孟盛

本來試圖通過國際上通用的市場競爭方法,結(jié)束過去長期存在的“工程給誰做,領(lǐng)導(dǎo)一句話”的歷史,然而,當(dāng)權(quán)力不愿意真正退出市場的時(shí)候,招投標(biāo)容易變成一種表面規(guī)范化的交易方式。真正操盤的,是規(guī)則背后一雙雙翻云覆雨的手——

采用招投標(biāo)為政府工程甄選承包商,既可以通過淘汰機(jī)制擇優(yōu)選取,保證工程質(zhì)量,降低工程造價(jià),又可讓工程交易從隱蔽走向公開,從分散走向集中,一定程度上遏制了權(quán)錢交易。

然而近年來,這一防腐制度在實(shí)施過程中產(chǎn)生了諸多問題,成為滋生腐敗的高危地帶,嚴(yán)重違背了制度本意,業(yè)已引起了國家高層的注意。今年7月9日,中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的意見》,將規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動及其監(jiān)管作為重中之重。

招標(biāo)投標(biāo),舶來品的植入背景

招投標(biāo)是個(gè)舶來品,200年前西方就有,最早起源于老牌資本主義國家英國,世界上許多國家都為其立法,并成立專門機(jī)構(gòu)。在西方,招投標(biāo)是一項(xiàng)成熟的制度,法律法規(guī)完善,不僅在公共采購領(lǐng)域被普遍推行,也得到了私人企業(yè)的廣泛運(yùn)用。

招投標(biāo)進(jìn)入中國是在上世紀(jì)80年代初,因世界銀行提供貸款要求對我國大型項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)采購,促使引進(jìn)了這一制度,但最初只是停留在紙上的一個(gè)概念。在曾經(jīng)很長一段時(shí)間,工程包給誰做,只需要領(lǐng)導(dǎo)干部打個(gè)電話,批個(gè)條子,甚至一句話,正所謂“不找市場找市長”,行政權(quán)力直接插手工程項(xiàng)目,產(chǎn)生赤裸裸的權(quán)錢交易。于是,包工頭與官員的“腐敗聯(lián)姻”,成了上世紀(jì)90年代領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的重要形式。

由于行賄大大增加了工程成本,只有靠偷工減料、以次充好來賺取利潤,于是,一個(gè)個(gè)觸目驚心的“豆腐渣工程”在10年間不斷跨塌。重慶綦江彩虹橋3年坍塌、死40人,耗資3.8億的云南昆祿公路,開通18天便路基沉陷、路面開裂……

與此同時(shí),如交通、水利、建設(shè)等大權(quán)在握、工程頻繁的重點(diǎn)行業(yè)部門,工程上馬,干部下馬。據(jù)報(bào)道,僅交通系統(tǒng)全國就有13個(gè)省的26名交通廳廳局級領(lǐng)導(dǎo)栽在工程上。

在這樣的背景下,強(qiáng)制招標(biāo)走進(jìn)了歷史舞臺。

公正擇優(yōu),抵御腐敗的健康基因

10年前,我國正式頒布實(shí)施《招標(biāo)投標(biāo)法》,明確了強(qiáng)制招標(biāo)的范圍,包括大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和使用國有資金投資的項(xiàng)目,以及國外貸款或援助項(xiàng)目。而招標(biāo)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)則由各省自行規(guī)定,有的是施工單項(xiàng)合同估算價(jià)200萬元以上,如四川、山東等;有的是100萬元以上,如湖南、河南等。而地方在具體執(zhí)行時(shí)又有相應(yīng)的規(guī)定。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),建設(shè)、交通、水利等行業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)率均達(dá)到或接近100%。

同時(shí),政府退出了“裁判員”身份,法律減少了一系列行政審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié),取消了議標(biāo),清退了評標(biāo)委員會中的行政監(jiān)督部門人員,讓招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)徹底脫鉤……

盡管時(shí)間不長,但是招投標(biāo)制度業(yè)已形成了一套法律體系,目前各地各部門出臺了近30部地方性法規(guī)和數(shù)十部國務(wù)院、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章,規(guī)定細(xì)化到招投標(biāo)程序的每一個(gè)環(huán)節(jié),不同程度地預(yù)防了工程中權(quán)錢交易、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,全國有形建筑市場日趨規(guī)范。

“招投標(biāo)最大的特點(diǎn)是公開、公平、公正與擇優(yōu),通過市場競爭機(jī)制優(yōu)勝劣汰,使先進(jìn)的生產(chǎn)力得到充分發(fā)展,從而在提高經(jīng)濟(jì)效益、保證項(xiàng)目質(zhì)量的同時(shí),保護(hù)了國家利益與社會公共利益?！辈稍L中職能部門官員普遍認(rèn)為。

據(jù)測算,通過招標(biāo)節(jié)約的建設(shè)投資一般在10~15%,工期縮短10%。如烏魯木齊-奎屯高速公路通過公開招標(biāo),中標(biāo)價(jià)比概算節(jié)約4.3億元,節(jié)資率達(dá)18%,工程合格率100%,優(yōu)良率97.1%。

另一方面,由于招投標(biāo)活動不受地區(qū)和部門的限制,除經(jīng)批準(zhǔn)采用邀請招標(biāo)外,大量的國有投資項(xiàng)目都必須實(shí)行公開招標(biāo),打破了長期以來形成的條塊分割、地方封鎖和部門壟斷,在一定程度上也給企業(yè)提供了平等競爭的環(huán)境和機(jī)遇。專家學(xué)者認(rèn)為,招投標(biāo)讓一些企業(yè)不得不告別過去依靠行政分配任務(wù)的時(shí)代,只有不斷提高自身優(yōu)勢,才能在開放的市場求生存,招投標(biāo)讓市場競爭意識深入人心。

