張長(zhǎng)有

摘要:在社會(huì)主義本質(zhì)這個(gè)層次，政府應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)主義方向，實(shí)施有利于擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，積極為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)；調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持；采取積極措施，縮小兩極分化，以最終實(shí)現(xiàn)共同富裕；政府的經(jīng)濟(jì)職能、具體操作以及政府的局限性四方面分析了轉(zhuǎn)型期政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中:政府應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)主義方向；在政府的經(jīng)濟(jì)職能這個(gè)層次，政府應(yīng)不同程度地介入不同的社會(huì)保障項(xiàng)目，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；從具體操作層次上，政府應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的主體作用；同時(shí)盡量避免政府失靈。

關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)型期；政府；農(nóng)村社會(huì)保障

中圖分類號(hào):F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)06-0040-03

農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)是近年來(lái)我國(guó)學(xué)術(shù)界探討的一個(gè)熱點(diǎn)。那么，政府究竟在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中應(yīng)該發(fā)揮何種作用？本文就此進(jìn)行初步探討。

一

目前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)型期的一個(gè)特點(diǎn)是政策的不穩(wěn)定性，這明顯地體現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)、暫停、恢復(fù)的改革過(guò)程中。1990年7月國(guó)務(wù)院決定由民政部負(fù)責(zé)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。但是，1999年，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》（國(guó)發(fā)[1999]14號(hào)）要求對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。2002年10月14日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部向國(guó)務(wù)院呈送了《關(guān)于整頓規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)展情況的報(bào)告》，提出農(nóng)村社會(huì)保障工作要從有條件的地區(qū)逐步實(shí)施。從橫向來(lái)看，全國(guó)各省的社保制度可謂千差萬(wàn)別，并且互不銜接。政策的多變性必然影響到農(nóng)民對(duì)政府的信任和信心，影響到中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體制的建立和完善。互不連接的社保政策必然會(huì)影響到勞動(dòng)力在各地的有效配置。因此，在轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)保障體制的建設(shè)中，政府必須有一個(gè)總體的、明確的改革框架，政府的政策必須保持必要的一致性和連貫性，而統(tǒng)領(lǐng)政府諸項(xiàng)改革措施的正是我們的改革目標(biāo)。

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我們改革的目標(biāo),也是我們最基本的價(jià)值取向?！吧鐣?huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕?！盵1]在中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的建設(shè)上，政府不僅應(yīng)該牢記著一點(diǎn)，而且還應(yīng)該切實(shí)地體現(xiàn)在政府的行動(dòng)中。

第一，政府應(yīng)該實(shí)施有益于擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，積極地為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第二章第42條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)?！睂?duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，就業(yè)幾率如何？據(jù)有關(guān)部門估計(jì)，到“十五”期末，我國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力大約有1.8億人[2]。每年有大批的農(nóng)民工從農(nóng)村流向城市，尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。但是，在前些年里，各級(jí)政府均頒布過(guò)程度不同的限制農(nóng)民工進(jìn)城的政策。即便是進(jìn)了城的農(nóng)民工，還會(huì)遇到各種各樣的限制。單從就業(yè)這一方面來(lái)講，需要政府做的是采取有利于擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。目前我國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)就是剩余勞動(dòng)力多，從經(jīng)濟(jì)上來(lái)講利用比較優(yōu)勢(shì)是合理的、明智的發(fā)展戰(zhàn)略。為了擴(kuò)大就業(yè)，政府就要制定有利于促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的政策，特別是有利于農(nóng)民工進(jìn)城的政策。要解決中國(guó)的三農(nóng)問(wèn)題，必須把更多的農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)。即便是單從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，城市化也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的一大支柱。

第二，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952—1990年，我國(guó)農(nóng)業(yè)為工業(yè)部門提供的剩余積累額總計(jì)11 594.14億元，平均每年300億元，其中13.2％來(lái)自農(nóng)業(yè)稅，75.1％來(lái)自“剪刀差”。直到20世紀(jì)90年代初，即使扣除國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支出，農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)也仍然占到國(guó)民收入的20％以上[3]。

據(jù)估算，1953—1978年，全國(guó)通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”使農(nóng)民受到的損失為3 000億元；而1979—2001年，全國(guó)通過(guò)土地價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)民手中剝奪的利益超過(guò)20 000億元[4]。有關(guān)研究表明，在1978—2001年間，中國(guó)農(nóng)村資金凈流出7 196.3億元[5]。

