隋斌斌

[摘要]在宏觀層面，中國(guó)政治民主和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一種正相關(guān)的關(guān)系。但是從地方政府民主創(chuàng)新的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主并不絕對(duì)是一個(gè)正相關(guān)的關(guān)系。這種不一致說(shuō)明經(jīng)濟(jì)元素并不是中國(guó)政治民主發(fā)展的直接因素，而是間接因素；民主工具理性的有效發(fā)揮和善治是達(dá)成“經(jīng)濟(jì)發(fā)展——政治民主”良性循環(huán)的重要基點(diǎn)。中國(guó)政治民主發(fā)展的關(guān)鍵在于主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程的政府能否具有一個(gè)良性的治理空間。

[關(guān)鍵詞]民主；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；地方政府；民主創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]D60[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)11672-2426(2009)12-0021-03

從民主實(shí)踐的視角，改革開放30年也是中國(guó)政治民主從理想逐步走向現(xiàn)實(shí)的30年。從宏觀角度分析，中國(guó)政治民主的發(fā)展離不開改革開放30年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景。但是同時(shí)，宏觀的分析不可避免地消隱了某些偶然的變量以及具體的情況和細(xì)節(jié)，不能夠充分反映現(xiàn)實(shí)。因此對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之于中國(guó)政治民主這一問(wèn)題的分析，微觀層面的事實(shí)是有著重要參考意義的。綜觀改革開放之后的中國(guó)民主實(shí)踐，地方政府民主創(chuàng)新是促進(jìn)中國(guó)民主發(fā)展和政治體制改革的一支重要生力軍。

地方政府民主創(chuàng)新，是地方政府在獲得中央政府給予的一定改革空間的情況下，順應(yīng)民意和政府治理要求所進(jìn)行的一種具有地方特色的民主實(shí)踐和改革。其內(nèi)容多種多樣，涉及到“民主選舉”、“民主協(xié)商”、“民主監(jiān)督”等多層面。地方政府民主創(chuàng)新的實(shí)踐折射出改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，中國(guó)政治民主改革的鮮明的試點(diǎn)先行、漸進(jìn)改革的戰(zhàn)略特色。通過(guò)剖析改革開放以來(lái)，在中國(guó)地方政府的民主創(chuàng)新實(shí)踐，我們能夠比較清晰地從一個(gè)具體的角度理解和認(rèn)識(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主之間的多層面、復(fù)雜的關(guān)系。因此，本文特選取了地方政府創(chuàng)新式民主作為切入點(diǎn)來(lái)分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主的這一命題。

一、宏觀層面：中國(guó)政治民主與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從宏觀的層面分析，地方政府創(chuàng)新式民主在內(nèi)的中國(guó)政治民主實(shí)踐的發(fā)展的確得益于改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景。一般來(lái)說(shuō)，政治民主的生成和發(fā)展，通常離不開以下幾個(gè)條件：公民意識(shí)的蘇醒；具有獨(dú)立精神，并可以和國(guó)家進(jìn)行理性協(xié)商對(duì)話的公民社會(huì)的出現(xiàn)；政治精英關(guān)于如何發(fā)展政治民主具有理性共識(shí)。綜觀中國(guó)改革開放30年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步成熟化。從不同側(cè)面促進(jìn)了以上因素在中國(guó)社會(huì)的形成。

1公民意識(shí)的蘇醒。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之于中國(guó)，最直接的影響是催生了人們頭腦中“自由競(jìng)爭(zhēng)”的觀念。而伴隨著“自由競(jìng)爭(zhēng)”觀念之后，無(wú)疑是一種更深層次的“頭腦風(fēng)暴”——對(duì)個(gè)人權(quán)利、責(zé)任觀念的重新認(rèn)識(shí)。另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也擴(kuò)大了中國(guó)社會(huì)的自由空間。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使中國(guó)人、尤其使中國(guó)農(nóng)民具有了自由流動(dòng)的權(quán)利和能力。相對(duì)于之前只是作為國(guó)家的附屬品，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的人們擁有了更多的自主權(quán)和選擇權(quán)。從情感的角度。這使人們逐步體會(huì)到作為一個(gè)公民的獨(dú)立感。在這種強(qiáng)調(diào)自由、獨(dú)立的公民意識(shí)被喚醒之后，人們的權(quán)利觀念、規(guī)則觀念也逐步發(fā)展起來(lái)。這顯然為政治民主的發(fā)展做了一種心理層面的鋪墊。

