劉兆昕

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐漸進(jìn)入“民本主義”社會(huì)，越來(lái)越關(guān)注海外中國(guó)公民的安全問(wèn)題。梳理了中國(guó)對(duì)于海外公民保護(hù)的完善與發(fā)展過(guò)程，指出改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)對(duì)于海外公民的保護(hù)在法律、組織機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)思想和制度建設(shè)等方面取得的長(zhǎng)足進(jìn)步。關(guān)鍵詞：中國(guó)公民海外安全；應(yīng)急協(xié)調(diào)；預(yù)警制度ブ型擠擲嗪牛篨9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198(2009)19026701お1海外中國(guó)國(guó)民安全的威脅ヒ越些年為例，2004年中國(guó)公民處境人數(shù)是2850萬(wàn)人次，2005年達(dá)到3102萬(wàn)人次，2006年達(dá)到3400萬(wàn)人次，2007年開(kāi)始就突破了4000萬(wàn)人次，前外交部長(zhǎng)李肇星預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)公民每年出境人數(shù)將超過(guò)1億人次。有學(xué)者經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)和分析將海外中國(guó)公民面臨的安全分為三類，一類是直接威脅生命安全的風(fēng)險(xiǎn)，具體細(xì)分為治安不穩(wěn)帶來(lái)政局動(dòng)蕩、殺人搶劫、盜竊欺詐，車禍、海難或者空難等交通事故等。第二類是對(duì)生命安全有一定的威脅，造成重大經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)，如偷渡、非法移民、警察執(zhí)法不當(dāng)、或者船只被扣。第三類是沒(méi)有威脅生命安全，只是造成經(jīng)濟(jì)損失的危險(xiǎn)，比如入境受阻、勞資糾紛及留學(xué)糾紛。2改革開(kāi)放后海外公民的保護(hù)2.1法律上的完善與進(jìn)步2.1.1國(guó)際條約與雙邊協(xié)定的加入和簽訂ジ母錕放后，1979 年7 月中國(guó)加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，中外領(lǐng)事關(guān)系進(jìn)入全面發(fā)展階段，意味著中國(guó)對(duì)于海外公民的保護(hù)有了最基本的國(guó)際法的依據(jù)和支持。1980年9月17日，中國(guó)同美國(guó)簽訂了《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)領(lǐng)事條約》，從該條約的簽訂，至2002年7月2日中國(guó)和尼日利亞兩國(guó)政府領(lǐng)事協(xié)定的簽署，中國(guó)先后與外國(guó)簽訂、修訂或重簽了41個(gè)領(lǐng)事條約或協(xié)定。這些條約或協(xié)定，均對(duì)領(lǐng)事職務(wù)的范圍及領(lǐng)事保護(hù)的內(nèi)容作了具體規(guī)定，為中國(guó)開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)工作提供了法律依據(jù)。2.1.2國(guó)內(nèi)法的制定1978年，憲法做出了重大修改，1982年，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的((憲法))第50條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益”。1982年4月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》以及相關(guān)法規(guī)，確定了中國(guó)公證是“國(guó)家公證機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依法證明法律行為、有法律意義的文書(shū)和事實(shí)的真實(shí)性、合法性，以保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民身份、財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利和合法利益”、“中國(guó)駐外國(guó)大使館、領(lǐng)事館可以接受在駐在國(guó)的中國(guó)公民的要求，辦理公證事務(wù)”等原則。1985年11月22日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)、同日中華人民共和國(guó)主席令第32號(hào)公布、1986年2月1日起施行的《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》和《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》，以及相關(guān)法規(guī)，確定了“中國(guó)公民、外國(guó)公民出入或入出中國(guó)國(guó)境的權(quán)利和義務(wù)”等。2000年12月28日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)、同日主席令第42號(hào)公布施行的《中華人民共和國(guó)引渡法》，確定了“中國(guó)和外國(guó)在平等互惠的基礎(chǔ)上進(jìn)行引渡合作”、“中國(guó)和外國(guó)之間的引渡，通過(guò)外交途徑聯(lián)系。中國(guó)外交部為指定的進(jìn)行引渡的聯(lián)系機(jī)關(guān)”等原則。2.2組織機(jī)構(gòu)的完善與進(jìn)步ツ殼埃我國(guó)在外國(guó)設(shè)立的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)共有60 多個(gè)，加上外交機(jī)構(gòu)總共有220 多個(gè)，外國(guó)在中國(guó)內(nèi)地設(shè)立的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)有79 個(gè)，在港、澳地區(qū)設(shè)立的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)有118個(gè)，中國(guó)同外國(guó)簽訂的領(lǐng)事條約、互免簽證協(xié)定共約有140 多個(gè)。中國(guó)與日本、韓國(guó)、朝鮮、新加坡、越南、歐盟等國(guó)家和地區(qū)建立了定期的領(lǐng)事磋商機(jī)制。領(lǐng)事司從建國(guó)初期禮賓司下設(shè)的一個(gè)處發(fā)展為現(xiàn)有150 多名干部，90 多位雇員的外交部第一大司。