魏鳳秀

摘要：分析小產(chǎn)權(quán)房的存在對(duì)國(guó)家、集體、購(gòu)房者和開(kāi)發(fā)商等利益各方的利和弊，了解其現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，主要是城市高房?jī)r(jià)的壓力，人們對(duì)住房需求量的增加，城鄉(xiāng)二元土地制度相關(guān)法律存在缺陷，城市住房結(jié)構(gòu)不合理等造成的。解決好小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，必須解決好城鄉(xiāng)房地產(chǎn)入市的疏通和協(xié)調(diào)；加強(qiáng)宏觀調(diào)控，平抑城市房?jī)r(jià)；嚴(yán)密監(jiān)管制度；完善相關(guān)法律和制度，保護(hù)農(nóng)民和購(gòu)房者的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；二元土地制度；購(gòu)房者權(quán)益；住房結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào):1673-291X(2009)06-0154-02

在大城市周邊，小產(chǎn)權(quán)房可謂產(chǎn)銷(xiāo)兩旺，這種明堵暗涌的現(xiàn)象在全國(guó)帶有一定的普遍性，作者就其現(xiàn)象分析其利弊，找出其原因，從而尋求解決的方法，使問(wèn)題的解決既能維護(hù)法律的威嚴(yán)也能合乎民生。

一、小產(chǎn)權(quán)房的存在，對(duì)利益各方利弊分析

（一）國(guó)家在兩難中予以禁止

小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，為政府需要扶持的弱勢(shì)群體解決了一些實(shí)際問(wèn)題，一解決了城市中中低收入家庭的住房問(wèn)題，他們由于城市房?jī)r(jià)太高，商品房買(mǎi)不起，有限的保障住房又輪不到他們，小產(chǎn)權(quán)房用低價(jià)為他們提供住房，可謂是為政府排憂解難了。二讓一部分農(nóng)民和集體走上了富裕和文明，加快了國(guó)家相關(guān)宏觀政策的落實(shí)：如盡早實(shí)現(xiàn)整體小康，建立和諧社會(huì)，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐等等。三可以緩解城市住房供需矛盾，為平抑房?jī)r(jià)提供一部分房源。

但小產(chǎn)權(quán)房的大量出現(xiàn)，也帶來(lái)一些不容忽視的社會(huì)問(wèn)題：一是國(guó)民的糧食安全問(wèn)題，小產(chǎn)權(quán)房漸成規(guī)模化，有不少直接或變換名目已經(jīng)占有了耕地，國(guó)家耕地保底面積18億畝受到了極大的威脅。二小產(chǎn)權(quán)房的生產(chǎn)和銷(xiāo)售不符合相關(guān)法律法規(guī)，有損法律的威嚴(yán)，按照中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地一般歸村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，如果要在農(nóng)村集體所有的土地上進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)并銷(xiāo)售，建設(shè)所用土地，必須先經(jīng)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再出讓給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商向國(guó)家繳納土地出讓金等稅費(fèi)，建房后再出售給購(gòu)房人。

（二）集體在摸索中嘗試著進(jìn)行房屋的開(kāi)發(fā)

農(nóng)村集體以農(nóng)業(yè)為主，而農(nóng)業(yè)的比較效益相對(duì)低下，經(jīng)濟(jì)的搞活必須因地制宜有自己的特色。城市郊區(qū)因城市化建設(shè)占用大量耕地，農(nóng)民只有涌入城市謀生，導(dǎo)致原有一些非農(nóng)用地特別是宅基地閑置，如何有效利用起來(lái)，人們都在集思廣益，作各種嘗試，在這些地上開(kāi)發(fā)房屋，利用地理優(yōu)勢(shì)，填補(bǔ)城市住房供應(yīng)不足，成為了一些地方的土地利用模式之一。它一方面用低價(jià)吸引城里人到農(nóng)村置業(yè)，可以帶來(lái)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，新農(nóng)村建設(shè)所需要的配套基礎(chǔ)設(shè)施可以借機(jī)改善，老的村莊和生活方式也會(huì)有所改變。

（三）購(gòu)房者在無(wú)奈中選擇了購(gòu)買(mǎi)

小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買(mǎi)者主要是城市中的中低收入階層、外來(lái)務(wù)工人員、少部分獨(dú)居老人。他們沒(méi)有足夠的錢(qián)用來(lái)購(gòu)買(mǎi)城內(nèi)的商品房，而經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和廉租房等保障性住房，他們又不具備相應(yīng)的購(gòu)買(mǎi)資格，但他們又迫切需要有屬于自己的住房。這樣小產(chǎn)權(quán)房成為了他們的首選，可以花更少的錢(qián)解決住房問(wèn)題，可以遠(yuǎn)離城市的喧嘩，更加接近自然。但他們也擔(dān)當(dāng)著沉重的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）房地產(chǎn)企業(yè)在趨利中從事小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)