2公民社會(huì)的孕育和發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求獨(dú)立、自由、法治的前提下，中國(guó)社會(huì)首先從內(nèi)部萌生了一種與國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行對(duì)話的需求。而從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，國(guó)家也逐步向社會(huì)讓渡一些權(quán)力。在開放搞活經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)下，中國(guó)社會(huì)開始出現(xiàn)各種各樣的經(jīng)濟(jì)組織。以中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橋頭堡溫州為例，溫州市自1981年第一家商會(huì)成立，無(wú)論是行業(yè)協(xié)會(huì)還是行業(yè)商會(huì)都一直處于增長(zhǎng)階段。而且根據(jù)浙江大學(xué)公民社會(huì)研究中心的調(diào)查研究顯示，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)商會(huì)的市場(chǎng)化、民間化的趨勢(shì)越來(lái)越強(qiáng)。這表明在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激下，中國(guó)社會(huì)內(nèi)部已經(jīng)衍生出自己的公民社會(huì)組織。

3政治精英在如何發(fā)展民主的問(wèn)題上具有理性共識(shí)。在民主轉(zhuǎn)型期內(nèi)，政治精英的態(tài)度是至關(guān)重要的。唯有民主能夠喚起各主要政治力量從自身的利益出發(fā)主動(dòng)地遵從民主制度時(shí)，民主才能夠長(zhǎng)久存在。

從價(jià)值觀上講，“民主”一直是中國(guó)共產(chǎn)黨的價(jià)值追求目標(biāo)。但是，從實(shí)踐上講。新中國(guó)成立之后、改革開放以前，中國(guó)共產(chǎn)黨在追求“民主”的路上走過(guò)一段彎路。尤其是文革時(shí)期，全民動(dòng)員式的民主從根本上扭曲了民主的內(nèi)涵。而改革開放后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主的認(rèn)識(shí)逐步由理想中的全民民主過(guò)渡到現(xiàn)實(shí)主義的程序和制度民主上。1980年，鄧小平在《黨和國(guó)家制度的改革》講話中就著重指出：“歷史經(jīng)驗(yàn)證明。用大搞群眾運(yùn)動(dòng)的辦法，而不是用透徹說(shuō)理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問(wèn)題，而不是用扎扎實(shí)實(shí)、穩(wěn)步前進(jìn)的辦法，去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問(wèn)題，從來(lái)都是不成功的”。作為改革開放總設(shè)計(jì)師的鄧小平，他理性地認(rèn)識(shí)到“全民民主”的群眾運(yùn)動(dòng)不是真正意義上的民主，中國(guó)的政治體制改革只能走一條制度上的漸進(jìn)改革之路。而事實(shí)上，從改革伊始的“解放思想”，到干部人事制度改革、權(quán)力下放，再到逐步受到重視的法治國(guó)家的建設(shè)，這些都表明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于政治民主的認(rèn)識(shí)已經(jīng)更加具有科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性。

另外一個(gè)不可忽視的事實(shí)則是，改革開放為中國(guó)培育了一批具有理性民主意識(shí)的地方政治精英。以肖唐鏢教授在2003年至2004年對(duì)中國(guó)某省地方官員所作的一次調(diào)查為例，他發(fā)現(xiàn)地方政府官員不僅在政治體制改革這個(gè)問(wèn)題上有著更多的獨(dú)立思考能力，而且對(duì)政治改革的漸進(jìn)性的認(rèn)識(shí)和理性態(tài)度已經(jīng)大大增強(qiáng)，正脫離要么“激進(jìn)”、要么“保守”的非此即彼之爭(zhēng)。另外，肖唐鏢發(fā)現(xiàn)，參與調(diào)查的多數(shù)官員認(rèn)同在中國(guó)現(xiàn)有的政治架構(gòu)內(nèi)進(jìn)行改革，即利用和啟動(dòng)現(xiàn)有的體制內(nèi)資源進(jìn)行民主改革。因此，可以這樣說(shuō)，改革開放30年，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)的政治精英對(duì)政治民主的認(rèn)識(shí)不僅逐步趨于理性化。而且還趨向于達(dá)成某種共識(shí)。