各駐外使領(lǐng)館有大約600 名領(lǐng)事工作人員。形成了以外交部領(lǐng)事司為中心，內(nèi)有公安部、地方省級(jí)外事辦公室，外有駐165 個(gè)國(guó)家大使館和駐全世界64 個(gè)中心城市領(lǐng)館組成的領(lǐng)事工作網(wǎng)絡(luò)。2.3領(lǐng)事保護(hù)指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變從封閉型向開(kāi)放型轉(zhuǎn)變プ愿母錕放以來(lái)，尤其是在1979年加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》后，中國(guó)對(duì)海外公民的保護(hù)已從封閉型的內(nèi)部規(guī)定逐步向開(kāi)放型的公眾服務(wù)轉(zhuǎn)變。1994年3月，中國(guó)外交部領(lǐng)事司編寫了《領(lǐng)事保護(hù)工作指南》。該指南在《前言》稱：《領(lǐng)事保護(hù)工作指南》僅供中國(guó)駐外使領(lǐng)館內(nèi)部使用，外交態(tài)度和措施還處在保密階段，因此，在海外的中國(guó)普通公民難以了解中國(guó)的外交保護(hù)措施，在利益受到侵害時(shí)，很難及時(shí)取得中國(guó)使領(lǐng)館的幫助。1997年，中國(guó)外交部領(lǐng)事司指導(dǎo)駐外使領(lǐng)館妥善處理了大量涉及在國(guó)外的中國(guó)國(guó)家、法人、公民，香港特別行政區(qū)、澳門、臺(tái)灣同胞的領(lǐng)事保護(hù)案件；1997年，阿爾巴尼亞發(fā)生內(nèi)亂時(shí)，中國(guó)政府請(qǐng)求希臘政府派軍艦接回100多名僑民；香港回歸后，及時(shí)、妥善處理了數(shù)起較大涉及香港中國(guó)公民的領(lǐng)事保護(hù)案件，為有效地幫助在國(guó)外的中國(guó)公民獲得中國(guó)駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)，外交部還指示駐外使領(lǐng)館對(duì)外印發(fā)《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》。2000年，外交部首次出臺(tái)了《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》，在2003年和2007年又重新進(jìn)行了修訂，2008年6月30日，外交部又發(fā)布了2008年插圖版《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》。同時(shí)推出十種專題折頁(yè)宣傳冊(cè)，分別以旅游、商務(wù)、留學(xué)、勞務(wù)四大群體和入境受阻、遭扣押、意外事件、失蹤、海外死亡、犯罪侵害六類常見(jiàn)問(wèn)題為主體，對(duì)文字版《指南》內(nèi)容進(jìn)行了分項(xiàng)充實(shí)，方便公眾有針對(duì)性地取閱，力求為公民走出國(guó)門提供詳盡、實(shí)用、通俗、簡(jiǎn)潔并有針對(duì)性的指南和協(xié)助。此外，在外交部的官方網(wǎng)站上，專業(yè)設(shè)置了領(lǐng)事服務(wù)的超鏈接，并且有專業(yè)的領(lǐng)事保護(hù)板塊，為在海外的中國(guó)公民提供了大量的信息來(lái)源。

中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了官本位到民本位的過(guò)渡，從過(guò)去的單純關(guān)注國(guó)家利益日益轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暺胀ü竦臋?quán)利保護(hù)，切實(shí)做到了“以人為本”的要求。2.4海外保護(hù)制度的完善與進(jìn)步2.4.1應(yīng)急協(xié)調(diào)的健全ピ2004年阿富汗和巴基斯坦襲擊及綁架事件發(fā)生后，外交部迅速制定應(yīng)對(duì)方案，一方面積極尋求軍方配合，安排專機(jī)赴前方運(yùn)送我遇難人員遺體回國(guó)，一方面牽頭組織跨部門工作組赴第一線，取得了良好的效果。2008年10 月20 日，韓國(guó)首爾發(fā)生縱火行兇案，中國(guó)駐韓使館人員迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)，與韓方交涉，并很快協(xié)助遇難者家屬赴韓。目前，外交部設(shè)立了常設(shè)的應(yīng)急應(yīng)變辦公室，建立了領(lǐng)事保護(hù)的國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)和預(yù)警機(jī)制，一些駐外使領(lǐng)館也建立了應(yīng)急機(jī)制。這對(duì)于在危險(xiǎn)發(fā)生之后，對(duì)海外中國(guó)公民加以救援和幫助是十分必要的。2.4.2預(yù)警制度的完善和發(fā)展コ了擁有在危機(jī)出現(xiàn)之后的良好應(yīng)急協(xié)調(diào)能力以外，為了更全面的保護(hù)海外中國(guó)公民的安全與利益，良好的預(yù)警制度也是十分必要的。這樣一來(lái)可以增強(qiáng)安全觀念和防范意識(shí)，逐步把安全防范變?yōu)樽杂X(jué)行動(dòng)。外交部制定的預(yù)防性保護(hù)措施包括：不定期發(fā)布旅行警示，建議公民避開(kāi)局勢(shì)動(dòng)蕩、治安混亂的國(guó)家和地區(qū)；對(duì)一些高危國(guó)家實(shí)行安全公告制度；通過(guò)外交部網(wǎng)站發(fā)布和更新《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》；通過(guò)新聞媒體普及領(lǐng)事保護(hù)知識(shí)，做好宣傳工作；在有條件的駐外使領(lǐng)館建立僑民登記制度，以便出現(xiàn)緊急情況時(shí)快速處理。這種防患于未然的做法有效的提高了普通公民的危機(jī)意識(shí)，促使群眾自身抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力的提高。參考文獻(xiàn)[1]@陳風(fēng)彩.中國(guó)公民的海外保護(hù)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào)，2008.[2]@夏莉萍.中國(guó)外交新重點(diǎn)——保護(hù)中國(guó)公民海外安全[J].新視野，2005，(6).[3]@方亞光.唐代外事機(jī)構(gòu)論考[J].中國(guó)史研究，1996，(2).[4]@韓永福.清代前期的華僑政策與紅溪慘案[J].歷史檔案，1992，(4).[5]@丘日慶.領(lǐng)事法論[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1996.[6]@凌詩(shī)著.領(lǐng)事淺談[M].北京：群眾出版社，1986.