段振強(qiáng)

2009年9月10日下午,一位余女士來到縣檔案館檔案利用中心咨詢查閱“*政復(fù)字【1992】31號(hào)《關(guān)于政府代管房產(chǎn)處理意見的批復(fù)》”文件的相關(guān)事宜,當(dāng)接待人員告知由于此份文件為未開放檔案,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,利用本館未開放檔案,在經(jīng)檔案館同意同時(shí),還須持檔案所有者“同意利用其全宗內(nèi)未開放檔案”證明方可查閱。余女士黯然離開了檔案館。然而,這件事帶給檔案館的“問題”才剛剛開始。具查閱,在館藏縣政府全宗檔案中根本沒有這份檔案資料存在(未移交進(jìn)館)。因此,余女士即使取得縣政府辦公室“同意利用*政復(fù)字【1992】31號(hào)檔案”證明后,仍然無法查閱到這份檔案資料。房管局作為該批復(fù)的申請(qǐng)單位,全宗檔案中保管了這份檔案資料。余女士只有再向房管局提出申請(qǐng),取得房管局同意利用本全宗未開放檔案證明后,才能利用這份檔案?？h政府作為此信息責(zé)任主體,可能面臨利用者關(guān)于“政府信息不公開”,違反《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《公開條例》)相關(guān)規(guī)定的行政訴訟。作為承擔(dān)本地區(qū)檔案資料保管者角色的縣檔案館,則處于一種異常尷尬的境地:

伴隨著《政府信息公開條例》頒布與實(shí)施工作的不斷深入,越來越多的政府信息公開了,而同樣或相近內(nèi)容的檔案依據(jù)《檔案法》規(guī)定,在檔案館里卻依然是深藏不露,公眾難見其“廬山真面目”,這使得檔案館難免有“藏私”的嫌疑。因此,在政府信息越來越公開、透明的大趨勢(shì)下,檔案館“滿腹委屈”地被推上“風(fēng)口浪尖”也就成為了一種無法避免的必然。那么,在政府信息公開環(huán)境下,檔案利用工作應(yīng)該如何開展呢?是堅(jiān)決維護(hù)檔案法神圣尊嚴(yán),還是讓它傾向于政府信息公開條例中遵循的“政府信息以公開為原則,不公開為例外”的服務(wù)理念呢?

一、政府信息公開現(xiàn)狀對(duì)檔案工作的影響

——檔案開放誰做主

《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規(guī)定:政府信息公開以公開為原則,不公開為例外。政府運(yùn)用行政權(quán)

力辦理的與人民群眾利益相關(guān)的各類事項(xiàng),只要不屬黨和國家機(jī)密,都要依法向社會(huì)公開。這不僅進(jìn)一步提高了政府工作的透明度,而且切實(shí)保障了人民群眾的合法知情權(quán)。這種形勢(shì)下各地政府紛紛制定并實(shí)施自己的信息公開規(guī)定。特別是今年,外交部解密了一部分外交檔案,不僅顯示了我國在外交上的成熟與自信,而且對(duì)后人正確地了解歷史將起到積極的作用。這無疑也對(duì)檔案的開放發(fā)出了信號(hào)。

眾所周知,國家綜合檔案館保管的檔案是十年以前乃至更久的政府信息,《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)第十九條規(guī)定:“國家檔案館保管的檔案,一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會(huì)開放的期限,可以少于三十年,涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放的期限,可以多于三十年……”?！稒n案法》在要求檔案館定期開放館藏檔案同時(shí),還賦予了檔案部門對(duì)館藏檔案開放與否的鑒定權(quán)。而政府公開信息“以公開為原則,不公開為例外”的規(guī)定,同時(shí)賦予了利用者申請(qǐng)利用檔案信息的主動(dòng)權(quán)利。作為政府信息主要組成部分的檔案資料,同樣屬于公開條例涉及范疇之內(nèi)。利用者的檔案利用需求因此有了明確的法制保障。一邊是實(shí)體法,一邊是政府規(guī)章,處在夾縫中的檔案部門,面臨“進(jìn)退兩難”的尷尬局面,檔案開放的法律依據(jù)受到挑戰(zhàn)。在將來的某一天,利用者依據(jù)公開條例規(guī)定,按照自己的需要提出檔案利用的申請(qǐng)要求而因檔案部門的開放范圍限制未果,將檔案部門作為被告而向人民法院提起行政訴訟,要求被告向原告提供本人所需檔案資料的場景可能出現(xiàn);另一方面,一旦重新制訂檔案開放辦法,數(shù)以萬計(jì)、十萬計(jì)、百萬計(jì)的檔案是否需要重新鑒定?如此種種問題都等著我們?nèi)パ芯拷鉀Q,因?yàn)樗苯雨P(guān)系到每一份具體檔案的開放或控制是否具有足夠的法律依據(jù)的問題。

二、“以公開為原則,不公開為例外”的政府信息公開原則將挑戰(zhàn)檔案開放鑒定的傳統(tǒng)做法

檔案部門在檔案開放鑒定工作中,傳統(tǒng)做法是一本案卷中若有一份文件或一份文件的某一部分不宜開放,就可以對(duì)整卷檔案做控制開放處理,限制案卷的公開利用。然而,《公開條例》實(shí)施后,此類檔案的處理方式將被否定。如果法院完全依據(jù)《公開條例》相關(guān)規(guī)定來審理類似案件,那么“如果你要查詢的內(nèi)容涉及到別人的隱私等免予公開的部分,即使免予公開內(nèi)容占99%,只有1%可以公開,那這個(gè)1%也要給你看,與對(duì)你是否有用無關(guān)?！?也就是在一份文件中,可以把屬于免予公開的內(nèi)容作相應(yīng)處理,剩下的內(nèi)容就可以公開。不能因?yàn)槠渲心骋豁?xiàng)涉及免予公開的內(nèi)容,就把整個(gè)文件列入免予公開的范圍。傳統(tǒng)的檔案開放鑒定工作的方式、方法及鑒定原則將面臨全新的檢驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