二、微觀層面：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府民主創(chuàng)新

從區(qū)域的層次看，地方政治民主實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度并不必然呈現(xiàn)一種同步的局勢(shì)。以中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心、北京大學(xué)政府創(chuàng)新研究中心合力倡導(dǎo)進(jìn)行的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)比為例，從2000年以來(lái)，歷經(jīng)數(shù)年，一千多個(gè)地方政府的民主創(chuàng)新項(xiàng)目參與了“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的評(píng)選。從獲獎(jiǎng)所涉及的地區(qū)來(lái)看，我們可以看到這其中既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海區(qū)域比如浙江溫嶺的民主懇談和深圳大鵬鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革，同時(shí)也涵蓋了許多經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，比如四川遂寧和成都新都區(qū)、重慶步云、云南紅河等地的地方政府民主治理項(xiàng)目都榜上有名且影響深遠(yuǎn)。因此我們發(fā)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新式民主實(shí)踐進(jìn)行的深度和廣度

并不是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度作為參照的。從一個(gè)區(qū)域?qū)嵺`的角度，某一區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，并不必然意味著他們一定會(huì)在地方政府民主創(chuàng)新上做得好；而某一區(qū)域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，并不必然意味著他們?cè)诘胤秸裰鲃?chuàng)新上也是落后的。

究其原因，我們發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上，在地方政府民主創(chuàng)新的諸多動(dòng)力源中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素并不是最主要和最直接的。綜合來(lái)看，促使地方政府民主創(chuàng)新的動(dòng)力主要有以下幾個(gè)：

1具有責(zé)任意識(shí)的地方政治精英的大膽實(shí)踐。一個(gè)開明的地方領(lǐng)導(dǎo)人往往是地方政府民主創(chuàng)新成敗的關(guān)鍵因素。許多地方政府的自主民主創(chuàng)新之所以搞出了聲色，一個(gè)很大的原因就在于當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)人是改革的主要發(fā)起者。比如在成都新都的“陽(yáng)光政府”的改革中，時(shí)任區(qū)委書記的李仲彬作為改革的發(fā)起人，以一種“鐵腕”的方式啟動(dòng)了改革，并將其推行下去。一批具有民主創(chuàng)新意識(shí)和民主實(shí)踐能力的地方政治精英是地方民主創(chuàng)新的主動(dòng)力。他們一方面具有一定的民主意識(shí)，另一方面。他們掌握一定的制度資源，懂得如何在既有環(huán)境下啟動(dòng)民主實(shí)踐并將其延續(xù)下去。

2在應(yīng)對(duì)和解決實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程中，民主的工具理性得到重視和開發(fā)?；鶎诱闹卫韯?chuàng)新之所以能夠具有一定意義的民主色彩，其關(guān)鍵原因在于民主程序可以在一定程度上營(yíng)造一個(gè)政治參與各方共贏的局面。在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)改革所帶來(lái)的三農(nóng)問(wèn)題、城市拆遷、居民再就業(yè)等問(wèn)題時(shí)時(shí)困擾著地方政府。在缺乏制度性官民溝通渠道的背景下，許多公民采取了類似于“上訪告狀”、“群體集會(huì)”的方式來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。一些極端的政治參與方式直接導(dǎo)致了官民矛盾的惡化，不利于政治穩(wěn)定。在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的新問(wèn)題上，民主的工具理性得到了地方政府的重視和開發(fā)。綜合來(lái)看，地方政府民主創(chuàng)新主要集中在賦予民眾話語(yǔ)權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等實(shí)際的權(quán)力來(lái)進(jìn)行的。因?yàn)樽鳛檎畞?lái)講，要促進(jìn)民眾與政府間矛盾的消解，其中關(guān)鍵的一環(huán)就是行政透明化、公開化、民主化。在這種情況下，民眾參與、監(jiān)督了政府的行政過(guò)程。當(dāng)民眾感受到政府的執(zhí)政過(guò)程是他們可以參與甚至可以施加影響時(shí)，他們就不會(huì)再將執(zhí)政的責(zé)任單純地算在政府一方身上。而對(duì)于政府而言，這種責(zé)任共擔(dān)的民主過(guò)程也有利于提升政府的公信力。正如某學(xué)者在觀察溫嶺民主懇談的過(guò)程中所看到的那樣。基層干部口中的“我們?yōu)榇蠹肄k事，何必引起大家不滿”，是用一種樸素的語(yǔ)言道出了“民主懇談會(huì)”得以實(shí)行的真正原因。民主程序作為一種矛盾緩和器、減壓閥的工具理性的凸顯無(wú)疑也是地方政府自主民主創(chuàng)新的一個(gè)重要因素。

