韓　永

無論是以前的村民代表大會，還是現(xiàn)在的議事會，其面臨的主要問題，都是如何解決決策權(quán)的虛設(shè)問題

高仁天被逼著做了一次“官”。

這個已經(jīng)做了14年司機(jī)的邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村農(nóng)民，去年3月底被同組村民推舉為組里的5個議事會成員之一。選舉之前，他以能力不濟(jì)為由竭力推辭，村民卻不理他這一套，“就讓你干?！?/p>

“沒想到，我在大家心目中威信這么高?！苯邮堋吨袊侣勚芸酚浾卟稍L時(shí)，高仁天一直重復(fù)著這句話。他對自己新的身份的理解只有一件事：土地確權(quán)。

“無論怎樣都擺不平”

馬巖村是成都市產(chǎn)權(quán)改革最早的試點(diǎn)之一。邛崍市共有14個試點(diǎn)村，馬巖村是油榨鄉(xiāng)僅有的一個。

試點(diǎn)的內(nèi)容，就是確權(quán)。確權(quán)之意，是將法律上本來屬于農(nóng)民所有的權(quán)利——共有4個：村集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)以及林地所有權(quán)——以權(quán)證的形式確定下來，以方便流轉(zhuǎn)——在成都市城鄉(xiāng)一體化的總體構(gòu)想中，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)是最為核心的一環(huán)。

要確權(quán)，先要摸底，看到底有多少土地權(quán)屬不清。不查不要緊，一查，嚇了油榨鄉(xiāng)黨委書記王祥一大跳：馬巖村共有406戶人家，“潛在的邊界糾紛竟然有幾百個?！?/p>

而且，老百姓似乎并不歡迎確權(quán)。王祥摸底時(shí)，就有村民反問他：“土地本來就是我的，你們確啥子權(quán)？”“確權(quán)后，是不是要按丈量的面積重新收稅？”還有農(nóng)民懷疑，確權(quán)可能是為即將到來的拆遷做準(zhǔn)備。“哪個曉得你們要搞啥子！”

怎樣說服村民配合確權(quán)？怎么確？這兩個問題，擺在了油榨鄉(xiāng)黨委書記王祥和馬巖村村干部面前。

村民根本聽不進(jìn)村干部對確權(quán)意義的宣傳。過去，村干部也曾經(jīng)做過類似的宣傳，比如統(tǒng)一種植一種經(jīng)濟(jì)作物，并保證賺大錢，但最終大錢沒賺，賺來的都是教訓(xùn)。

村民越來越聽不進(jìn)村干部的話了。信任的流失最先發(fā)生在對村里支出的議論上。在這個相對封閉的環(huán)境里，這樣的議論動輒就因一些雞毛蒜皮的小事引起。而財(cái)務(wù)一事，顯然并非小事，因而這種議論往往回味悠長。

在雙方缺乏有效溝通的情況下，議論往往升級為猜疑。村干部有時(shí)在澄清這些議論上并不主動，一是認(rèn)為確實(shí)難以澄清，二是認(rèn)為這些議論并無大礙，除非有人告狀驚動了上級。

猜疑到了一定的時(shí)間不見有效回應(yīng)，就有可能再次升級為“準(zhǔn)事實(shí)”。當(dāng)村民用這些“準(zhǔn)事實(shí)”來看待村干部時(shí)，維系村干部權(quán)威的信任就岌岌可危了。

記者問馬巖村的一位村民：“如果發(fā)生糾紛，是希望村干部介入解決，還是求助于一般的村民？”這位村民不假思索地選擇了后者。

另外，村干部處理確權(quán)一事，還有一些其他的障礙。有些地界存在沖突的時(shí)間，可能比村干部的年齡還要長，解決這些問題，村干部確實(shí)也勉為其難。

