張玲玲

摘要：遼寧作為東北老工業(yè)基地的代表，國有大中型企業(yè)比較集中，隨著振興東北老工業(yè)基地步伐的加快，國有企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加大。由于參加社會(huì)保障的人口基數(shù)大、下崗職工人數(shù)眾多、離退休人員逐年增加等因素，社會(huì)保障體系中的各方矛盾愈發(fā)尖銳。為有效解決這些矛盾，應(yīng)根據(jù)遼寧的實(shí)際情況采取征收社會(huì)保障稅、發(fā)行社會(huì)保障國債、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)等多元措施拓展社會(huì)保障基金籌資渠道。

關(guān)鍵詞：老工業(yè)基地；社會(huì)保障；基金籌集

中圖分類號(hào)：F279.27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０120－03

黨的十七大報(bào)告提出，采取多種方式充實(shí)社會(huì)保障基金，這是對(duì)當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的科學(xué)判斷，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。遼寧是一個(gè)以資源型產(chǎn)業(yè)和重化工業(yè)為主的地區(qū), 社會(huì)保障問題具有參加社會(huì)保障的人數(shù)多、人口老齡化嚴(yán)重、籌資渠道單一等特點(diǎn)。因此, 遼寧社會(huì)保障基金籌集成為解決這些問題的關(guān)鍵。

一、社會(huì)保障基金籌集及其籌集模式

社會(huì)保障基金是根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實(shí)施社會(huì)保障制度而建立起來、專款專用的資金。社會(huì)保障基金是社會(huì)保障制度順利運(yùn)行的關(guān)鍵因素，是社會(huì)保障制度的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社會(huì)保障基金的運(yùn)行一般包括籌集、支出、運(yùn)營和監(jiān)管等（見圖1）幾個(gè)環(huán)節(jié)。這個(gè)過程實(shí)際上也就是社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)收支過程，在這個(gè)運(yùn)行過程中，每一個(gè)環(huán)節(jié)都不能出問題，否則就會(huì)造成基金的收支不平衡，從而導(dǎo)致社會(huì)保障制度的運(yùn)行出問題。社保基金的籌集是指由專門的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)按照社會(huì)保障制度所規(guī)定的計(jì)征對(duì)象方法，定期向勞動(dòng)者所在單位或勞動(dòng)者個(gè)人征收社?；鸬男袨?。它是社保基金運(yùn)行的起點(diǎn)和核心環(huán)節(jié)，它關(guān)系到能否建立充足穩(wěn)定的社?；穑瑢?shí)現(xiàn)社?；鸬牧夹赃\(yùn)行，以保證社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)。其中基金籌集是社會(huì)保障基金運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)，它通過社會(huì)保險(xiǎn)征繳機(jī)構(gòu)向不同的征繳主體征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，來建立社會(huì)保險(xiǎn)基金收入戶[1]。

社會(huì)保障基金的籌集模式可以從不同的角度劃分。按基金的調(diào)劑范圍可分為社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶模式，社會(huì)統(tǒng)籌體現(xiàn)了社會(huì)成員橫向之間的收入調(diào)劑和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，個(gè)人賬戶體現(xiàn)了職工一生收入的縱向調(diào)劑風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。按有沒有基金積累可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全基金積累制和部分基金積累制[2]。

1.現(xiàn)收現(xiàn)付社會(huì)統(tǒng)籌制

由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)關(guān)為已退休職工需支付退休養(yǎng)老金的總額進(jìn)行社會(huì)籌資，即由單位和職工個(gè)人按工資總額的一定比例（統(tǒng)籌費(fèi)率）繳納保險(xiǎn)費(fèi)。這種方式的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)是代際轉(zhuǎn)移，由在職一代負(fù)擔(dān)已退休的職工的養(yǎng)老費(fèi)用；這種模式易于操作，具有通過再分配達(dá)到公平為主導(dǎo)的特性。但這一模式已面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)，各國政府都將面臨退休高峰期養(yǎng)老金支付的危機(jī)，因此這一模式盡管很好的體現(xiàn)了再分配的功能，目前仍是改革的對(duì)象。（見圖2）在收支函數(shù)關(guān)系中，X始終等于Y，即支付額等于收入額，這與現(xiàn)收現(xiàn)付的名稱正好吻合。