三、新形勢(shì)、新環(huán)境下,檔案部門的應(yīng)對(duì)措施

(一)認(rèn)清形勢(shì),政府信息公開帶給檔案部門的機(jī)遇大于挑戰(zhàn)

檔案作為人類社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中直接形成的歷史記錄,不僅是信息資源不可或缺的組成部分,而且其原始性、真實(shí)性、權(quán)威性更使之成為其他各種信息產(chǎn)生的基礎(chǔ)和源泉。但目前檔案信息資源存在著“分散信息多,共享信息少;原始信息多,加工信息少;紙質(zhì)信息多,電子信息少”等諸多制約檔案利用工作發(fā)展的元素。政府信息公開制度通過建立政府與社會(huì)之間及時(shí)、順暢的信息公開渠道,加速信息的流動(dòng)和開發(fā)利用,也有利于解決檔案信息資源開發(fā)利用中的瓶頸問題,使檔案信息的價(jià)值得以充分發(fā)揮。

同時(shí),政府信息公開制度以政府規(guī)章的形式,明確要求各部門將主動(dòng)公開信息以數(shù)字化的方式及時(shí)送同級(jí)檔案館。這不僅能較有效地打破政府部門的信息壟斷現(xiàn)象,有利于豐富檔案館藏,促進(jìn)信息資源的整合、共享和開發(fā),還將大大加速檔案部門檔案信息化進(jìn)程。政府信息公開調(diào)動(dòng)了各方力量協(xié)助做好需要公開文件的數(shù)字化工作。在經(jīng)過進(jìn)館鑒定后,這些信息可直接導(dǎo)入檔案信息資源數(shù)據(jù)庫,加速了館藏檔案的數(shù)字化建設(shè)。同時(shí),公開制度還設(shè)置了嚴(yán)格的信息維護(hù)機(jī)制,能使這部分?jǐn)?shù)據(jù)庫真正“活”起來。檔案部門如果能夠把握機(jī)遇,借助政府公開信息數(shù)據(jù)庫的建立實(shí)現(xiàn)合作開發(fā),做到新帳不欠,老帳不拖,從而實(shí)現(xiàn)檔案信息化建設(shè)“質(zhì)”的飛躍。

(二)積極行動(dòng),加快館藏檔案開放工作刻不容緩

館藏檔案開放步伐加快勢(shì)在必行。隨著政府信息公開工作的不斷深入,檔案部門所承受的壓力同步增長。一邊是《檔案法》條文的制約,一邊是政府信息公開、透明步伐的加快,檔案部門該怎么做呢?與其被動(dòng)的防御,不如主動(dòng)出擊,主動(dòng)開放館藏檔案中未被明令禁止的檔案內(nèi)容,服務(wù)民生,走出一條目前環(huán)境下最適合的道路。筆者認(rèn)為可從以下方面著手:

1、根據(jù)信息公開原則,確定檔案開放原則,加大檔案開放力度。

參照政府信息公開的做法,檔案開放也應(yīng)以開放為原則,不開放為例外。針對(duì)館藏到期應(yīng)開放檔案,檔案部門應(yīng)該以積極、穩(wěn)妥、高效、便民為原則,以最終實(shí)現(xiàn)檔案的有效利用為目的,加大檔案鑒定力度,擴(kuò)大檔案開放范圍,從而實(shí)現(xiàn)推進(jìn)檔案開放工作進(jìn)程的目標(biāo)。

2、認(rèn)真貫徹落實(shí)《檔案法》中關(guān)于檔案提前開放的有關(guān)規(guī)定,簡便程序,服務(wù)公眾。

《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第二十條規(guī)定:經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案,可以隨時(shí)向社會(huì)開放。這些檔案內(nèi)容和范圍較全面、廣泛地涵蓋了與群眾密切相關(guān)的政府信息,符合利用者的檔案利用需求。然而,由于這部分檔案在基層檔案館中所占比例較大,同時(shí)在開放鑒定工作中專業(yè)性較強(qiáng),因此,各檔案館開放檔案的現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這些內(nèi)容的要求。從而在一定程度上加重了檔案利用與開放的矛盾。檔案部門要擺脫目前困境,從經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化類檔案的提前開放著手,筆者認(rèn)為不失為一條可行之路。

(三)順應(yīng)潮流,對(duì)易產(chǎn)生歧義的法律條款進(jìn)行權(quán)威的司法解釋或修訂,是最終解決沖突的必由之路

《檔案法》自頒布實(shí)施以來,對(duì)于推進(jìn)我國檔案事業(yè)法治化進(jìn)程,保障檔案事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著社會(huì)的發(fā)展,特別是2007年《公開條例》頒布以來,“以公開為原則,不公開為例外”的政府信息公開原則,對(duì)作為政府信息重要資源保管基地的檔案部門產(chǎn)生了一定的沖擊。檔案部門如何在新形勢(shì)、新環(huán)境下有所作為,面對(duì)沖擊成為一名勇敢的“弄潮兒”,筆者認(rèn)為,由檔案部門聯(lián)合司法權(quán)威部門對(duì)《檔案法》與《公開條例》中易產(chǎn)生歧義條款進(jìn)行權(quán)威、統(tǒng)一的司法解釋,或者在適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)已經(jīng)實(shí)施二十年的《檔案法》進(jìn)行必要修訂,將是最終解決沖突的最佳途徑。

作者單位:北京市密云縣檔案局