴(yán)格限制。

從比較法的視角來看，大陸法系的法國(guó)、德國(guó)以及日本在傳統(tǒng)上，行政機(jī)關(guān)都有固有的立法權(quán)。但二戰(zhàn)后，作為大陸法系兩大脊梁的法國(guó)和德國(guó)在行政立法的理論和制度設(shè)計(jì)上卻大相徑庭。德國(guó)基本法在對(duì)行政立法權(quán)的控制上甚至比普通法系國(guó)家走得更遠(yuǎn)。唯有法國(guó)1958年憲法采取了強(qiáng)化行政職權(quán)立法的設(shè)計(jì)，成為一個(gè)特例。日本戰(zhàn)后新憲法在列舉日本內(nèi)閣的職權(quán)內(nèi)容時(shí)，規(guī)定“內(nèi)閣為執(zhí)行憲法和法律，有權(quán)制定政令，但沒有法律的授權(quán)，政令中不得制定罰則”。在憲法肯定行政立法權(quán)的基礎(chǔ)上，作為確立國(guó)家行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)的《國(guó)家行政組織法》以及進(jìn)一步確立內(nèi)閣地位的《內(nèi)閣法》，再次確認(rèn)了內(nèi)閣及其所轄的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)。這兩部法律再次強(qiáng)調(diào)，沒有法律的授權(quán)，行政立法中不得涉及國(guó)民的權(quán)利義務(wù)，不得制定罰則。因此，在日本職權(quán)立法的范圍和內(nèi)容都受到了《日本國(guó)憲法》、《國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織法》、《內(nèi)閣法》中有關(guān)行政立法的但書規(guī)定的“沒有法律授權(quán)，不得制定罰則”的嚴(yán)格制約。

反觀我國(guó)行政立法，其重心仍然在職權(quán)立法之上。雖然執(zhí)行性、組織性、程序性的職權(quán)立法具有基于行政權(quán)的執(zhí)行功能和裁量屬性之上的正當(dāng)性，但是與授權(quán)立法相比，其內(nèi)在缺陷是致命的。職權(quán)立法的權(quán)力來源于憲法、組織法的概括授權(quán)，這種“授權(quán)”是長(zhǎng)期的、固定的、抽象的“空白授權(quán)”。這種最廣泛的空白授權(quán)，在民主的層面上講，否定了“傳送帶模型”原理，其民主正當(dāng)性無從談起；在法治的層面上講，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)立法裁量權(quán)過大，難以制約，損害了法治，從而削弱權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，危害人民主權(quán)原則的實(shí)現(xiàn)，因此有必要實(shí)現(xiàn)職權(quán)立法體制向授權(quán)立法體制的轉(zhuǎn)變。

我國(guó)憲法蘊(yùn)含著這種轉(zhuǎn)變的要求。圍繞著職權(quán)立法的合法性，人們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是如何解釋憲法第89條第一項(xiàng)。對(duì)于這一條文，人們有兩種截然不同的理解。一種解釋是主張憲法肯定行政職權(quán)立法，即行政機(jī)關(guān)只要有組織法上的職權(quán)而無須行為法上的具體授權(quán)即可立法；另一種解釋則認(rèn)為該條款“充分反映了國(guó)務(wù)院的執(zhí)行機(jī)關(guān)性質(zhì)，反映了國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)不是獨(dú)立的立法權(quán)，而只是‘根據(jù)憲法和法律作出具體化的規(guī)定，不可以創(chuàng)事設(shè)置”。筆者贊同后一種解釋。憲法的文字是概括性的，任何憲法條文都不可“斷章取義”而孤立地加以解釋。聯(lián)系憲法第58、62、67條，制憲者設(shè)計(jì)的是一個(gè)我們耳熟能詳?shù)娜嗣翊泶髸?huì)制的政體。在這個(gè)政體內(nèi)，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，國(guó)務(wù)院的立法權(quán)只能屬于從屬的地位。因此，不能認(rèn)為國(guó)務(wù)院可以無需根據(jù)法律制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)必須同時(shí)根據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定。

人大立法的加強(qiáng)和授權(quán)的靈活性也為職權(quán)立法轉(zhuǎn)向授權(quán)立法奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。縱觀世界各界行政立法的歷史，職權(quán)立法活躍一般出現(xiàn)在分權(quán)原則不徹底和民意代表機(jī)關(guān)功能未彰、權(quán)威失落的時(shí)期。令人欣喜的是，我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)近幾十年來取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，盡管還有不盡如人意之處，但人大的權(quán)威性逐步得到提升已成為有目共睹的事實(shí)。最后，行政立法研究的深化可以為職能立法轉(zhuǎn)向授權(quán)立法提供理論支持或觀念基礎(chǔ)。我國(guó)關(guān)于職權(quán)立法的爭(zhēng)論之所以令人困惑，首要因素就是憲法對(duì)人大和行政的權(quán)限界定過于原則，而憲法解釋和違憲審查一直缺位；除此之外，研究視角單一恐怕也是重要的原因，因而難免陷入非此即彼的思維困境。比如，我國(guó)關(guān)于行政立法的分類大多采用主體標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，而德、日等大陸法系國(guó)家均采用是否影響公民權(quán)利義務(wù)的“內(nèi)部、外部”關(guān)系來區(qū)分行政立法，并通過區(qū)分“內(nèi)部、外部”關(guān)系導(dǎo)出行政立法的權(quán)力來源，進(jìn)而分別賦予其不同的法律效力。現(xiàn)在愈來愈多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到，必須重新檢討我國(guó)行政立法的分類及其制定依據(jù)，應(yīng)根據(jù)對(duì)公民權(quán)益影響的標(biāo)準(zhǔn)而非權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)尋求行政立法的合法性。行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)制定組織性、程序性、裁量性的行政規(guī)則，不直接影響和干涉公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可以不經(jīng)法律的特別授權(quán)，只須根據(jù)組織法對(duì)其一般職權(quán)的規(guī)定就可以制定。相反，行政機(jī)關(guān)對(duì)外制定剝奪、限制或干涉公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法規(guī)，則必須獲得法律的特別授權(quán)，而不能直接根據(jù)組織法對(duì)其職權(quán)的概括規(guī)定來制定。

總之，在現(xiàn)階段，規(guī)范我國(guó)的行政立法首先必須壓縮行政機(jī)關(guān)職權(quán)立法的權(quán)限與范圍，使其不得限制公民的權(quán)利或增加公民的義務(wù)。同時(shí)配合公眾參與的強(qiáng)化、正當(dāng)程序的構(gòu)建以及司法審查的啟動(dòng)，從而使行政立法權(quán)的行使回歸到民主、法治、憲政的軌道上來。

(責(zé)任編輯車英)