2.個(gè)人賬戶儲(chǔ)存基金制

從職工參加工作起，根據(jù)規(guī)定，按工資的一定比例由雇主和雇員繳納保險(xiǎn)費(fèi)，計(jì)入個(gè)人賬戶，作為長期儲(chǔ)存積累增值的基金，其所有權(quán)歸個(gè)人。職工到達(dá)法定退休年齡，按個(gè)人賬戶積累總額以養(yǎng)老金形式逐月發(fā)放給個(gè)人。這一模式將自我保障融入社會(huì)保險(xiǎn)，激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)，利于監(jiān)督管理，具有以效率為主導(dǎo)的特征。該模式在過渡到老齡化退休高峰期時(shí)有足夠的資金，不存在支付危機(jī)。東方發(fā)展中國家以此作為法定的保險(xiǎn)制度，如新加坡、馬來西亞和印度的中央公積金制度，而在西方國家把它作為第二層次的企業(yè)養(yǎng)老金和私人年金計(jì)劃。（見圖3）隨著時(shí)間延續(xù)，個(gè)人的積累逐漸增多。在職工退休時(shí)，再逐期發(fā)還給職工。

3.社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分基金積累制。積累基金建立在個(gè)人賬戶基礎(chǔ)上，同時(shí)，又保留了社會(huì)統(tǒng)籌互助互濟(jì)的機(jī)制。單位繳納的保險(xiǎn)費(fèi)大部分統(tǒng)籌調(diào)劑用于支付已退休人員的費(fèi)用，職工個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和單位繳納的統(tǒng)籌保險(xiǎn)費(fèi)的一部分進(jìn)入職工個(gè)人賬戶。這一方式引入了激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)，又保留了社會(huì)統(tǒng)籌互濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)，但同樣會(huì)使賬戶內(nèi)的基金面臨著保值增值的風(fēng)險(xiǎn)。（見圖4）混合制初期的積累率一般較低，以后逐漸提高，這是考慮到年輕人收入較低積累也應(yīng)較低的實(shí)際情況，以后隨著收入的增多，積累率再逐步提高。

二、遼寧社會(huì)保障基金緊張的成因分析

社會(huì)保障基金的運(yùn)行涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，由于其數(shù)目龐大，收支運(yùn)動(dòng)過程復(fù)雜，從而對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)秩序形成了巨大的沖擊?？傮w來說，中國缺乏向競(jìng)爭(zhēng)性分散化的基金管理轉(zhuǎn)變的明確路徑，面臨全面社?；疬@個(gè)新的政府機(jī)構(gòu)成為最大機(jī)構(gòu)投資者的危險(xiǎn)[3]，遼寧同樣也面臨相同困境。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)制力度的加大，下崗失業(yè)工人逐年增加，老齡化程度提高等因素，使遼寧財(cái)政用于社會(huì)保障的基金支出壓力增大，更使得社會(huì)保障基金的籌集愈發(fā)重要。分析遼寧省社會(huì)保障基金緊張主要有以下原因：

1.參加社會(huì)保障的人數(shù)多，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高

遼寧作為東北老工業(yè)基地的典型代表，城市化高，國有大中型企業(yè)多，擁有大批的在職職工及離退休人員。截至2006年末，全省人口數(shù)共計(jì)4 210.4萬人，就業(yè)人員合計(jì)2 128.1萬人，占全省人口的50.54%。全省參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為1 248.8萬人，其中在職職工865.8萬人，離退休人員383萬人。無論從數(shù)量，還是從覆蓋率上計(jì)算，遼寧省參加社會(huì)保障的人數(shù)都在全國排在前列。加上老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)效益低下的狀況還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量受到國有企業(yè)改制影響，國有企業(yè)下崗職工人數(shù)居全國首位。遼寧的經(jīng)濟(jì)困境導(dǎo)致企業(yè)的籌資能力弱化,企業(yè)保險(xiǎn)基金赤字使社會(huì)保障基金籌集出現(xiàn)困難。以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為例，從2001年至2006年，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)（包括在職和離退休人員）增長22.1%，基金收入增長117.3%，基金支出增長99.8%，基金收入的增長率低于基金支出的增長（見表2-1）。這些數(shù)據(jù)無疑暴露了社會(huì)保障基金緊張的經(jīng)濟(jì)因素，社會(huì)保障基金收入與支出的不平衡現(xiàn)狀。

