廖勝平

執(zhí)政黨的制度問題,帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。不斷健全和完善制度建設(shè),是執(zhí)政黨建設(shè)的治本之策。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政60年來,積極探索,把黨的領(lǐng)導(dǎo)工作中和黨內(nèi)生活中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)加以總結(jié)和概括,形成黨員必須共同遵守的法規(guī)、條例、規(guī)則等黨的制度。經(jīng)過60年的努力和發(fā)展,中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的各種行為規(guī)范不僅在行為模式方面獲得了制度化,而且在文本制度規(guī)范上也實(shí)現(xiàn)了制度化,中國共產(chǎn)黨的整體組織力得到了空前提高。

一、新中國成立初期至十一屆三中全會前黨對制度建設(shè)的初步探索

從1949年新中國成立到黨的八大,圍繞如何牢牢掌控政權(quán),中國共產(chǎn)黨對執(zhí)政黨的制度建設(shè)進(jìn)行了初步的探索。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

(一)通過一系列決定和決議,實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對政府權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)。1949年11月中共中央政治局通過了《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨委員會的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》,中央人民政府受內(nèi)部黨委會和黨組領(lǐng)導(dǎo),而黨委會和黨組則服從于中共中央?；鶎右彩侨绱?。1951年中共中央召開第一次全國組織工作會議提出和平建設(shè)時(shí)期黨員的八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),并形成決議作為正式文件下發(fā)全國;1952年10月,中共中央組織工作會議制定《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層工作條例試行草案》、《中國共產(chǎn)黨國營商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》和《中國共產(chǎn)黨國營企業(yè)基層組織工作條例試行草案》,對各類基層黨組織的性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)、組織方式、工作形式等做出了詳盡規(guī)定。由此,從上到下,從農(nóng)村到城市,從政府部門到企業(yè)商業(yè),都形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府的執(zhí)政格局。

(二)加大和強(qiáng)化對組織和黨員的紀(jì)律約束和監(jiān)督力度。1949年入京前,毛澤東在西柏坡提出“兩個(gè)務(wù)必”,中共七屆二中全會根據(jù)毛澤東的提議作出了制止為黨的領(lǐng)導(dǎo)人歌功頌德的六條規(guī)定:不做壽,不送禮,不敬酒,少拍掌,不以人名作地名,不把中國同志和馬恩列斯并列。1949年底,中共中央決定成立中央以及各級紀(jì)律檢查委員會;1949年11月中央紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)《中央紀(jì)律檢查委員會工作細(xì)則》,隨后又頒布了一系列有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察工作的規(guī)章制度。1956年,黨的八大以黨章的方式將監(jiān)察工作的機(jī)構(gòu)及工作內(nèi)容等作了明確規(guī)定。

中共“八大”前后,鑒于斯大林的錯(cuò)誤,毛澤東開始考慮廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的問題,提出了限制黨的主席和國家主席的任期問題,這是準(zhǔn)備實(shí)行黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的一項(xiàng)重要改革。八大黨章關(guān)于“中央委員會認(rèn)為有必要的時(shí)候,可以設(shè)立中央委員會名譽(yù)主席一人”的規(guī)定,就是體現(xiàn)這種想法。八大黨章還規(guī)定,黨的代表大會實(shí)行常任制,每屆任期五年,每年召開一次全國代表大會會議。實(shí)行黨的代表大會常任制,是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的一項(xiàng)重大進(jìn)展。

遺憾的是,這個(gè)時(shí)期由于運(yùn)作機(jī)制不健全,沒能實(shí)現(xiàn)制度化,使好的制度流于形式,最后被遺棄。正是由于機(jī)制不健全,導(dǎo)致制度建設(shè)難以為繼,甚至由于個(gè)人意志而中斷。1959年廬山會議對彭德懷的錯(cuò)誤批判以及隨后開展的“反右傾”運(yùn)動,致使中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主制度形同虛設(shè)。這種狀況惡性發(fā)展,最終導(dǎo)致“文化大革命”的發(fā)生?！拔幕蟾锩敝?中國共產(chǎn)黨的制度建設(shè)陷入空前的危機(jī),就連黨章這一最根本的制度也遭受了史無前例的破壞和踐踏。

總的說來,在黨的十一屆三中全會以前,中國共產(chǎn)黨的制度建設(shè)沒有被提到應(yīng)有的高度。究其原因,一是在思想上沒有充分認(rèn)識到黨的制度建設(shè)的重要性;二是對黨的思想建設(shè)與黨的制度建設(shè)的辯證關(guān)系認(rèn)識不足,由于在思想建設(shè)方面取得的巨大成功而忽視了作為執(zhí)政黨加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的重大意義。

