摘 要：在社會不斷發(fā)展的進(jìn)程中，總會不時地產(chǎn)生各種各樣的問題，并非社會中存在的所有問題都會進(jìn)入政府政策制定者的視野，變成政策問題。因此，在公共政策的制定過程中，對政策問題進(jìn)行有效界定具有重要意義。本文以公共政策問題的涵義界定、特征等基礎(chǔ)內(nèi)容為研究起點，進(jìn)而對公共政策問題界定的涵義、重要性、界定影響因素、方法、步驟等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了初步的探討。

關(guān)鍵詞：公共政策問題；公共政策問題界定

中圖分類號：D62文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-949X(2009)-04-0064-02

對于任何一個國家或地區(qū)來說，在社會的不斷發(fā)展中，總存在著大量引起人民關(guān)注的社會現(xiàn)象，其中的一部分構(gòu)成了社會問題，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}。然而，并非所有的社會問題都會成為政策問題，列入作為公共權(quán)力代表的政府的議事日程，同時政府也不可能也沒必要解決一切社會問題。因此，如何科學(xué)地對政策問題進(jìn)行界定，在政策制定的研究中有著重要的地位。其原因在于一項政策的失敗往往更多地來自對錯誤問題的解決，而非是因為對真正的問題找到了錯誤的解決方案。

一、公共政策問題與公共政策問題界定

人類社會存在各種各樣的問題，人類需要在不斷解決的過程中求得進(jìn)步，政府公共政策的社會意義就在于及時、有效地解決人類面臨的諸多問題，所以“問題”是任何公共政策的起點。

1．公共問題。社會問題雖然具有了一定的嚴(yán)重性，但只是關(guān)系到當(dāng)事人，尚未直接影響到其他人。當(dāng)問題超出了當(dāng)事人，其影響波及到不直接相關(guān)的群體時，問題就轉(zhuǎn)化成為了公共問題。由社會問題到公共問題，表明該問題已引起了社會公眾的普遍關(guān)注，并且基于價值觀念和切身利益的考慮，公眾開始提出以解決該問題為目的公共性訴求。

2．公共政策問題。 關(guān)于公共政策問題，國內(nèi)外學(xué)者提出了不同的定義。安德森認(rèn)為，從政策意圖的角度看，政策問題可以定義為某種條件或環(huán)境。這種條件和環(huán)境引起社會上某一部分的需要或不滿足，并為此尋求援助或補(bǔ)償，尋求援助和補(bǔ)償?shù)幕顒涌梢杂赡切┦墉h(huán)境影響的人直接從事，也可由別人以他們的名義進(jìn)行。鄧恩認(rèn)為，政策問題是還沒有實現(xiàn)的，通過公共行動可能追求得到的需要、價值或改進(jìn)的機(jī)會。

綜上所述，我們認(rèn)為政策問題是指多數(shù)人認(rèn)識到的一種客觀事實，表現(xiàn)為社會利益的失衡和價值觀念與行為規(guī)范的沖突，是社會公共權(quán)威部門納入工作議程并將采取行動加以解決的問題。

二、公共政策問題界定的過程

由于公共政策問題固有的復(fù)雜性，使政策問題的界定也變的復(fù)雜。在界定公共政策問題的過程中，首先要考慮可能影響界定正確與否的因素，然后是選擇界定方法，安排界定步驟。

（一）公共政策問題界定的影響因素

根據(jù)公共政策問題的定義，在一定程度上我們可以認(rèn)為公共政策問題是客觀事實與主觀認(rèn)定相結(jié)合的產(chǎn)物。因此，從這個角度分析公共政策問題界定的影響因素，其內(nèi)容應(yīng)該包括對客觀現(xiàn)象有關(guān)信息的掌握程度、價值觀念的影響、界定方法的選擇、政府態(tài)度的影響等幾個方面。

1．對客觀現(xiàn)象有關(guān)信息的掌握程度。在政策問題界定的過程中，如果對反映政策問題的有關(guān)信息資料掌握得越多越充分。問題的界定就越正確、順利。反之，在缺乏政策問題的信息資料的請卡下，界定問題將會面臨很大的困難。這就要求在我們準(zhǔn)備界定一個政策問題的時候，要采取多種方式盡可能充分地掌握有關(guān)的信息資料。

