[摘要] 危機(jī)狀態(tài)下，人們的日常生活秩序被打亂，政府為了維護(hù)公共安全，必須采取一些非常態(tài)的管理方式與方法。這些管理方式和方法不僅有一個合法性問題，而且還必然涉及到倫理問題。應(yīng)急處置中的倫理問題包括三個層面：一是理念層面的，即當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，處理危機(jī)事件中應(yīng)遵循的最基本理念是什么的問題；二是操作層面的，即在危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)急管理中平衡諸多利益需要采取的倫理原則及如何利用機(jī)遇進(jìn)行倫理管理的問題；第三個層面是價(jià)值引導(dǎo)問題，即如何調(diào)動公民的積極性，使其成為應(yīng)對危機(jī)的重要支持力量，如何利用危險(xiǎn)時(shí)期的特殊機(jī)遇調(diào)動國民的倫理資源，提升公民的倫理境界等。

[關(guān)鍵詞] 政府；應(yīng)急處置；倫理管理；價(jià)值引導(dǎo)

[中圖分類號] C931[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1006-6470(2009)03-0078-04

現(xiàn)代社會，各種危機(jī)事件頻發(fā)，一些重大礦難、空難、火災(zāi)、地震、社會安全事件以及傳染性疾病等突發(fā)事件不期而至?xí)r，政府的管理不再像日常管理一樣處于一種隱性狀態(tài)，只有當(dāng)事人能感受到其效率和效果，政府應(yīng)急處置的方式、方法和效果成為全國乃至全世界關(guān)注的焦點(diǎn)。這不僅是對政府和政府官員的應(yīng)急管理和應(yīng)變能力的一種考驗(yàn)，也是對政府日常管理的一種檢視，對政府的核心理念和公信力的一種挑戰(zhàn)。政府應(yīng)急處置除了需要關(guān)注技術(shù)手段和合法性之外，還需要關(guān)注政府管理的核心理念、倫理原則，并對公眾的情緒進(jìn)行價(jià)值引導(dǎo)，以提升公職人員及全社會成員的道德水平。

一

人類從產(chǎn)生之日起，就面臨著與自然界、與其他種族、與同族人之間的各種各樣的矛盾與斗爭。有矛盾、有斗爭就會有危機(jī)。美國學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為，危機(jī)是“對一個社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件”。[1]人類社會的危機(jī)來自兩個方面的不確定性：自然環(huán)境的不確定性和社會發(fā)展過程內(nèi)部的不確定性?？梢哉f，危機(jī)與人類社會相伴而生。但是，在不同的社會歷史條件下，危機(jī)的特點(diǎn)、人們對危機(jī)的認(rèn)識水平以及人們應(yīng)對危機(jī)的理念各不相同。

由于人類的生存環(huán)境不同，人類對危機(jī)的認(rèn)識不同，因而人類應(yīng)對危機(jī)的理念也不斷變化。迄今為止，人類應(yīng)對危機(jī)的理念經(jīng)歷了由神本觀念到物本觀念再到人本觀念的轉(zhuǎn)變。在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)社會，由于生產(chǎn)力低下，人類只能是靠自然的恩賜而生存，所謂“靠山吃山，靠水吃水”，“日出而作，日落而息”，就是對早期農(nóng)業(yè)社會人類的生存狀態(tài)的準(zhǔn)確刻畫。那時(shí)，人類作為自然界的一分子，與自然融為一體，人類對自然的影響力相對有限，社會分工不發(fā)達(dá)，加之各種自然屏障的阻隔，社會內(nèi)部的相互依存性不強(qiáng)，社會成員之間的相互聯(lián)系主要局限在自然地理空間的范圍內(nèi)，如依自然條件建造房屋居住而形成的自然村落、人們進(jìn)行簡單的商品交換而形成的自然集鎮(zhèn)等。這種在經(jīng)濟(jì)、社會活動相對孤立和封閉的社會形態(tài)，危機(jī)的傳染性相對較弱，時(shí)間上較慢，空間上較小，爆發(fā)的頻率也較低。面對危機(jī)時(shí)，由于人類對自然界認(rèn)識的局限性，對人與自然關(guān)系的把握的不確定性，把危機(jī)看作是“上天”對人類的懲罰，因而處置危機(jī)的理念帶有較強(qiáng)的神秘色彩，表現(xiàn)為以各種不同的方式祭拜天神，祈求保佑平安。例如，中國古代就有為避免洪水泛濫而每年為河伯娶親的傳說，《圣經(jīng)》中也有上帝以“諾亞方舟”救人的典故。