根據(jù)上述情況，僅就公平的角度而言，政府有責(zé)任調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財(cái)政支持。其中，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系就是必備的項(xiàng)目。

第三，采取積極措施，縮小兩極分化，以最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。首先，中國(guó)的貧困情況。2002年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口(人均年收入在625元以下）為2 820萬(wàn)，比上年減少107萬(wàn)，貧困發(fā)生率為3.0％[6]。由于各種原因，這些初步解決貧困問(wèn)題的人極不穩(wěn)定，返貧率很高。2003年未解決溫飽問(wèn)題的貧困人口不但沒(méi)有減少，反而增加了80萬(wàn)人[7]。據(jù)估計(jì)，中國(guó)農(nóng)村貧困戶中因病致貧或因病返貧的約占80％[8]。從這一方面來(lái)講，政府應(yīng)該建立和完善農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，以緩解甚至解決農(nóng)村的貧困問(wèn)題。

其次，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距情況。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1985年中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入相對(duì)差距為1.88:1，差距額為407元，到1994年這一比例上升到2.86:1。并且，上述數(shù)據(jù)僅僅是來(lái)自官方統(tǒng)計(jì)的顯性收入差距，如果加上中國(guó)城鎮(zhèn)居民享有的大量隱性福利，如住房補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼和單位內(nèi)部福利等，城鄉(xiāng)收入差距將更為懸殊[9]。僅從這一方面而言，政府應(yīng)該調(diào)整城鄉(xiāng)政策，強(qiáng)調(diào)城市的自我發(fā)展，降低城市戶口的含金量，直至最后取消現(xiàn)存戶籍制度。同時(shí)，應(yīng)該盡快建立一套能夠與城市社會(huì)保障體系銜接的農(nóng)村社會(huì)保障體系，便于農(nóng)村勞動(dòng)力在城市生存和發(fā)展。

最后，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障資源配置情況?！皬娜珖?guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來(lái)看，占總?cè)藬?shù)80％的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10％左右，而占總?cè)丝诘?0％的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90％。從人均社會(huì)保障來(lái)看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上?！盵10]在公共衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分配不當(dāng)，并且農(nóng)村衛(wèi)生投入比例逐年下降。城市、農(nóng)村的人口數(shù)分別約占全國(guó)人口的30％和70％，而城市、農(nóng)村的衛(wèi)生資源卻分別約為80％和20％[11]?！案鶕?jù)全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用測(cè)算結(jié)果，1993年農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用占全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用34.9％，1998年為24.9％，五年下降了10個(gè)百分點(diǎn)。1998年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用3 776億元，其中政府投入587.2億元，用于農(nóng)村92.5億元，僅占政府投入的15.9％?！盵11]從這一方面而言，政府應(yīng)該加大再分配力度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過(guò)建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，增加農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入比重。

二

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的一項(xiàng)重要功能就是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而社會(huì)保障體系的建設(shè)就是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所導(dǎo)致的收入分配過(guò)分懸殊的一個(gè)重要的再分配手段。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和外部性決定了農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的弱勢(shì)地位，而農(nóng)業(yè)是中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的主產(chǎn)業(yè)。那么，農(nóng)民必然是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的弱勢(shì)地位。政府必須通過(guò)再分配手段來(lái)幫助處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民。因此，僅從這一方面來(lái)講，政府需要牢記，農(nóng)民是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的弱者，政府有責(zé)任通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等措施，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。