2.企業(yè)虧損額巨大，下崗失業(yè)人員過多

從形式上看，社?；饋碓从谖鍌€(gè)渠道：國家資助、企業(yè)繳納、社會(huì)成員個(gè)人繳納、社會(huì)捐贈(zèng)、基金的運(yùn)營增值，其中前三個(gè)渠道是社保基金的主要來源。目前，遼寧個(gè)人繳費(fèi)的比例還很低，基本上還是以企業(yè)負(fù)擔(dān)為主。2006年遼寧失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為614.1萬，企業(yè)占74.30%，為456.3萬人。其中在企業(yè)范圍內(nèi)，國有企業(yè)的參保人數(shù)為209.2萬，占全省企業(yè)事業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)的45.85%，占據(jù)了半壁江山。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年遼寧省社保基金收入205 056萬元，基金支出156 105萬元，累計(jì)結(jié)余為-31 955萬元，巨大的基金缺口使失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放處于尷尬境地。政府不得不增加對(duì)社會(huì)保障補(bǔ)助。2006年遼寧省社會(huì)保障補(bǔ)助開支為2 024 175萬元，占全國的10.75%，高居全國首位。

3.人口老齡化日趨嚴(yán)重，離退休人數(shù)逐年增多

人口老齡化是指總?cè)丝谥欣夏耆说谋壤仙揭欢?biāo)準(zhǔn)的一種人口社會(huì)現(xiàn)象。人口老齡化是世界性的一個(gè)重大社會(huì)問題。截至2006年，遼寧省60歲以上人口占總?cè)丝诘?4.56&，65歲以上人口占總?cè)丝诘?0.54%。按照國際公認(rèn)的60歲以上人口超過總?cè)丝?0%且65歲以上人口超過總?cè)丝?%的標(biāo)準(zhǔn)衡量，遼寧已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。老年人口結(jié)構(gòu)比例增加，提高了老年贍養(yǎng)率，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系提出挑戰(zhàn)。所謂老年贍養(yǎng)率是指65歲以上人口占15—64歲人口比例。[5]遼寧老年贍養(yǎng)率變化見圖2—3。數(shù)據(jù)顯示，2001年至2006年遼寧老年贍養(yǎng)率增長了3.13個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)于現(xiàn)在處于10%左右老年贍養(yǎng)率的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已需要中央財(cái)政注入資金，那么，當(dāng)老年贍養(yǎng)率越來越高時(shí)，無論中央財(cái)政、地方財(cái)政、企業(yè)繳費(fèi)還是個(gè)人繳費(fèi)任何一方都面臨巨大壓力。隨著人口老齡化問題的突出使養(yǎng)老保險(xiǎn)體系負(fù)擔(dān)沉重。

人口老齡化引起的支付壓力主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的支付上。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，遼寧養(yǎng)老基金發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)收不抵支狀態(tài)。較高的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)令許多微利或虧損的企業(yè)疲于應(yīng)付，成為這些企業(yè)扭虧增盈的枷鎖。如超出的部分由政府財(cái)政補(bǔ)貼，將給財(cái)政造成巨大的壓力，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和國民經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

三、遼寧社會(huì)保障基金籌集對(duì)策

穩(wěn)定可靠的資金來源是建立可持續(xù)的社會(huì)保障體系的重要保證。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，全國社?；鸬闹饕獊碓词侵醒胴?cái)政撥款，國有股減持和其他收入。在境內(nèi)國有股減持暫停后，全國社?；鸬闹饕獊碓茨壳耙褵o以為繼，迫切需要開辟新的籌資渠道。考慮到遼寧作為老工業(yè)基地的具體情況和現(xiàn)行社會(huì)保障籌資方式的缺陷，應(yīng)采取多元靈活的措施拓展籌資渠道籌集社會(huì)保障基金。

1.征收社會(huì)保障稅，擴(kuò)大資金來源

開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅有助于打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條塊分割，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理流動(dòng)和有效配置。目前，我國所實(shí)行的多方籌資、自定標(biāo)準(zhǔn)的籌資方式客觀上造成了不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)和企業(yè)間因繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同而負(fù)擔(dān)高低懸殊的局面，不僅負(fù)擔(dān)不均的矛盾突出，而且還阻礙了勞動(dòng)力在不同地區(qū)和部門行業(yè)間的合理流動(dòng)。

通過征收統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)稅款的征收，并把收入納入統(tǒng)一的社會(huì)保障預(yù)算，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保障資金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部門相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。同時(shí)，通過社會(huì)保障預(yù)算的編制和審批，把社會(huì)保障資金的籌措、管理、使用納入國家立法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和人民群眾的社會(huì)監(jiān)督之下，這將使社會(huì)保障資金的合理籌措、保值增值和有效使用得到有力的保證。