城市化進(jìn)程的加快，為房地產(chǎn)企業(yè)帶來(lái)很多機(jī)會(huì)，同時(shí)由于這個(gè)行業(yè)的高利潤(rùn)，競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量猛增，競(jìng)爭(zhēng)也相當(dāng)激烈，為了開(kāi)辟新的市場(chǎng)，一部分企業(yè)把目光投向了農(nóng)村這塊凈土，在農(nóng)村開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，土地成本省掉很多名目，如各種稅費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)，土地出讓金等，這就是說(shuō)，開(kāi)發(fā)商們不需要太多的資金投入，就可以獲取高額回報(bào)，并且由于開(kāi)發(fā)成本低，房?jī)r(jià)會(huì)相對(duì)低廉，這對(duì)城市里的中低收入家庭非常有吸引力，房屋的銷(xiāo)售市場(chǎng)前景看好。

二、小產(chǎn)權(quán)房明堵暗涌現(xiàn)象存在的原因分析

（一）城市高房?jī)r(jià)滋生出創(chuàng)新房產(chǎn)

近幾年城市房?jī)r(jià)一路攀升，購(gòu)房者已經(jīng)無(wú)法承受高房?jī)r(jià)的壓力，“房奴”隊(duì)伍越來(lái)越大，無(wú)房者害怕日后房?jī)r(jià)還會(huì)上漲，從而選擇相對(duì)比較低廉的小產(chǎn)權(quán)房。國(guó)家雖然出臺(tái)了很多針對(duì)高房?jī)r(jià)的宏觀調(diào)控的措施，但效果并沒(méi)有充分顯現(xiàn)出來(lái)。因而市場(chǎng)上出現(xiàn)了國(guó)家住房保障體系之外的各種創(chuàng)新房地產(chǎn)，如城市居民或單位自建房、市民自發(fā)集資建房、合資建房、小產(chǎn)權(quán)房等等。它們的投資主體、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)雖有很大不同，但有一點(diǎn)是共同的，價(jià)格相對(duì)低很多。受益階層以城市中低收入者或進(jìn)城務(wù)工外來(lái)人員為主，用作投資、炒房的比例相對(duì)較小，多為自住。

（二）人們的住房需求量增加

住房制度的改革導(dǎo)致人們觀念的改變，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展讓人們手中收入增加，有能力考慮買(mǎi)房，同時(shí)人們對(duì)住房要求也在隨著生活水平的提高而提高，居者有其屋，成為了每一個(gè)人的夢(mèng)想。城鎮(zhèn)戶籍制度、就業(yè)制度的改革讓更多的農(nóng)村人走入了城市，加大了城市住房的壓力。而城市由于地域范圍的限制和高效利用現(xiàn)有市地資金不足等原因，向市民供給的房地產(chǎn)總跟不上需求量的增加。

（三）城鄉(xiāng)二元土地制度相關(guān)法律存在缺陷

中國(guó)《憲法》規(guī)定：宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。《物權(quán)法》規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。在2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。

小產(chǎn)權(quán)房的生產(chǎn)和銷(xiāo)售就出現(xiàn)了法律上的缺陷，現(xiàn)行法律不禁止即可行。這樣就給執(zhí)法帶來(lái)了一定的難度。農(nóng)民被禁止賣(mài)房，其實(shí)在一定程度上限制了農(nóng)民資產(chǎn)的盤(pán)活。實(shí)際上損害了農(nóng)民的利益，同時(shí)也是對(duì)資源的閑置與浪費(fèi)。

（四）城市住房結(jié)構(gòu)不合理

城鎮(zhèn)住房體系包括商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房和限價(jià)房。商品房的修建由于土地的取得是以公開(kāi)招標(biāo)的形式，地價(jià)成上漲的趨勢(shì)，房?jī)r(jià)也高漲到了中低收入者望而卻步的地步，后三者是國(guó)家的保障性住房，但由于供應(yīng)有限，需求者太多，國(guó)家和地方設(shè)置了很多條件，必須購(gòu)買(mǎi)者具備這樣的條件才有資格買(mǎi)房。這樣很大一部分人就被劃定在了門(mén)外，他們?yōu)榱饲蟮靡环浚试该案鞣N風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗麄冑I(mǎi)房只是為了居住，所以促成了小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的興旺。

三、解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的對(duì)策探討

（一）解決好城鄉(xiāng)房地產(chǎn)入市的疏通和協(xié)調(diào)

人們根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和生活習(xí)慣自由選擇住處，就可以緩解城市房源緊張的局面。所以現(xiàn)實(shí)最關(guān)鍵的問(wèn)題是解決土地分割制度，或保持現(xiàn)有制度，但要做好入市的疏通和協(xié)調(diào)工作，如把小產(chǎn)權(quán)房作為廉租房的一種形式，由集體來(lái)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理，或把小產(chǎn)權(quán)房所在區(qū)域納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃范疇，從土地整體規(guī)劃到項(xiàng)目審批、稅費(fèi)管理、銷(xiāo)售及消費(fèi)服務(wù)，進(jìn)行全方位的規(guī)范監(jiān)管，讓城鄉(xiāng)房地產(chǎn)一致起來(lái)。允許土地和資本、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素一樣按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，自由流動(dòng)、自由交易。讓集體土地的流轉(zhuǎn)和配置更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。這也是中國(guó)農(nóng)村改革三十年之后的發(fā)展趨勢(shì)。