政府介入社會(huì)保障的范圍和程度應(yīng)視不同的社會(huì)保障的項(xiàng)目而定。社會(huì)救助是指對(duì)貧困人口與不幸者組成的社會(huì)脆弱群體無(wú)償提供物質(zhì)援助的一種社會(huì)保障制度，這不僅是人道主義的要求,更是法律賦予國(guó)家和社會(huì)的一項(xiàng)基本職責(zé)。這部分保障責(zé)任是國(guó)家政府責(zé)無(wú)旁貸的，即使一些慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體會(huì)提供一些幫助，但這只能是對(duì)政府職能的一個(gè)補(bǔ)充，而不可能成為主體。因此，在社會(huì)救濟(jì)項(xiàng)目中，政府應(yīng)該負(fù)全責(zé)。社會(huì)保險(xiǎn)是指以勞動(dòng)者為保障對(duì)象，以勞動(dòng)者的年老、疾病、傷殘、死亡、失業(yè)等特殊事件為保障內(nèi)容的一種社會(huì)保障制度。在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中，政府應(yīng)該結(jié)合各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，和集體和個(gè)人一起分擔(dān)責(zé)任。但是，我們必須明確一點(diǎn):政府是社會(huì)保險(xiǎn)的后盾，如果社會(huì)保險(xiǎn)出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象，政府必須扮演“最后付款人”的角色。并且，政府還必須對(duì)社保部門進(jìn)行監(jiān)管，以確保社?；鸬脑鲋?。也就是說(shuō)，政府要確保社會(huì)保障基金的最低收益率。社會(huì)福利是指國(guó)家和社會(huì)為改善并不斷提高社會(huì)成員物質(zhì)文化生活水平而采取的各種具有經(jīng)濟(jì)福利色彩的社會(huì)保障制度?，F(xiàn)代的社會(huì)福利是一項(xiàng)面向全體社會(huì)成員的社會(huì)政策，其提供者主要是政府。從中國(guó)傳統(tǒng)的城市社會(huì)福利的發(fā)展可以看到，政府提供與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的福利制度，各企業(yè)或單位均追求為職工提供全面的福利性保障，包括住房、醫(yī)療、食堂、托幼、教育、文娛活動(dòng)等。這種全包型的福利制度，使工資與福利混淆不清，不利于人才在地區(qū)、行業(yè)之間的流動(dòng)，而且受到身份限制，是一種不公平的福利制度，不僅加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且使福利方面供需矛盾十分突出。目前政府已意識(shí)到傳統(tǒng)城市福利的弊病，正逐步將一些福利設(shè)施市場(chǎng)化，在財(cái)力可行的前提下，逐步提高社會(huì)福利水平。目前在中國(guó)農(nóng)村，還沒(méi)有實(shí)施覆蓋全體農(nóng)民的社會(huì)福利制度，總體上也不具備這樣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)其財(cái)政承受能力，適當(dāng)提供農(nóng)村社會(huì)福利保障。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是保險(xiǎn)人組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)損失分?jǐn)偅⒈ｋU(xiǎn)資金，對(duì)被保險(xiǎn)人在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中因自然災(zāi)害或者意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失給予保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性和準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人之間存在的嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要由政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者共同承擔(dān)責(zé)任。

三

從具體操作層次上來(lái)說(shuō)，政府所要做的是:確定未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障體系的總體框架；消除改革的阻力，推動(dòng)改革順利進(jìn)行；對(duì)制度的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控、調(diào)整與完善；優(yōu)化制度的外部環(huán)境。

第一，政府應(yīng)該根據(jù)我們社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)以及中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，合理確定未來(lái)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的總體框架。這個(gè)總體框架應(yīng)該考慮到分地區(qū)、分階段的情況以及它們之間的相互銜接。從項(xiàng)目構(gòu)成來(lái)講，未來(lái)中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障體系（農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等）和農(nóng)民生活保障體系（社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等）；從項(xiàng)目的資金來(lái)源上來(lái)講，不同的項(xiàng)目應(yīng)該有不同的資金來(lái)源；從項(xiàng)目的社會(huì)化程度來(lái)講，應(yīng)該包括社會(huì)保障、家庭保障和個(gè)人保障。從組織管理體系上，應(yīng)該結(jié)束目前這種部門分割、切塊管理、各自為政，并且政、事、企合一的狀況，組建一個(gè)統(tǒng)一的科學(xué)的農(nóng)村社會(huì)保障管理體系，要使行政管理與基金管理、業(yè)務(wù)管理相分離，政府主要負(fù)責(zé)行政管理。對(duì)于不同的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，要有不同的管理制度，不同的管理內(nèi)容和重點(diǎn)，使管理規(guī)范化、程序化。此外，還要有科學(xué)合理的監(jiān)控體系，其中包括從業(yè)機(jī)構(gòu)的資格準(zhǔn)入、信息披露、懲罰與補(bǔ)救措施、各種監(jiān)管機(jī)制等。