3其他現(xiàn)實(shí)激勵(lì)因素的存在。地方政府自主民主創(chuàng)新離不開幾大激勵(lì)因素的存在。這些因素是和中國(guó)特有的政治生態(tài)相聯(lián)系的，具有一定的中國(guó)特色。中央政府給予一定的改革空間。在漸進(jìn)改革的思路下，中央政府不僅以試點(diǎn)的方式在一些地區(qū)進(jìn)行改革創(chuàng)新，而且對(duì)于一些地方政府的自主民主創(chuàng)新也給予了一定的空間。在過(guò)去的20多年中，中央對(duì)地方性創(chuàng)新一直采取的是“不反對(duì)，少宣傳，多看看”的態(tài)度，這是地方政府能夠根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行制度創(chuàng)新試驗(yàn)的重要條件。上級(jí)政府的默許或肯定。在中國(guó)現(xiàn)行的行政體制下，上級(jí)政府在對(duì)下級(jí)政府創(chuàng)新的態(tài)度選擇上有很大的回旋空間。他們可以選擇觀望、默許、肯定，也可以選擇叫停。下級(jí)政府的自主創(chuàng)新只要在可控制范圍之內(nèi)，上級(jí)政府通常都會(huì)采取一種介于默許和肯定之間的態(tài)度。這種態(tài)度看起來(lái)似乎有點(diǎn)模糊，但事實(shí)上只要上級(jí)政府不堅(jiān)決反對(duì)或直接叫停，下一級(jí)政府的創(chuàng)新就有很大的空間。政績(jī)回報(bào)。對(duì)于地方政府和官員來(lái)說(shuō)，地方政府自發(fā)式民主創(chuàng)新也是他們政績(jī)的一種體現(xiàn)。做得好，政績(jī)出來(lái)了，上級(jí)和外界的褒獎(jiǎng)自然也就來(lái)了。從總體情況看，凡是致力于改革的主要地方官員，在不同程度上都受到激勵(lì)，一些人被升職，一些人在本職崗位上受到上級(jí)的肯定和媒體的密切關(guān)注和贊揚(yáng)，這是地方政府創(chuàng)新能夠持續(xù)進(jìn)行下去的一個(gè)重要因素。社會(huì)力量的關(guān)注。這包括媒體、學(xué)者和研究團(tuán)體對(duì)地方政府創(chuàng)新的關(guān)注和支持。他們的關(guān)注一方面為地方自主民主創(chuàng)新進(jìn)行宣傳和激勵(lì)，另一方面也提供了重要的智力支持。

4區(qū)域政治文化傳統(tǒng)發(fā)揮作用。一些地方的民主實(shí)踐還是和區(qū)域的政治傳統(tǒng)密切相關(guān)的。比如在浙江溫嶺新河的案例中，民主懇談是作為一種當(dāng)?shù)毓倜窠涣鞯囊环N傳統(tǒng)存在的。從根本上講，地方政府是借用了這種政治傳統(tǒng)，并將其和人大功能的重啟結(jié)合在一起，從而構(gòu)建了一種全新的人大議事體系。