暗箭難防,龍種變異成為跳蚤

隨著反腐敗斗爭的深入,腐敗形式也不斷翻新。原本是防止腐敗有效手段的招投標(biāo),在一些地方的“操作”和扭曲下屢屢失效,甚至淪為非法交易的合法外衣。

國家發(fā)改委主任張平曾指出,目前招投標(biāo)領(lǐng)域存在的問題,包括市場主體不規(guī)范、圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假、轉(zhuǎn)包和違法分包;部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)惡性競爭,與招標(biāo)人或業(yè)主串通;少數(shù)評標(biāo)專家不獨(dú)立、不公正履行職責(zé)等等。

項(xiàng)目業(yè)主(招標(biāo)人)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)企業(yè)(投標(biāo)人)、評標(biāo)專家及履行監(jiān)管職責(zé)的職能部門是一次完整招投標(biāo)涉及的5方當(dāng)事人,分別扮演著5種角色,夾雜著市場利益、行政權(quán)力、監(jiān)督職責(zé)、專業(yè)技術(shù)與職業(yè)道德等各種考量,公權(quán)與私利交織,公心與私欲較量,讓招投標(biāo)成為利益各方或相互勾結(jié)、或明爭暗斗的“主戰(zhàn)場”。

在最近四川查處的漢源永定橋水庫主體工程C1標(biāo)段串通投標(biāo)案中,面對2.9億元工程的誘惑,項(xiàng)目業(yè)主、中介機(jī)構(gòu)、投標(biāo)企業(yè)和評標(biāo)專家沆瀣一氣,違法操作。業(yè)主代表、漢源縣副縣長、永定橋水庫管理局局長蘭紹偉,先后從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)企業(yè)收受賄賂58.5萬元,為幾家投標(biāo)企業(yè)如何圍標(biāo)出謀劃策;借牌的招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu),在業(yè)主的指示下,充當(dāng)串標(biāo)中介;評標(biāo)專家收錢后替業(yè)主賣命……一幕幕黑色交易讓本該擇優(yōu)成交的評標(biāo)活動淪為“擇賄成交”的鬧劇。

可見,實(shí)行招投標(biāo)制度后,行政權(quán)力的非法干預(yù)并沒有因此完全收手,相反,從公開走進(jìn)更加隱蔽的幕后,手段也更具迷惑性。

一位監(jiān)督部門資深官員告訴記者,行政權(quán)力非法干預(yù)招投標(biāo)不一定都存在權(quán)錢交易,比如有的領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求經(jīng)濟(jì)增長和政績,以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資、改革創(chuàng)新等為由,倉促上馬,實(shí)施邊立項(xiàng)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程;有的是對招標(biāo)意識淡薄,以項(xiàng)目應(yīng)急、特殊或保密為理由,將必須招標(biāo)的項(xiàng)目確定為可以不招標(biāo)的應(yīng)急工程。

但更多干預(yù)插手的背后,是領(lǐng)導(dǎo)干部深陷非法利益格局的現(xiàn)實(shí)。一些官員借用職權(quán)的影響力,成為操縱招投標(biāo)結(jié)果的幕后黑手,項(xiàng)目業(yè)主、投標(biāo)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、評標(biāo)專家甚至監(jiān)管人員,都成了其布局的棋子。比如受賄近千萬元的杭州西湖區(qū)建設(shè)局副局長吳少雯,凡遇招標(biāo),便運(yùn)作如何讓自己選定的投標(biāo)企業(yè)“突出重圍”,一些圍標(biāo)串標(biāo)和排擠競爭對手的“高招”,都出自這個(gè)幕后“高人”之手。當(dāng)然,他對招投標(biāo)的濃厚興趣,最終轉(zhuǎn)化為工程結(jié)算款一定比例的“好處費(fèi)”。

近年來,領(lǐng)導(dǎo)干部插手招投標(biāo)的花樣不斷翻新。有的打著時(shí)間緊、任務(wù)重的幌子,以“領(lǐng)導(dǎo)交辦”代替規(guī)定動作;有的直接確定受自己控制的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),讓其代為出面運(yùn)作;有的在各種不同場合向相關(guān)人員暗示自己的意圖;有的干擾和阻撓招投標(biāo)違法案件的查處;有的授意業(yè)主設(shè)置苛刻條件逼迫中標(biāo)企業(yè)放棄。如某縣一建筑公司中標(biāo)后想退出,因縣委書記運(yùn)作其哥們的工程隊(duì)投標(biāo)失敗,于是授意業(yè)主放出話來:做了也拿不到工程款,威脅其賣標(biāo);有的官員甚至干擾評標(biāo)現(xiàn)場。原西部某縣級市副市長,在評標(biāo)專家對某公司報(bào)價(jià)進(jìn)行激烈討論時(shí),違規(guī)進(jìn)入評標(biāo)現(xiàn)場,數(shù)次打斷專家討論,發(fā)表個(gè)人意見,懾于其權(quán)勢,專家不得不屈服,讓副市長推薦的公司中標(biāo)。

權(quán)力的胡作非為,造成了工程建設(shè)市場更大的混亂,讓這個(gè)領(lǐng)域成為近年來腐敗問題最嚴(yán)重、最突出的高危地帶。