第二，根據(jù)總體框架設(shè)想，消除現(xiàn)實(shí)中存在的改革阻力，推動(dòng)改革順利進(jìn)行。改革的過(guò)程，從某種程度上來(lái)講，是一個(gè)利益分配和再分配過(guò)程，肯定會(huì)遇到種種阻力。尤其是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立這一過(guò)程，肯定會(huì)涉及到調(diào)整工農(nóng)以及城鄉(xiāng)之間的利益關(guān)系。這就需要政府采取有效的措施，克服各種阻力，保證改革的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

第三，改革的過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。在改革方案的實(shí)施過(guò)程中，可能還會(huì)出現(xiàn)一些新的情況，尤其是對(duì)于我們這樣一個(gè)人口眾多、發(fā)展又極不平衡的大國(guó)。這就需要政府及時(shí)掌握改革過(guò)程中所出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，并進(jìn)行科學(xué)合理地解決。其間可能需要對(duì)個(gè)別方案進(jìn)行微調(diào)，以完善總體方案。

第四，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和運(yùn)行，需要有良好的外部環(huán)境。例如，社保資金的保值與增值，需要有高效的金融和資本市場(chǎng)以及良好的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境；確保農(nóng)村社會(huì)保障體系的健康運(yùn)行，需要有良好的法制體系以及科學(xué)合理的外部行政管理體制。當(dāng)然，其中也包括促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的政策以及促使農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策等。

四

任何事物的發(fā)展都有量的特性，政府在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中的作用也不例外，超過(guò)一定的度，效果就會(huì)適得其反。這個(gè)度就是效率與公平的平衡點(diǎn)，這個(gè)度的大小，對(duì)于不同的項(xiàng)目、不同的時(shí)間來(lái)說(shuō)是不一樣的。西方國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)普遍陷入危機(jī)和改革的事實(shí)充分表明:政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的過(guò)度直接干預(yù)會(huì)導(dǎo)致“政府失靈”。

首先，政府再分配計(jì)劃會(huì)影響經(jīng)濟(jì)效率。阿瑟·奧肯的“漏桶”實(shí)驗(yàn)以及拉弗曲線都認(rèn)為，通過(guò)各種手段進(jìn)行的再分配，由于降低工作和儲(chǔ)蓄的積極性，將可能導(dǎo)致實(shí)際產(chǎn)出的減少。作為一種再分配手段，農(nóng)村社會(huì)保障體系也不例外。因此，政府應(yīng)該把握好計(jì)劃與市場(chǎng)的度。

其次，社會(huì)保障制度的建設(shè)和運(yùn)行中可能存在政府失效。政府本著促進(jìn)社會(huì)公平、增進(jìn)社會(huì)福利的目標(biāo)介入社會(huì)保障事業(yè)，但是政府的行政運(yùn)行也可能產(chǎn)生體制僵化、官僚機(jī)構(gòu)膨脹、尋租等問(wèn)題，進(jìn)而在政策設(shè)計(jì)上使公共政策偏離社會(huì)福利的初衷，或者在政策執(zhí)行上，使政策的實(shí)際效應(yīng)與政策本身背道而馳。這些政府失效的行為可能使社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生新的不公平狀況，引起新的社會(huì)問(wèn)題。因此，在設(shè)計(jì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的管理體制和監(jiān)管體制的時(shí)候，一定要科學(xué)、合理，在設(shè)計(jì)組織體系的時(shí)候；一定要引入民間資本和民營(yíng)機(jī)構(gòu)參與社?；鸬慕?jīng)營(yíng)和管理，形成良好的競(jìng)爭(zhēng)局面，這在某種程度上會(huì)防止在監(jiān)管方面出現(xiàn)上述“政府失靈”現(xiàn)象。

最后，社會(huì)保障制度中存在道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)是代理人簽訂合約后采用隱藏行為，由于代理人和委托人信息不對(duì)稱，給委托人帶來(lái)?yè)p失。在農(nóng)村社會(huì)保障體系的運(yùn)行中，道德風(fēng)險(xiǎn)仍然會(huì)存在，尤以社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域發(fā)生的頻率最高。這對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管體制都提出了更高的要求。僅從這一點(diǎn)而言，政府在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中的責(zé)任是有限的。

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[責(zé)任編輯王建國(guó)]