拆遷條例不是悲劇根源

張千帆

在成都等地發(fā)生被拆遷戶以自焚表達(dá)抗議的悲劇之后，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中某些條款的合法性乃至是否符合憲法再次被推向社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖。我們可以從道義上同情被拆遷戶，可以譴責(zé)拆遷大軍不近人情、暴力執(zhí)法，甚至可以指責(zé)拆遷條例本身違法違憲，但各地頻發(fā)拆遷悲劇的根源其實(shí)并不在此。拆遷不過是執(zhí)行政府和開發(fā)商聯(lián)合制定的城市規(guī)劃方案的最后一步，拆遷悲劇的種子其實(shí)早在決策階段就已埋下。

綜觀全國各地的暴力拆遷過程，直接原因無非是拆遷許可來得太容易，只要開發(fā)商把當(dāng)?shù)卣愣ň统闪?，許多地方的被拆遷戶直到政府貼出限期搬遷通知才知道自己的房子要拆了，當(dāng)然不可能參與拆遷決策過程。在這種情況下，政府和開發(fā)商悄悄就把安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給定了，當(dāng)然是往低了定；開發(fā)商有錢賺，政府也有錢賺，拆遷成了兩廂情愿的事情，拆遷許可能不快嗎?等到一切內(nèi)定了再來通知被拆遷戶，當(dāng)然有人不接受如此決定的安置補(bǔ)償。這樣的拆遷過程能不產(chǎn)生“釘子戶”嗎?能不出現(xiàn)暴力拆遷、暴力抗法產(chǎn)生的拆遷悲劇嗎?

因此，拆遷悲劇的根源不在拆遷條例，而在于整個(gè)城市規(guī)劃和拆遷決策過程換言之，只要市民仍然被排除在拆遷規(guī)劃過程之外，只要拆迂對(duì)于政府和開發(fā)商來說還是一門利用公權(quán)無本生利的行當(dāng)，那么無論如何修改條例，拆遷都文明不起來。要讓拆遷文明，讓城市規(guī)劃理性，首先要保證拆遷沒有錢賺或至少?zèng)]那么容易賺，政府和開發(fā)商也就不會(huì)那么“熱心”拆遷了。某些地方領(lǐng)導(dǎo)在潛意識(shí)里早已將拆迂與發(fā)展畫等號(hào)，早已將地方GDP增長和自己的“政績”與仕途聯(lián)系在一起，以至根本想不到也許不拆才更有利于當(dāng)?shù)厝嗣癜簿訕窐I(yè)。

如何讓拆遷沒錢賺呢?拆遷顯然是一種財(cái)產(chǎn)征收行為，而世界上大多數(shù)國家的憲法都要求征收給予“公正補(bǔ)償”，也就是按照財(cái)產(chǎn)的“公平市價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償：要拆的房子在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)上值多少錢，政府或開發(fā)商就得給被拆遷戶補(bǔ)償多少錢，付不出這個(gè)成本就不能拆，否則強(qiáng)拆必然釀成社會(huì)悲劇。拆遷悲劇的制度根源首先在于我們沒有從憲法或法律上保證公正補(bǔ)償。2004年憲法修正案確實(shí)規(guī)定征收必須給予“補(bǔ)償”，但沒有說明必須是“公正補(bǔ)償”，2007年頒布的《物權(quán)法》在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上也沒有任何進(jìn)步，以至為各地以低于市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)拆遷并釀成暴力沖突埋下伏筆。要防止悲劇重演，首先必須從憲法和法律上確立并落實(shí)公正補(bǔ)償原則。

既然拆遷成本落在了被拆遷戶身上，任何理性的決策過程都必須有他們的實(shí)質(zhì)性參與，公平市價(jià)補(bǔ)償只是在利益相關(guān)者的廣泛參與和監(jiān)督下不得已而達(dá)成的妥協(xié)。只有事先征求市民對(duì)拆遷方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意見并獲得他們的同意，拆遷才可能理性地進(jìn)行下去。然而，目前有哪個(gè)地方的拆迂會(huì)事前征求市民意見呢?沒有市民的參與，拆遷決策就會(huì)成為政府和開發(fā)商的內(nèi)部交易，由此產(chǎn)生的土地腐敗自不必說，拆遷引發(fā)的各種悲劇就不可避免了。因此，和諧拆遷必須滿足的第二個(gè)制度保障，就是有效的市民參與。

如果雙方產(chǎn)生爭(zhēng)議怎么辦?這時(shí)就需要第三個(gè)制度保障，也就是中立估算和公正司法。因?yàn)楣绞袃r(jià)是可以根據(jù)客觀程式準(zhǔn)確估算出來的，因而一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議甚至在出現(xiàn)爭(zhēng)議之前，就應(yīng)該請(qǐng)中立的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算，最后通過公正的司法裁判一錘定音。到那個(gè)時(shí)候，不僅政府和開發(fā)商必須履行符合公正原則的補(bǔ)償協(xié)議，而且被拆遷戶也得服從大多數(shù)市民同意并獲得司法認(rèn)可的拆遷方案。而且到那個(gè)時(shí)候，我想那些暴力抗法的。釘子戶也早已自動(dòng)消失了吧。

不滿足這些條件，則無論如何修改拆遷條例，暴力拆遷還會(huì)屢禁不止。

拆遷條例何止與憲法相抵觸?