三、小結(jié)：綜合層面的觀察

通過(guò)對(duì)中國(guó)宏觀層面和微觀層面的綜合分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)民主發(fā)展從宏觀上得益于經(jīng)濟(jì)改革所衍生的政治、社會(huì)和觀念的變化，因此從這個(gè)角度講，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主是一種正相關(guān)的關(guān)系。但是，在一個(gè)微觀的層面，地方政府民主創(chuàng)新則告訴人們，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低并不是地方政府是否進(jìn)行民主實(shí)踐的決定因素。綜合來(lái)看，地方政府創(chuàng)新式民主實(shí)踐的發(fā)展折射出經(jīng)濟(jì)發(fā)展之于中國(guó)政治民主影響的三個(gè)重要特點(diǎn)：

1經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能成為促進(jìn)中國(guó)政治民主發(fā)展的直接因素，而是間接影響中間變量來(lái)促進(jìn)民主實(shí)踐。中間變量之一是社會(huì)，主要涉及到公民民主意識(shí)的覺醒和公民社會(huì)的成長(zhǎng)。被影響的變量之二是政治精英的態(tài)度。在這方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所產(chǎn)生的各種社會(huì)問(wèn)題對(duì)政府治理提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一批具有民主意識(shí)的政治精英在應(yīng)對(duì)政府治理失效的過(guò)程中，逐步發(fā)掘了民主程序的工具理性。地方政府自主民主創(chuàng)新由此成為一種趨勢(shì)。

2民主工具理性的有效發(fā)揮是達(dá)成“經(jīng)濟(jì)發(fā)展——政治民主”良性循環(huán)的重要基點(diǎn)。對(duì)于一些地方政府來(lái)說(shuō)，盡管民主的方式不可以作為直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的一種實(shí)用工具存在，但是卻可以在緩和政府和群眾矛盾的基礎(chǔ)上促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。比如浙江溫嶺新河的公共預(yù)算改革，改革之前，在政府預(yù)算制訂和執(zhí)行的相關(guān)問(wèn)題上，當(dāng)?shù)匕傩諏?duì)政府某些經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的規(guī)劃原本是有著異議和抱怨的。政府某些大的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目開發(fā)阻力和壓力較多。而經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的公共預(yù)算改革。當(dāng)?shù)孛癖娫谫t金的規(guī)劃和使用上和政府達(dá)成了一致，也在溝通中體會(huì)到政府對(duì)預(yù)算落到實(shí)處的重視以及對(duì)民情的體恤，這就使得政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃具備了民意的基礎(chǔ)，執(zhí)行起來(lái)也會(huì)順利很多。

3政府的有效治理是促進(jìn)民主和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的穩(wěn)定關(guān)系形成的一個(gè)關(guān)鍵前提。地方政府自主民主創(chuàng)新之所以具有生命力，關(guān)鍵原因在于地方政府將一種“善治”的理念落實(shí)到行動(dòng)實(shí)處。在溫嶺“民主懇談”的案例中，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，地方政府將民主懇談這一官民積極溝通的政治傳統(tǒng)以一種制度化的形式加以確認(rèn)和強(qiáng)化，以制度和程序來(lái)保障民主實(shí)踐的延續(xù)性。民主懇談的成功進(jìn)行有效融洽了政府和民眾間的關(guān)系，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展由此得以順利、平穩(wěn)進(jìn)行。當(dāng)這種潛在的經(jīng)濟(jì)效益初見苗頭時(shí)，地方政府和民眾又會(huì)從其中體會(huì)到民主作為一種制度和程序存在的重要性。這樣一來(lái)，民主實(shí)踐的延續(xù)性在一種雙贏的效果中得到鞏固。由此可見，有效的治理將民主的社會(huì)效應(yīng)轉(zhuǎn)化為潛在的經(jīng)濟(jì)效益，而經(jīng)濟(jì)效益的被感知又使民主實(shí)踐具備了延續(xù)性的可能。這種良性循環(huán)的出現(xiàn)使基層民主實(shí)踐具備了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的可能。

總之，地方政府創(chuàng)新式民主實(shí)踐充分表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能必然帶來(lái)政治民主的變革和實(shí)踐。我們不能孤立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主二者某一方面看問(wèn)題，而應(yīng)該思考如何在政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧與民主的工具理性間構(gòu)建一種動(dòng)態(tài)的均衡。這顯然需要我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)、公民教育等方面進(jìn)行更深層次的改革和創(chuàng)新。