近代以來，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類征服自然、利用自然的能力不斷增強(qiáng)。為了增加耕地，人類可以砍伐森林，填湖造地；為了增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，人類發(fā)明了化肥、殺蟲劑；為了滿足人類生活所需，人類發(fā)明了自然界難以消化的化學(xué)制品……科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類對自然規(guī)律的認(rèn)識，使人類在與自然的矛盾面前表現(xiàn)出前所未有的自信，人類相信科學(xué)技術(shù)的發(fā)展可以揭開自然界的秘密，人類開始由崇拜上帝轉(zhuǎn)而崇拜科學(xué)技術(shù)。人類相信自然資源是取之不盡、用之不竭的，科學(xué)技術(shù)能夠不斷地拓展人類對自然資源的利用，可以為人類帶來無限的繁榮，人類完全有能力戰(zhàn)勝自然。人類與自然關(guān)系中的人類中心主義、科學(xué)主義和功利主義主導(dǎo)了人類對危機(jī)的態(tài)度，這種觀念堅(jiān)信人類是自然界的中心，只要依靠科學(xué)，人類就可以戰(zhàn)勝各種各樣的危機(jī)。在價(jià)值觀上，近代人類奉行的是功利主義，他們相信，只要增進(jìn)了人類社會的物質(zhì)利益，就是增進(jìn)了人類的幸福。與此同時(shí)，應(yīng)對危機(jī)在管理上只被看作是一種技術(shù)問題，而沒有作為一種管理理念引起重視。在應(yīng)對危機(jī)時(shí)，遵從的是集體物質(zhì)利益本位的理念，其極端表現(xiàn)則是不惜犧牲個人的生命換取集體的微小利益。

現(xiàn)代社會，科學(xué)技術(shù)和社會化大生產(chǎn)不斷發(fā)展，極大地改進(jìn)了人類的生存狀態(tài)和生存環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的改變使人類面對著諸多自然災(zāi)害的威脅，重大疾病、地質(zhì)災(zāi)害等危機(jī)頻發(fā)，越來越成為人類社會生存與發(fā)展的威脅。與此同時(shí)，社會化大生產(chǎn)和社會分工的發(fā)展導(dǎo)致社會成員之間協(xié)作需要與溝通困難之間的矛盾日益加劇，對人類的和諧發(fā)展構(gòu)成威脅。與社會化大生產(chǎn)不斷發(fā)展相伴隨的是社會分工越來越細(xì)，一方面社會分工的差別使社會成員之間的生存和勞動環(huán)境的差異加大，人與人之間的共識減少，不同階層、不同社會群體之間溝通困難、協(xié)調(diào)減少。另一方面，社會分工使個別的生產(chǎn)過程社會化，勞動產(chǎn)品變成了社會產(chǎn)品，社會成員之間的相互依賴，使彼此協(xié)作變得須臾不可分離。一旦協(xié)作過程中的某個環(huán)節(jié)出了問題，就有可能引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)。