征收統(tǒng)一的社會(huì)保障稅促進(jìn)向真正的社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。長期以來，制約遼寧國有企業(yè)活力的重要原因之一就是負(fù)擔(dān)沉重，而造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的主要原因就是企業(yè)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌費(fèi)和住房公積金等，都要由企業(yè)來承擔(dān)。尤其是目前在國有企業(yè)舉步維艱、經(jīng)濟(jì)效益不佳的情況下，沉重的保險(xiǎn)開支，使企業(yè)雪上加霜，不堪重負(fù)。征收社會(huì)保障稅，遵循“普遍納稅，共同負(fù)擔(dān)”的征收原則，凡有納稅能力的勞動(dòng)者及其所在單位共同承擔(dān)納稅義務(wù)，既緩解了保險(xiǎn)基金來源不足的矛盾，也為企業(yè)走出困境減輕了壓力，適合遼寧的現(xiàn)實(shí)情況。

2.發(fā)行社會(huì)保障國債，提高社保基金收支平衡能力

發(fā)行社會(huì)保障國債是用未來的財(cái)政收入來償付社會(huì)保障方面積累的欠款，推遲養(yǎng)老金的支付。這實(shí)質(zhì)上是把隱性債務(wù)變?yōu)槎唐诘娘@性債務(wù)以減輕總負(fù)債，改善長期的財(cái)政清償能力。社會(huì)保障債券無論對(duì)廣大退休人員還是在職職工的切身利益的影響都是很直接的，如果市場(chǎng)上有專門的、定向的社會(huì)保障債券, 將會(huì)受到歡迎。這既可以擴(kuò)大當(dāng)前消費(fèi)，又可以改善人們的預(yù)期, 對(duì)于拉動(dòng)內(nèi)需具有積極作用，也不致引發(fā)通貨膨脹和債務(wù)危機(jī)。

從政府角度看，地方政府作為一級(jí)財(cái)政，應(yīng)該自行發(fā)債，可以發(fā)行地方社會(huì)保障債券。但我國《預(yù)算法》規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！庇捎诘胤秸疀]有債券融資的授權(quán), 應(yīng)避免走上變相債券融資或借貸融資的道路，從而造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此, 應(yīng)規(guī)范地方政府的債券發(fā)行：地方政府債券發(fā)行必須有明確的償還基礎(chǔ)；地方財(cái)政支出范圍必須有明確的界定, 而且需要服從于當(dāng)?shù)卣腿嗣翊泶髸?huì)的正式?jīng)Q議；要有獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅狀況及前景進(jìn)行中肯的分析和評(píng)價(jià), 為投資者提供必要的相關(guān)信息和。

此外，目前地方政府收入主要是通過中央政府債券轉(zhuǎn)借方式間接進(jìn)行,相關(guān)部門可考慮修改有關(guān)的法律條文,把遼寧做為試點(diǎn)，促進(jìn)省政府自行發(fā)行債券條件的逐步成熟。

3.變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，充實(shí)社?；?/p>

遼寧國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)制尚未完成是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行長期受阻的關(guān)鍵因素。作為老工業(yè)基地，遼寧的國有資產(chǎn)始終未能有效的利用。對(duì)于當(dāng)前社會(huì)保障基金入不抵支的現(xiàn)狀，應(yīng)采取變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，將變現(xiàn)資金的一部分化作社會(huì)保障資金注入國有資產(chǎn)，充實(shí)社?；?。

遼寧在由傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過渡中，出現(xiàn)巨大的歷史隱性債務(wù)，用個(gè)人賬戶中的積累資金去支付歷史隱性債務(wù)，使個(gè)人賬戶形同虛設(shè)，成為空賬。舊制度下本應(yīng)積累的養(yǎng)老金已轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)，因此，在轉(zhuǎn)軌時(shí)期從國有企業(yè)中分離一部分國有資產(chǎn)充實(shí)社保基金，可以緩解社保基金的赤字，應(yīng)作為老工業(yè)基地基金籌集的一條捷徑。

總之，針對(duì)當(dāng)前遼寧社會(huì)保障基金籌集的狀況，應(yīng)從完善籌資體系著手，建立穩(wěn)定、可靠和多渠道的社會(huì)保障籌資體系，從而進(jìn)一步深化社會(huì)保障改革，振興東北老工業(yè)基地。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]