確權(quán)中可能出現(xiàn)的棘手問題還有：生老病死、婚喪嫁娶，土地應(yīng)該怎樣平衡？過去各種非正式的土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致承包關(guān)系混亂，怎樣捋正這些錯綜復(fù)雜的關(guān)系？過去肥瘦地的分配，僅僅考慮土地的產(chǎn)量，現(xiàn)在有了耕地保護(hù)基金，肥瘦的標(biāo)準(zhǔn)是否要相應(yīng)改變？

村干部處理確權(quán)問題，另一個障礙是人手問題。村里“兩委”加起來不過七八個人，與確權(quán)所需要的大量勞動力相比，無異于杯水車薪。

馬巖村的情況，是當(dāng)時(shí)成都市各村的一個縮影。雙流縣興隆鎮(zhèn)黨委書記徐達(dá)泉在瓦窯村摸底時(shí)，有些村民干脆把大門一關(guān)，一走了事。金堂縣的一些村莊，甚至差點(diǎn)為確權(quán)一事動起手來。

到了去年3月底，成都市委組織部組織二處處長鐘毅，聽到的都是一些讓人沮喪的消息。成都市統(tǒng)籌委曾想著確定一個標(biāo)準(zhǔn)，讓下面照章執(zhí)行，但最終發(fā)現(xiàn)，“無論怎樣都擺不平?！?/p>

但產(chǎn)權(quán)改革已迫不及待。自2003年開始的自上而下的改革路徑遭遇擱淺后，成都市新的改革路徑在2008年正式出臺。這一“自下而上”改革路徑的核心，就是產(chǎn)權(quán)改革。改革能否破題，牽動著很多人的神經(jīng)。

“五合章”議事

這時(shí)，民間智慧再次迸發(fā)出來。

改革久推不進(jìn)，邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)黨委書記雍長清把社區(qū)里幾位德高望重的社員找來，希望這些“民間高手”發(fā)揮影響力，在這個關(guān)鍵時(shí)刻“在下面”推一把。

效果驚人地好。村干部費(fèi)了九牛二虎之力也沒完成的說服工作，竟然被這些“民間高手”輕松搞定。

雍長清一開始不敢相信這種效果的持久性，只做不說，也沒有“議事會”這一說法。待到確權(quán)已呈浩蕩之勢，才向鎮(zhèn)里匯報(bào)。正因確權(quán)一事焦頭爛額的邛崍市組織部如獲至寶。幾天后，一個要求成立新村議事會的文件發(fā)至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

高仁天也沒有想到，希望自己當(dāng)選的呼聲竟然這么高。在第一輪推舉的8個候選人中，他是呼聲最高的一個。第二輪，8個候選人再選出5個，進(jìn)入村議事會，他又是得票最高的一個。馬巖村共有10個組，其中6組人數(shù)較多，有5個名額，其他各組每組3個，加起來議事會成員共有32個。

議事會成員的數(shù)量，成都市一開始并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各村大多根據(jù)自身的情況自行確定，但一般都在20人以上、40人以下。成都市委組織部組織二處處長鐘毅表示，他們比較青睞于20人左右的規(guī)模，多了形成決議較難，少了又不具有代表性。

邛崍市委組織部趙光華告訴《中國新聞周刊》，一開始，他們把議事會的功能僅僅定位為“議事”，“只議不決，”議完以后，再提交村民大會進(jìn)行表決。因此，村民把議事會成員戲稱為“議員”。

高仁天說，其實(shí)真正可議的事并不多，大部分的工作是在田間地頭完成的?！皫铣咦?，叫上相關(guān)的村民，一家一家把地界確定下來，我們的工作就算完成了。”