現(xiàn)代社會自然災(zāi)害與社會危機(jī)出現(xiàn)的可能性和影響力都在不斷加劇加深，給人類造成的危害越來越大。與此同時(shí)，隨著社會物質(zhì)財(cái)富的不斷增加，人們對生命價(jià)值的認(rèn)識的深入，對人與自然關(guān)系的不斷反思，人們在應(yīng)對危機(jī)時(shí)開始形成了以人為本的理念，這里的以人為本，既包含了對作為類的人的長遠(yuǎn)持續(xù)生存與發(fā)展的關(guān)注，也包含了對個人生命和財(cái)產(chǎn)的尊重。在應(yīng)急管理中，就是在不涉及人類持續(xù)生存發(fā)展的大原則下，個人的生命和財(cái)產(chǎn)的價(jià)值成為關(guān)注的重點(diǎn)。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，西方媒體對國外自然災(zāi)難危機(jī)的關(guān)注點(diǎn)按顯著程度排序，分別是傷亡人數(shù)、救援效果、危害程度及可能對所謂民主自由產(chǎn)生影響的程度[2]。傷亡人數(shù)成為媒體和政府關(guān)注的第一焦點(diǎn)，顯示了現(xiàn)代社會“以人為本”成為應(yīng)急管理的第一理念。國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確提出把“以人為本，減少危害”作為處理突發(fā)公共事件的基本原則，彰顯了現(xiàn)代社會危機(jī)處置的基本理念。

二

當(dāng)危機(jī)來臨時(shí)，政府要啟用大量的非常態(tài)管理措施，此時(shí)，如果處理不慎，就會導(dǎo)致對公民權(quán)益的侵犯。政府能否在應(yīng)急處置中真正忠實(shí)于“以人為本”的理念，既是政府存在是否具有合理性的基本體現(xiàn)，同時(shí)也決定著政府應(yīng)急管理是否具有有效性。如何應(yīng)對危機(jī)，不僅是一種技術(shù)層面和手段層面的管理，而且還是一種倫理層面的管理。

政府履行行政應(yīng)急性原則需要依法處置，但問題是在危機(jī)出現(xiàn)的緊急時(shí)刻，由于事件的突發(fā)性決定了政府只能實(shí)行非常規(guī)決策，此時(shí)行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)起絕對支配作用的是行政人員的道德價(jià)值觀。而行政倫理所要討論的重要內(nèi)容就表現(xiàn)在對自由裁量權(quán)行使的合道德性進(jìn)行倫理評價(jià)。有效地進(jìn)行倫理管理，既是保證政府管理在危機(jī)狀態(tài)下不偏離目標(biāo)的關(guān)鍵，也是政府化危機(jī)為機(jī)遇的重要契機(jī)。為此，政府需要注意以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

首先，要確立應(yīng)急管理的倫理原則。應(yīng)急管理中出現(xiàn)的問題有別于常態(tài)管理中的問題，通常都是沒有先例，沒有可效仿的經(jīng)驗(yàn)。事件的突發(fā)性和不確定性造成了高度的緊張和壓力，為將危機(jī)所造成的損害限制在最低限度內(nèi)，決策者需要在有限的時(shí)間里作出快速的反應(yīng)和智慧的決策。危機(jī)中決策者必須面對一個永遠(yuǎn)令人遺憾的現(xiàn)實(shí)：不可能保全所有的利益，不可能照顧到所有的方面。決策者必須在公共利益與私人利益之間、在公民權(quán)與行政權(quán)之間、在效率與公平之間作出選擇。為此，需要確立一些基本的倫理原則：(1)個人利益與公共利益相結(jié)合的原則。公共行政的產(chǎn)生源于公共利益的存在，公共行政活動的目的也在于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。在應(yīng)急管理中，當(dāng)公共利益受到威脅時(shí)，應(yīng)當(dāng)把維護(hù)和保障公共利益的安全和把損失降到最低作為行為準(zhǔn)則。但是，當(dāng)個人的生命安全受到威脅時(shí)，只應(yīng)“不惜一切代價(jià)”地保全個人的生命安全，體現(xiàn)“以人為本”的理念。(2)公民權(quán)利與公共權(quán)力的平衡原則。應(yīng)急管理中，政府采取一些應(yīng)急措施時(shí)不僅要考慮到合法性，還要考慮到合倫理性，即是否侵犯了公民的公民權(quán)。(3)效率與公平統(tǒng)一原則。公共行政的公共性決定了它的公正性和正義性，其最重要的倫理原則就是公平。但是在危機(jī)事件的處置中，則應(yīng)當(dāng)突出公共效率原則。危機(jī)事態(tài)的突發(fā)性、嚴(yán)峻性和隨時(shí)都有擴(kuò)大的可能性，要求決策者必須在有限信息、有限資源、有限時(shí)間的條件下尋求“滿意”的處理方案，效率就成為危機(jī)決策的第一要求。而在災(zāi)后的重建和資源征集補(bǔ)償時(shí)則應(yīng)充分體現(xiàn)公正原則。