楊紅兵

縱觀近期發(fā)生的幾起因拆遷引發(fā)的群體事件，暴力的背后何止是拆遷條例與憲法相抵觸?拆迂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各執(zhí)一詞，訴求渠道不暢，征用土地使用權(quán)沒有法律依據(jù)等等，均是點(diǎn)燃沖突的導(dǎo)火索。

首先，拆遷雙方對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的理解較難統(tǒng)一。以拆迂評(píng)估為例，通常參照地方商品房的市場(chǎng)價(jià)，有的甚至采用拆遷房所建時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償，這顯然悖情悖法。同時(shí)政府還忽視了區(qū)位，用途、房屋單體造價(jià)、成新率等多方面的因素，這就勢(shì)必導(dǎo)致拆遷評(píng)估與老百姓心理預(yù)期差距較大。

在新西蘭，依照當(dāng)?shù)氐姆?，即便是涉及到公共工程的拆遷，先是政府給出一個(gè)評(píng)估價(jià)格，如業(yè)主覺得不公道，政府會(huì)出錢，讓你到市場(chǎng)上隨機(jī)挑選兩個(gè)權(quán)威的評(píng)估機(jī)構(gòu)，選擇平均評(píng)估價(jià)格支付。而在中國，很難找到這樣完全中立和獨(dú)立的房屋估價(jià)機(jī)構(gòu)，即便有，也在整個(gè)拆遷評(píng)估過程中往往忽視土地使用權(quán)的價(jià)值，且拆遷標(biāo)準(zhǔn)的制定更多考慮政府，房地產(chǎn)商的利益，拆遷戶的利益往往被虛置，這些都充分暴露了整個(gè)評(píng)估體系的不科學(xué)。

其次，沒有一個(gè)通暢的訴求渠道。被拆遷戶不能就拆遷補(bǔ)償糾紛向法院提起民事訴訟，這也是房屋拆遷最尖銳的矛盾。中國人民大學(xué)教授張新寶認(rèn)為，拆遷補(bǔ)償協(xié)議不遵循自愿原則，但在補(bǔ)償安置的方式和數(shù)額等方面則應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)遵循等價(jià)有償原則。誠如斯言，政府為了公共利益可通過法定程序決定征收公民的房屋，被拆遷人沒有選擇的自由，但拆遷入和被拆遷人對(duì)補(bǔ)償安置的方式和數(shù)額有異議時(shí)，法律應(yīng)允許他們之間的拆遷補(bǔ)償糾紛通過司法程序予以解決，這樣可以解決政府既是當(dāng)事人又是裁判人的問題，緩解被拆遷人和政府之間的矛盾。

再次，征用土地使用權(quán)缺乏法律支撐。一般來說，在土地使用權(quán)期限屆滿前，政府如果將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，就得從被拆遷人手中購回余期土地使用權(quán)，但我國的拆遷制度并不是這樣設(shè)計(jì)的，而是先把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，然后由開發(fā)商和被拆遷戶雙方去“協(xié)商”，開發(fā)商如果向被拆遷戶支付喪失土地使用權(quán)損失的費(fèi)用，等于支付了雙重費(fèi)用，對(duì)開發(fā)商也是不公平的。

基于此，除了為解除“拆遷之痛”提供公正，公平的法律環(huán)境之外，從評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)看，要發(fā)展獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)和建立規(guī)范的評(píng)估體系，構(gòu)建專業(yè)強(qiáng)，業(yè)務(wù)精，素質(zhì)高的專業(yè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)。

從政府層面分析，無論是商業(yè)拆遷或政府拆遷，政府都不能偏袒投資商，侵犯原住居民的權(quán)利。要主動(dòng)接受社會(huì)和公眾監(jiān)督，或者通過聽證會(huì)的形式來讓原住戶與開發(fā)商之間充分博弈。

房產(chǎn)往往是一個(gè)家庭財(cái)富的“心臟”，一座關(guān)涉家庭安居樂業(yè)的房子被強(qiáng)拆，很容易引爆家庭“地震”和突發(fā)事件。因此，城市拆遷本身不僅僅是拆房子，而且牽涉補(bǔ)償，房產(chǎn)，土地，建管，街道，社保等多方面廣泛參與的系統(tǒng)工程。

因此，只有多管齊下，完善相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，健全拆遷相關(guān)法律法規(guī)，以聽證會(huì)形式放開博弈，才能杜絕居民暴力抗拆事件的發(fā)生，才能根治拆遷之痛。