過程出人意料地順利。許多想象中可能會有些波折的確權(quán)，最終也是有驚無險(xiǎn)。

議事會的作用如此立竿見影，也出乎邛崍市委組織部的預(yù)料。其“只議不決”的定位試行沒多久就得以升位，被賦予一定的決策權(quán)力。

廣為傳播的馬巖村財(cái)務(wù)“五合章”，就是其決策權(quán)力的產(chǎn)物。

議事會成立之前，馬巖村的財(cái)務(wù)由退下來的老書記葉露春代管。年紀(jì)大了，葉露春有力不從心。與此同時(shí)，村里的財(cái)務(wù)支出也漸成村民關(guān)注的焦點(diǎn)。2008年，馬巖村被評為成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢村，得到20萬元發(fā)展資金，村里將這筆資金入股邛崍市一公司在該村開辦的一個養(yǎng)豬場，約定每年保底分紅10%，這樣，村里每年就有2萬元的收入。對村里來說，這真是一筆很大的收入，因?yàn)檫^去村里每年的收入只有1000多一點(diǎn)。

收入多了，議論也多了起來。議事會成立以后，有人將這一問題拿到了議事會上。此時(shí)，葉露春建議，將財(cái)務(wù)章分成5瓣，選出5個財(cái)務(wù)監(jiān)督成員，每人各持一瓣，村里的每一項(xiàng)支出，必須經(jīng)5人的一致同意才可以報(bào)銷。這一想法，在議事會獲得一致通過。

成都市委組織部組織二處處長鐘毅告訴《中國新聞周刊》，對于議事會這個新生事物，成都市給了下轄各縣很大的探索空間。各縣都確立了10多個村進(jìn)行試點(diǎn)，成都市也在雙流、新津兩縣各選了一個試點(diǎn)村。到2008年底，試點(diǎn)村的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到20%。

權(quán)限劃分的難題

對將議事與監(jiān)督合二為一的做法，有人提出了質(zhì)疑。

溫江區(qū)組織部組織科科長朱偉華認(rèn)為，監(jiān)督的職能沒有理由放在議事會里，否則，“議事會的決策過程誰來監(jiān)督？”

有的地方，將監(jiān)督與議事分離開來，前者不僅監(jiān)督村里的財(cái)務(wù)，還監(jiān)督議事會的議事過程，以及村委會的執(zhí)行過程。

但有些地方成立的監(jiān)事會，其實(shí)還是按照財(cái)務(wù)監(jiān)督的邏輯來設(shè)計(jì)的，人數(shù)也大多只有5個人。而且，監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)力并不徹底。從程序上說，如果監(jiān)事會發(fā)現(xiàn)議事會議事有瑕疵，或者村委會執(zhí)行不力，如何獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)，尚有程序上和實(shí)體上的問題。目前的做法是發(fā)現(xiàn)問題，跟本級黨組織或上級組織反映，督促其改正錯誤。但自身尚無法獨(dú)立啟動糾錯程序，尤其是作為監(jiān)督權(quán)保障的否決權(quán)的缺失，使得監(jiān)事會更多時(shí)充當(dāng)著只“監(jiān)”不“事”的角色。

議事會的權(quán)限，同樣是個難題。鐘毅說，目前能確定的議事會的權(quán)力有議事權(quán)，以及一部分決策權(quán)。但目前的村級治理結(jié)構(gòu)中，已經(jīng)有三個決策機(jī)構(gòu)：村民大會，這是法定的決策機(jī)構(gòu)；村民代表大會，這也是法定的臨時(shí)決策機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在又有了議事會，三者的權(quán)力如何劃分，仍然是個問題。

有人曾建議取消村民代表大會，以議事會取而代之。事實(shí)上，從實(shí)踐看，村民代表大會在很多的時(shí)候成了虛設(shè)。鐘毅分析原因說，一是人數(shù)太多，議而不決的問題突出，二是多為指定，為百姓代言的意識不強(qiáng)，“代表與群眾中間，缺乏一個必然的利益連接?！?/p>

但這一提議沒被領(lǐng)導(dǎo)采納。成都的很多改革，有時(shí)面臨這樣一種困境：舊的破除不了，新的又必須建立，結(jié)果是新設(shè)了一些結(jié)構(gòu)，權(quán)限卻無法清晰劃分。