其次，要善于運(yùn)用媒體，塑造政府和領(lǐng)導(dǎo)的倫理形象，以此改善政府與公民之間的關(guān)系，提高公眾對政府的滿意度和信任度。“政府信任”是指公眾在期望與認(rèn)知之間對政府運(yùn)作的一種歸屬心理和評價(jià)態(tài)度。換句話說，“政府信任”是公眾預(yù)期并相信政府官員與政府機(jī)構(gòu)會殫精竭慮地實(shí)踐其義務(wù)與責(zé)任，以提供民眾所必需的服務(wù)、福祉與生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治領(lǐng)導(dǎo)者所領(lǐng)導(dǎo)并在健全的政治制度下高效率運(yùn)行[3]。在社會處于穩(wěn)定狀態(tài)時(shí)，政府的日常管理的價(jià)值不容易顯現(xiàn)，政府管理不具有挑戰(zhàn)性，百姓對政府的信任度和滿意度通過生活水平是否提高，政府是否廉潔、官員是否親民來體現(xiàn)危機(jī)時(shí)期，政府的作用凸顯出來，政府的決策是否有力，是否能夠帶領(lǐng)民眾度過危機(jī)成為改善政府與公眾之間信任關(guān)系的關(guān)鍵。大規(guī)模的災(zāi)難會使民眾產(chǎn)生恐慌情緒、對政府的依賴心理，政府處理不當(dāng)就會發(fā)展為對政府的不信任，而有效的處置則會增進(jìn)政府和公眾之間的信任關(guān)系。在這方面，政府除了要以積極有效的方式應(yīng)對災(zāi)害之外，還應(yīng)有意識地塑造領(lǐng)導(dǎo)者的個性魅力并表現(xiàn)政府為民眾服務(wù)的能力和智慧?，F(xiàn)代社會政府、領(lǐng)導(dǎo)者的公共形象和行政行為之間的關(guān)系變得無比緊密，正面的形象有利于政令的執(zhí)行和暢通，相反，負(fù)面的形象則會導(dǎo)致“雖令不從”。在塑造政府及領(lǐng)導(dǎo)者的形象方面，媒體發(fā)揮著重要的作用。日常情況下，普通公眾不了解政府和領(lǐng)導(dǎo)者的工作情況，更少有機(jī)會接觸領(lǐng)導(dǎo)，公眾是憑借現(xiàn)代傳媒來認(rèn)識政府和領(lǐng)導(dǎo)者的。危機(jī)時(shí)期，政府和領(lǐng)導(dǎo)者成為媒體和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，政府和領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)充分利用大眾媒介，在媒體上塑造良好的形象以贏得公眾的肯定、合作和支持，并使公眾樹立對領(lǐng)導(dǎo)者乃至整個政府機(jī)構(gòu)的信心。