2．價值觀念的影響。由于一個社會公共問題要轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}，除了客觀存在、影響范圍廣等前提條件外，還必須有人們以個人利益、價值觀念為基礎(chǔ)的主觀認(rèn)定，所以界定的過程必然會受到價值觀念因素的影響。不同的價值觀念既有可能使問題的界定在社會與政府之間存在差異 ，也有可能會使在社會與政府各自的范圍內(nèi)產(chǎn)生差異。這就在很大程度上影響了公共問題轉(zhuǎn)化成政策問題的過程。從這個角度來看，政策問題界定也是一種價值觀念的選擇。

3．界定方法的選擇及有關(guān)人員的分析水平。在政策問題界定的過程中，界定方法的選擇應(yīng)用以及有關(guān)人員的分析水平將直接影響對問題實質(zhì)的認(rèn)識。方法選擇不恰當(dāng)，應(yīng)用不合適，都會導(dǎo)致政策問題界定的不準(zhǔn)確。同時，有關(guān)人員的分析水平也會直接關(guān)系到對問題的分析。因此，選擇恰當(dāng)?shù)慕缍ǚ椒ㄒ约案咚降膶I(yè)分析人員對政策問題界定非常重要。

4．政府態(tài)度。政府作為社會權(quán)威部門的代表，對社會公共問題的態(tài)度往往具有很大的權(quán)威性和強(qiáng)大的影響力。一個公共問題能否成為政策問題并得到有效地解決，與政府態(tài)度積極與否有很大的關(guān)系。如果政府態(tài)度明確、積極，那么將會加快政策問題界定與解決的速度，也將使對問題的社會認(rèn)識走向統(tǒng)一。

（二）公共政策問題界定的方法

公共政策問題界定是一個議論分析、陳述觀點、技術(shù)特征明顯的過程，其中方法的選擇起著關(guān)鍵性的作用。有關(guān)政策問題界定的方法，美國學(xué)者威廉·鄧恩歸納出九大方法，具體包括邊界分析、類別分析、層次分析、類比分析、頭腦風(fēng)暴發(fā)法、多面透視分析、假設(shè)分析、論證圖形化、問題文件法。這里主要介紹類別分析、層次分析 、類比分析、假設(shè)分析四種比較常用的方法。

1．類別分析。類別分析是一種澄清概念的技術(shù)，這些概念用于對問題情勢進(jìn)行定義和分類。在對問題情勢進(jìn)行感知的過程，分析人員必須把他們的經(jīng)驗分類。即便是對問題情勢的最簡單描述，也要以通過歸納推理對經(jīng)驗的分類為基礎(chǔ)，歸納推理是這樣一個過程，即通過感受特定的具體事物或情況，形成一般概念。類別分析基于兩個主要程序：邏輯劃分和邏輯分類，當(dāng)我們選擇一個類別并將其分解為構(gòu)成部分時，這一過程成為邏輯劃分；與此相反，將情勢、物體或人組合成更大的群體或類別的過程，則稱之為邏輯分類。

2．層次分析。層次分析是一種查明問題情勢的可能原因的技術(shù)。層次分析幫助分析者分清三種原因：可能的原因、合理的原因和受控的原因。可能的原因是指那些無論多么遙遠(yuǎn)，都可能使一種特定的問題情境出現(xiàn)的事件或行動。與此相對照，合理的原因是依據(jù)科學(xué)研究或直接的經(jīng)驗對一種問題情境的出現(xiàn)產(chǎn)生重要影響的那些原因。受控的原因指的是受政策制定者控制和操縱的原因。層次分析著重于個人分析，而不是團(tuán)體的相互的影響。因此，層次分析也可能依靠個別的分析者而非群體作為知識源泉，從而預(yù)先排除其他可替代的因果解釋。

3．類比分析。類比分析是一種通過對不同問題的相同或相似關(guān)系的研究，分析政策問題的成因、性質(zhì)及類別的方法。類比分析也就是調(diào)查問題間的相似性，借以幫助政策分析人員依據(jù)類比的結(jié)果，對政策問題的內(nèi)涵進(jìn)行分析，分析人員可以運用人的類比、直接類比、符號類比、幻想類比四種不同的類比形式。類比分析的基本假設(shè)是分析人員如果能覺察問題間所存在的相同或相似的關(guān)系，將有助于提高分析人員解決問題的能力。