有人還提出了議事會和村委會的權(quán)限劃分問題。馬巖村村主任彭建向《中國新聞周刊》說出了自己的困惑：在有些問題上，他搞不清到底應(yīng)該是議事會管，還是應(yīng)該村委會管?！氨热缤恋卮_完權(quán)以后，如果再出現(xiàn)問題，到底應(yīng)該誰來管？”

如果將村委會僅僅定位為一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這個問題當(dāng)然容易解答。但在過去的很多年，雖然有村民大會和村民代表大會兩個決策機(jī)構(gòu)，但由于觀念和技術(shù)問題，真正的決策權(quán)往往流落到村委會手里?，F(xiàn)在成立了議事會，把決策權(quán)拿走了，但這個決策權(quán)是否又會像過去一樣成為虛設(shè)？

“農(nóng)村的工作，最怕一個‘錢字”

從現(xiàn)在的苗頭看，對議事會決策權(quán)虛設(shè)的擔(dān)心并非毫無道理。

高仁天告訴《中國新聞周刊》，自從去年9月份確權(quán)完成后，村民就沒再開過議事會。他自己也沒覺得有什么不妥：“議事會主要任務(wù)就是確權(quán)?！薄按_完權(quán)后，打工的打工，掙錢的掙錢，我開我的車?！?/p>

他說，真讓自己長期干下去，都像確權(quán)時(shí)那樣一分錢不給，他還真不愿意。去年的確權(quán)把他從4月份一直耗到9月份，最忙的那陣子，他天天抱著一大摞表格回家填，“幾乎每個晚上都要加班?！?/p>

“選出來就沒掙錢嘍！”以前自己開車，每個月少說也有1000多塊，5個月下來收入損失最少5000元。68歲的葉露春說，自己在那幾個月的損失，“最少也有2000多?！?/p>

高仁天說，議事會成員中，很多都抱怨沒有報(bào)酬?！敖o點(diǎn)茶錢總不過分吧?！比~露春說：“過去的農(nóng)業(yè)合作社還能評一點(diǎn)工分，現(xiàn)在沒有一點(diǎn)報(bào)酬?！鄙踔劣腥瞬乱桑菏遣皇青l(xiāng)上有錢，沒給我們發(fā)？“哪個曉得是咋回事！”

成都市委組織部組織二處處長鐘毅證實(shí)，議事會成員確實(shí)沒有說過要給報(bào)酬。他們曾經(jīng)在一個會議上提起，結(jié)果剛一出口，就有很多人群起而攻之，只好作罷。

這一境遇，源于此前他們在公推直選上的被動遭遇。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選中，他們給那些參與的黨員和群眾發(fā)了些錢，算是誤工費(fèi)，結(jié)果引發(fā)了很多議論，工作一度非常被動。“農(nóng)村的工作，最怕一個‘錢字?！?/p>

而且，現(xiàn)在尚處于探索階段，他們想看一下群眾的參與積極性到底有多高?！安话l(fā)錢更能驗(yàn)證一些事情?！?/p>

在錢的問題上，市里還有一個擔(dān)心?，F(xiàn)在群眾如此擁護(hù)議事會成員，在很大程度上是因?yàn)闆]有太多利益考量，公正性才有了保障。真要拿了報(bào)酬，其說話是否會因此“劍走偏鋒”？群眾心里是有疑慮的。畢竟村主任的信任危機(jī)就是現(xiàn)成的教訓(xùn)。

鐘毅說，在他們的日程里，議事會的工作并沒有停滯。此前，市委組織部在雙流縣雙雁村搞了個試點(diǎn)，按照黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策、村委會執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督的框架運(yùn)行了一段時(shí)間，總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)，今年要把這些經(jīng)驗(yàn)在成都市鋪開?！捌渲械囊粋€重要問題，是確定議事會的權(quán)限?！?/p>