二、鄧小平關(guān)于執(zhí)政黨制度建設(shè)的理論及成就

(一)“制度是決定因素”思想的提出和確立。在1978年黨的中央工作會議上,鄧小平明確提出:“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！编囆∑教岢鲞@個(gè)重要觀點(diǎn)是從保障人民民主的角度出發(fā),對如何治理國家的方略進(jìn)行大膽的探索;也是對黨規(guī)黨法被拋棄、黨內(nèi)民主長期被壓抑而大聲“鼓與呼”:“國要有國法,黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障?！眥1}1980年起草《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》期間,在評價(jià)毛澤東晚年錯(cuò)誤的問題時(shí),有人把許多問題都?xì)w咎于毛澤東一人,鄧小平批評了這種傾向并一針見血地指出:“單單講毛澤東同志本人的錯(cuò)誤不能解決問題,最重要的是一個(gè)制度問題。毛澤東同志說了許多好話,但因?yàn)檫^去一些制度不好,把他推向了反面。”②1981年6月,鄧小平就將這一問題明朗化了:“過去有些問題的責(zé)任要由集體承擔(dān)一些,當(dāng)然,毛澤東同志要負(fù)主要責(zé)任。我們說,制度是決定因素,那個(gè)時(shí)候的制度就是那樣?！?/p>

正是從制度角度去總結(jié)黨和國家政治生活中的嚴(yán)重教訓(xùn),使鄧小平深刻認(rèn)識到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的重要性和迫切性。1980年8月,鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中指出:“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！薄安皇钦f個(gè)人沒有責(zé)任,而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題,關(guān)系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視?！雹郯阎贫葐栴}和制度改革提到與黨和國家生死攸關(guān)的高度,這是中國共產(chǎn)黨歷史上的第一次,起到了振聾發(fā)聵的作用。

(二)從消除封建遺毒入手加強(qiáng)制度建設(shè)。個(gè)人崇拜的根源是封建主義遺毒。如何肅清封建主義遺毒,改善制度的根本是什么?鄧小平強(qiáng)調(diào)兩個(gè)字:民主。他指出:“肅清封建主義殘余影響,重點(diǎn)是切實(shí)改革并完善黨和國家的制度,從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會生活的民主化,促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展?！比绾螌?shí)現(xiàn)民主呢?鄧小平隨即指出:“這需要認(rèn)真調(diào)查研究,比較各國的經(jīng)驗(yàn),集思廣益,提出切實(shí)可行的方案和措施?！边@是出臺新的制度的總的原則。對通過什么樣的方式對原有制度進(jìn)行革新,鄧小平進(jìn)行了深入思考。在比較了革命時(shí)期和建設(shè)時(shí)期的歷史教訓(xùn)后,鄧小平總結(jié)道:“歷史經(jīng)驗(yàn)表明,用大搞群眾運(yùn)動的辦法,而不是用透徹說理、從容討論的辦法,去解決群眾性的思想教育問題,而不是用扎扎實(shí)實(shí)、穩(wěn)步前進(jìn)的辦法,去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問題,從來都是不成功的?！雹?/p>

(三)鄧小平對制度建設(shè)的歷史性貢獻(xiàn)。其一,第一次比較系統(tǒng)地論述了黨的制度建設(shè)的內(nèi)容,提出“根本制度”、“基本制度”、“具體制度”等。黨的十一屆三中全會以后,鄧小平開始把制度建設(shè)作為一個(gè)系統(tǒng)工程進(jìn)行深入研究,既重視黨的根本制度的研究,也重視黨的基本制度、具體制度的研究;在重視實(shí)體性制度建設(shè)的同時(shí),也注重程序性制度的建設(shè)。為健全和完善民主集中制,鄧小平從黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度和生活制度等方面進(jìn)行了運(yùn)用和體現(xiàn)。其二,對社會主義的根本制度與具體制度進(jìn)行了區(qū)分,為我國進(jìn)行政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了基礎(chǔ)。黨的十一屆三中全會后,鄧小平大膽地對社會主義的根本制度與其外在表現(xiàn)形式的具體制度加以區(qū)分,在明確社會主義根本制度的先進(jìn)性的同時(shí),指出具體制度和體制或多或少存在一些與根本制度不適應(yīng)的地方,需要不斷完善和改進(jìn)。這種“區(qū)分”是制度建設(shè)理論上的一個(gè)重大突破和貢獻(xiàn)。其三,論述了我國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)制度、干部人事制度、工作制度、生活制度等方面存在的弊端,提出了改革上述弊端的思路和辦法。