4．假設(shè)分析。假設(shè)分析是一種用來對有關(guān)政策問題的沖突性看法進(jìn)行創(chuàng)造性綜合的技術(shù)。它是問題界定中一種最具有綜合性的方法，因為它包含了其他的程序的應(yīng)用，并可以側(cè)重于團(tuán)體、個人或兼而有之。假設(shè)分析的最重要特征是：它是明確地用來處理政策制定者、分析者及其他政策作用者不知如何在定義上達(dá)成一致的問題。假設(shè)分析包括以下五種程序：⑴ 利害關(guān)系人的認(rèn)定；⑵ 提出假設(shè)；⑶ 質(zhì)疑假設(shè)；⑷ 匯集假設(shè)；⑸ 綜合假設(shè)。

由于公共政策問題界定是個主觀的過程，因此如何通過技術(shù)方法上的努力使得主觀的問題確認(rèn)過程逼近客觀的問題存在，是應(yīng)用界定方法的時候值得我們探索的問題。上述方法在應(yīng)用時可能會顯得過于原則化，這就大大降低了其可操作性，所以如何將界定方法科學(xué)地應(yīng)用于政策問題界定的實踐中也是個很大的問題。

（二）公共政策問題界定的步驟

在公共政策問題界定的過程中，除了要考慮影響界定的因素、界定方法等方面外，恰當(dāng)?shù)匕才沤缍ú襟E也是重要的一個環(huán)節(jié)。有關(guān)公共政策問題界定的具體步驟研究，不同的學(xué)者提出了不同的觀點。我們把政策問題界定的過程簡單劃分為問題覺察、問題界定、問題陳述三個步驟。

1．問題覺察。問題覺察是指某一問題被發(fā)現(xiàn)并引導(dǎo)政策制定者更多關(guān)注，采取可能性行動的過程。在問題覺察階段，也是促使社會形成關(guān)于公共問題的共識的階段，在這一階段存在眾多的促使問題被覺察的活動者，同時這也就形成了問題覺察的途徑。通常有以下幾種途徑：① 執(zhí)政黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人；② 政府工作人員；③ 調(diào)查研究的專業(yè)機(jī)構(gòu)及有關(guān)人員；④ 其他黨派、利益集團(tuán)、新聞媒介和普通民眾；⑤ 危機(jī)或特殊事件。

2．問題界定。問題界定是對需要解決的公共政策問題所作的特定解釋，也就是用最基本的和普通的詞匯揭示政策問題的性質(zhì)和原因。需要指出的是在選擇界定問題的概念體系的時候，政策問題界定者會受其自身的價值觀和意識形態(tài)的制約。因此，在問題界定階段界定者要注意克服自身的不良思想的左右，使對問題的界定更接近于客觀事實。

3．問題陳述。問題陳述是運用一些可操作性的語言如數(shù)學(xué)模型等把實質(zhì)問題轉(zhuǎn)化為一個詳細(xì)和特殊的形式問題的過程。這一階段并不直接描述問題本身，而是將制約政策問題的諸因素的關(guān)系用數(shù)學(xué)關(guān)系來表示，用物理對象來模擬。這樣做的優(yōu)點是通過適當(dāng)?shù)暮喕c抽象，突出問題的本質(zhì)規(guī)律，有助于對問題的分析和研究。

在公共政策問題界定的實際操作中，并不會出現(xiàn)上述清晰的階段劃分，因為以上各個階段的工作有時會交叉進(jìn)行，但是階段的劃分將有助于公共政策問題界定的進(jìn)行，也會提高界定的科學(xué)性。

三、結(jié)語

對公共政策問題的界定只是完成了政策制定的初步工作，但是其在公共政策制定中的意義與地位卻不容忽視。在現(xiàn)實生活中，如果一項政策的失敗是由于我們解決了錯誤的問題，而不是為正確的問題找到了錯誤的辦法，那將是更大的失誤。因此，正確的公共政策問題界定是科學(xué)決策的前提。正如人們經(jīng)常所說的那樣，成功地提出問題就等于解決了問題的一半。

參考文獻(xiàn)：

[1] [美] 威廉·N·鄧恩. 公共政策分析導(dǎo)論（第二版）[M].北京 中國人民大學(xué)出版社，2001.

[2][美] 詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].北京 華夏出版社，1990.

[3]張金馬.政策科學(xué)導(dǎo)論[M].北京 中國人民大學(xué)出版社，1991.

責(zé)任編輯：豐軍