第三，利用危機(jī)帶來的機(jī)遇，提升公職人員的職業(yè)倫理精神。公職人員的倫理水準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)公共管理民主化、合法化、人文化的重要保障，特別是在危機(jī)時(shí)期，公職人員的倫理道德素養(yǎng)是保證應(yīng)急管理取得成效的重要精神資源。從倫理視角來看，由于在危機(jī)處置狀態(tài)中行政行為屬于非常規(guī)行為，一些約束常態(tài)管理的法律、法規(guī)不再發(fā)揮作用，行政人員的自由裁量權(quán)增大。在行政管理者行使自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，起決定和支配作用的是道德責(zé)任感和行政價(jià)值觀，以及建立在對道德情境和道德必然性認(rèn)知基礎(chǔ)之上的道德判斷力。道德責(zé)任感和行政價(jià)值觀決定了行政人員在關(guān)鍵時(shí)刻如何處理個人利益與公共利益的關(guān)系問題，道德判斷力則決定行政人員最大限度維護(hù)公共利益的道德智慧和能力。

道德不是一種知識，而是一種實(shí)踐理性，道德只有在實(shí)踐中檢驗(yàn)，也只有在實(shí)踐中得以形成。危機(jī)事件處置，既是對行政人員的道德責(zé)任感和判斷力的一種檢驗(yàn)，也是培養(yǎng)行政人員德性的一個重要契機(jī)。在危機(jī)事件處置中，事件的緊迫性迫使行政人員必須在一剎那作出明確的善惡裁決，這就是對行政人員的道德價(jià)值觀與選擇判斷能力的一個最好檢驗(yàn)。危機(jī)處置中的行政人員目標(biāo)的明確性和公眾的高度關(guān)注，會調(diào)動和激發(fā)起公職人員的使命感和責(zé)任感，使其選擇有利于大眾的，甚至是犧牲自我利益的道德行為。在特殊情境中的道德選擇因其善行帶來了顯著的社會效果，引起公眾關(guān)注、認(rèn)同，因而使當(dāng)事人獲得較強(qiáng)的幸福感和榮譽(yù)感。這種行善之后帶來的滿足感有利于善行的延續(xù)，直到形成穩(wěn)定的道德人格。

三

危機(jī)不僅導(dǎo)致社會物質(zhì)的損失，更使人們的精神價(jià)值體系遭受沖擊，并引起社會秩序偏離正常軌道，直接影響到國家的公共安全與社會穩(wěn)定。應(yīng)急管理者不僅要關(guān)注危機(jī)本身，而且更要關(guān)注危機(jī)中的人，關(guān)注全人類共同的生命價(jià)值，關(guān)注危機(jī)中的精神價(jià)值體系，政府應(yīng)采取有效的措施進(jìn)行有效的心理關(guān)懷和價(jià)值引導(dǎo)，倡導(dǎo)人類形成共同應(yīng)對危機(jī)的倫理標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值觀念。

首先，要通過心理安撫、倫理關(guān)懷緩解公眾的恐慌情緒，提高公眾抗御災(zāi)害的能力和相互友善的倫理境界?！澳撤N自然災(zāi)害或人為事故能否演變?yōu)楣参C(jī)事件，公眾作出什么樣的心理與行為反應(yīng)是一個關(guān)鍵性的變量”。[4]關(guān)注災(zāi)害和事故中公眾的心理和行為，既有利于控制事態(tài)的發(fā)展，也是政府在危機(jī)時(shí)刻應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的倫理責(zé)任。在危機(jī)沒有發(fā)生時(shí)，政府有責(zé)任做好各種應(yīng)急演練和知識傳授，針對某一地區(qū)、某一特定時(shí)期可能發(fā)生的重大危機(jī)事件，預(yù)先告知公眾自我調(diào)節(jié)和尋求救助的方法與途徑。當(dāng)危機(jī)來臨時(shí)，政府要通過各種途徑宣傳倡導(dǎo)人與人之間互相的關(guān)懷、信任、友愛、理解、寬容與幫助，領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員要帶頭以健康、樂觀的心態(tài)對待危機(jī)，化解由避難場所的環(huán)境問題所引發(fā)的人際關(guān)系的緊張等；危機(jī)過后，政府和社會有責(zé)任對受害者進(jìn)行心理輔導(dǎo)和安慰，特別是對于在危機(jī)事件中受到重大打擊，如因失去親人和健康而心理孤獨(dú)的人群，在危機(jī)中失去住所而無家可歸的人群等，要給他們以心理的治療和社會福利的救濟(jì)治療，給予他們重新面對生活的精神勇氣和物質(zhì)支持。