（二）加強(qiáng)宏觀調(diào)控，平抑城市房?jī)r(jià)

降低房?jī)r(jià)應(yīng)解決三個(gè)方面的問(wèn)題：一是灰色收入。據(jù)南方某地開(kāi)發(fā)商透露：樓盤(pán)開(kāi)發(fā)成本只占房?jī)r(jià)20%，開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)占40%，余下的超過(guò)40%利潤(rùn)全部被相關(guān)職能部門(mén)“層層消化”掉了。且紀(jì)檢部門(mén)公布的一些大案要案也佐證了這一點(diǎn)。所以減少權(quán)力尋租的土壤，把這40%降下來(lái)，城市房?jī)r(jià)也會(huì)大幅降下來(lái)，中低收入家庭的購(gòu)房壓力就會(huì)小很多，小產(chǎn)權(quán)房的需求量就會(huì)自然減下來(lái)。二是開(kāi)發(fā)商的高利潤(rùn)：城市房地產(chǎn)行業(yè)的壟斷狀況已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這些“房地產(chǎn)大鱷”們已經(jīng)暗地里建立起了他們自己的隱性俱樂(lè)部，壟斷市場(chǎng)定價(jià)權(quán)，掠奪市民的錢(qián)袋子，獲取高額利潤(rùn)。打破單一供應(yīng)者壟斷市場(chǎng)的局面，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)和房屋供應(yīng)的多元化，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制急不可待。這樣才能使房地產(chǎn)市場(chǎng)形成良性循環(huán)。三是城鎮(zhèn)住房結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大保障性住房的比例。國(guó)家和政府要加大經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房等具有保障性住房的供應(yīng)，為購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的群體提供足夠多的買(mǎi)得起的房屋，減少高端住房的需求，讓整體房?jī)r(jià)與人們的經(jīng)濟(jì)狀況相當(dāng)。

（三）完善相關(guān)法律和制度，保護(hù)農(nóng)民和購(gòu)房者的合法權(quán)益

小產(chǎn)權(quán)房是是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，集體土地法規(guī)體系不健全的大背景下產(chǎn)生發(fā)展起來(lái)的，是一場(chǎng)體制政策和民生的艱難博弈，必須依法依理依情地處置，分門(mén)別類(lèi)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于占用耕地建成的違法住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，必須嚴(yán)肅查處、予以清理，拆除，停工停售，開(kāi)發(fā)商從中獲利的，政府要沒(méi)收、罰款，予以嚴(yán)懲，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任和法律責(zé)任。以顯示法律的威嚴(yán)。對(duì)于在農(nóng)村原建設(shè)用地上開(kāi)發(fā)的并已出售的房屋，只要不違背城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，國(guó)家應(yīng)以積極的態(tài)度，保障他們的利益，或以現(xiàn)實(shí)的銷(xiāo)售通過(guò)辦理一定的手續(xù)變?yōu)殚L(zhǎng)期租賃，既符合法律，又安定民心。或?qū)⑵浼{入住房保障體系，轉(zhuǎn)為保障性住房類(lèi)，緩解中低收入家庭的住房壓力。

（四）嚴(yán)密監(jiān)管制度

小產(chǎn)權(quán)房是處在政府各職能管理部門(mén)的交叉點(diǎn)上，從項(xiàng)目立項(xiàng)、施工、銷(xiāo)售等多個(gè)環(huán)節(jié)涉及許多相關(guān)部門(mén)，這些相關(guān)部門(mén)的職能定位和工作的協(xié)調(diào)還有很多不到位的地方，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管空缺或不力的情況時(shí)有發(fā)生。目前農(nóng)村土地市場(chǎng)會(huì)循序漸進(jìn)的打開(kāi)，非農(nóng)建設(shè)用地會(huì)以各種模式開(kāi)發(fā)各種性質(zhì)的房地產(chǎn)，小產(chǎn)權(quán)房或類(lèi)似小產(chǎn)權(quán)房的房屋開(kāi)發(fā)在整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)中所占的份額會(huì)越來(lái)越多，監(jiān)督和管理上決不能滯后，完善針對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督管理，要從源頭控制抓起，房屋的開(kāi)發(fā)立項(xiàng)要符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，把握好建設(shè)的速度和布局的科學(xué)，施工要確保安全，入市要合法，稅費(fèi)管理要到位，做好防范各種風(fēng)險(xiǎn)的工作，保護(hù)好特別是弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。讓整個(gè)農(nóng)村土地市場(chǎng)科學(xué)、有序地發(fā)展。

充分利用起農(nóng)村閑置或低效利用的土地，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向，盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)，把鄉(xiāng)土文化和現(xiàn)代文明結(jié)合起來(lái)，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，社會(huì)主義新農(nóng)村一定會(huì)建設(shè)得更加美好。

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[責(zé)任編輯陳風(fēng)雪]