第二，要利用危難之時(shí)，轉(zhuǎn)危為安，凝聚民心民意，提升公民戰(zhàn)勝危機(jī)的信心和勇氣。在這方面，媒體發(fā)揮著非常重要的作用。在美國發(fā)生“9#8226;11”恐怖襲擊后，傳媒上既有民眾恐懼、悲傷、焦慮情感的宣泄，也有樂觀、堅(jiān)定、同仇敵愾等情緒的表達(dá)，起到了很好的傳播效果，也穩(wěn)定了整個社會的情緒。中國“5#8226;12”地震發(fā)生后，國務(wù)院總理溫家寶立即親臨一線，指導(dǎo)抗震救災(zāi)工作，成了災(zāi)區(qū)和全國民心穩(wěn)定的巨大精神力量。政府和媒體通過盡可能及時(shí)、準(zhǔn)確、充分、透明的公開信息發(fā)布，使全國人民隨時(shí)了解災(zāi)情、與災(zāi)區(qū)人民同呼吸共命運(yùn)，不但增強(qiáng)了廣大群眾戰(zhàn)勝災(zāi)難的信心和勇氣，而且大力宣傳慈善救援精神，倡導(dǎo)以人為本的精神和眾志成城的理念，煥發(fā)和凝聚了廣大民眾的愛國熱情，為政府和媒體如何利用危機(jī)凝聚民心民意提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

第三，利用危機(jī)時(shí)期，培養(yǎng)公民社會賴以成長的信任、互惠及合作精神?，F(xiàn)代社會，由于人與自然、人與社會、國與國之間的聯(lián)系越來越密切，矛盾越來越復(fù)雜，導(dǎo)致危機(jī)事件呈現(xiàn)頻發(fā)性、損失的巨大性、涉及廣泛性、應(yīng)對復(fù)雜性等特點(diǎn)。單純依靠政府顯然難以承擔(dān)應(yīng)急管理和救援的責(zé)任，應(yīng)急管理需要全國以及全世界人民的廣泛參與合作，這就要求培育公民及公民自愿性團(tuán)體的參與意識和參與能力?，F(xiàn)代公民的參與意識，不僅包含積極和主動參與救援的意識，而且包含危機(jī)發(fā)生時(shí)公民、社會和政府之間的一種相互信任和相互合作的精神，這種合作精神是建立起一個戰(zhàn)勝危機(jī)的強(qiáng)大的社會支持系統(tǒng)所必需的基礎(chǔ)。危機(jī)讓人們感到個體生命的脆弱性，產(chǎn)生對他人的依賴感，這就為倡導(dǎo)人與人之間互相的關(guān)懷、信任、友愛、合作等提供了契機(jī)。政府要有意識地運(yùn)用這一契機(jī)，通過各種途徑，開展不同形式的宣傳、教育活動，使廣大民眾了解公眾參與對于社會救助的重要性和必要性，并創(chuàng)造條件讓公眾在廣泛的參與中體驗(yàn)公民意識的崇高和作用，進(jìn)而形成并強(qiáng)化公眾在社會治理中的參與意識。

注釋：

[1]薛瀾等.危機(jī)管理[M].清華大學(xué)出版社，2003，25.

[2]周慶安.大規(guī)模公共危機(jī)中的國家形象塑造[J].對外傳播，2008(7).

[3]李硯忠.政府信任：一個值得關(guān)注的政治學(xué)問題[J].中國黨政干部論壇，2007(4)

[4]戴健林等.公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制：和諧社會的呼喚[J].發(fā)展，2006(1)。

作者簡介：鄯愛紅(1965-)，女，山西太原人，北京市委黨校公共管理教研部教授