摘要：專家領(lǐng)銜是提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性的必要手段。當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作尚未有效推行專家領(lǐng)銜，規(guī)劃編制不強調(diào)項目負責(zé)人個人資格條件，專家意見對行政審批缺乏約束，專家參與規(guī)劃決策機制不健全，專家資格界定不明確，專家權(quán)責(zé)不明確。為在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中真正落實專家領(lǐng)銜，首先要嚴格規(guī)范項目負責(zé)人制，應(yīng)將專家意見作為規(guī)劃審批依據(jù)，建立專家機構(gòu)并明確專家資格，建立并規(guī)范專家評審會議制度，應(yīng)明確專家權(quán)利和義務(wù)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；專家領(lǐng)銜：項目負責(zé)人；權(quán)利和義務(wù)

中圖分類號：TU984

文獻標識碼：B

文章編號：1008-0422(2009)05-0177-02

1 前言

城鄉(xiāng)規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署和具體安排，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的法定依據(jù)。新版《城市規(guī)劃編制辦法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施推動城鄉(xiāng)規(guī)劃從技術(shù)文件走向公共政策，其社會地位和法律效力大幅提升。城鄉(xiāng)規(guī)劃對于有效指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)，確保經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重大的作用，切實提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性已成為當(dāng)前規(guī)劃部門和規(guī)劃行業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。

提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性，關(guān)鍵在于提高規(guī)劃編制與管理的科學(xué)性，根本在于發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域?qū)＜业淖饔煤退健?006年4月1日施行的新版《城市規(guī)劃編制辦法》提出了“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的規(guī)劃編制工作模式，以部門規(guī)章的形式明確了專家的角色定位。2008年1月1日施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進一步以法律的形式規(guī)范了專家參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施的途徑和形式。目前，“專家領(lǐng)銜”已經(jīng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的新特色。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃專家領(lǐng)銜的必要性

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性的必然要求

公共政策是政府等公共部門進行社會公共管理，維護社會公正，協(xié)調(diào)公眾利益，確保社會穩(wěn)定發(fā)展的措施與手段。高質(zhì)量的公共政策必須立足于整個社會發(fā)展，從全社會絕大多數(shù)人的公共利益出發(fā)，制定和實施各種行為規(guī)范。公共政策從形成、確定、執(zhí)行到評估、修正、終結(jié)是一個不斷運動的過程，每一個環(huán)節(jié)都需要掌握足夠的信息并對信息進行科學(xué)的分析。專家作為信息、知識和經(jīng)驗的相對富有者，參與公共政策的制定，可以提高政策質(zhì)量。城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益、改善人居環(huán)境、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要公共政策。制定城鄉(xiāng)規(guī)劃本質(zhì)上就是制定公共政策，為提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性，當(dāng)然需要專家的參與。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科綜合性特點的基本要求

綜合性是城鄉(xiāng)規(guī)劃的顯著特點。城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各項要素，既互為依存，又相互制約，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要對各項要素進行統(tǒng)籌安排，使得各得其所，協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，需要通過城鄉(xiāng)規(guī)劃來協(xié)調(diào)和解決的各類問題越來越多，單純的工程技術(shù)己無法適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須綜合運用政治、社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等方面的理論和知識。規(guī)劃工作者應(yīng)具備廣泛的知識，具有全面綜合的能力，在工作中主動和有關(guān)部門協(xié)作配合。然而，規(guī)劃編制或管理單位的規(guī)劃師無論其個人水平多高，總受到專業(yè)限制，不可能是通曉所有領(lǐng)域和所有學(xué)科知識的全才，邀請其它相關(guān)專業(yè)的專家參與規(guī)劃編制和規(guī)劃決策是十分必要的。

2.3 彌補當(dāng)前人事制度缺限的必要措施

我國當(dāng)前的人事制度(特別是公務(wù)員制度)有著嚴重的缺限，最主要的是人才分類和限制過于嚴格，既不利于人才的成長，也不利于人才的流動，無法形成有效的崗位競爭機制。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域人才分為行政管理和專業(yè)技術(shù)兩類。行政管理人才位于城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門，實行公務(wù)員制度，對技術(shù)職稱和執(zhí)業(yè)資格未作明確要求。目前，各地城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作繁忙，行政管理人才大多忙于日常事務(wù)，學(xué)習(xí)和研究不足，導(dǎo)致整體業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。專業(yè)技術(shù)人才主要位于規(guī)劃編制、科研、教學(xué)單位，由于實行職業(yè)資格制度和職稱制度，迫使其努力學(xué)習(xí)以提高業(yè)務(wù)水，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的專家大多位于規(guī)劃編制、科研、教學(xué)單位，然而專業(yè)技術(shù)人才一般無權(quán)參與行政決策。這種行政權(quán)力與專業(yè)技能的剪刀差制約了城鄉(xiāng)規(guī)劃決策科學(xué)性的提升，為了取長補短，規(guī)劃決策需要邀請專家參與。

3 當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃專家參與機制的不足

3.1 規(guī)劃編制重單位資質(zhì)輕個人資格

當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中對規(guī)劃編制單位的資質(zhì)要求作了較為具體的規(guī)定，嚴格規(guī)定了甲、乙、丙級規(guī)劃編制單位資質(zhì)條件，明確了各自的業(yè)務(wù)范圍?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》更對規(guī)劃編制單位超越資質(zhì)等級和違反國家標準編制規(guī)劃作出了處罰規(guī)定，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》和《城市規(guī)劃編制辦法》均未對項目負責(zé)人資格作出規(guī)定，導(dǎo)致許多高資質(zhì)等級的單位委派專業(yè)技術(shù)資格偏低的人擔(dān)任項目負責(zé)人，無法保證規(guī)劃成果水準。

3.2 專家意見對行政審批缺乏約束

《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》均未明確專家審查或?qū)＜艺撟C程序的法律地位，專家意見只是行政決策的參考意見，聽從或不聽從全由行政領(lǐng)導(dǎo)個人決定。由于專家意見缺乏約束力，專家會議往往流于形式，本身就得不到專家重視，專家作用自然難以發(fā)揮。有些專家論證會的舉行甚至是為違規(guī)項目出謀劃策，邀請專家只是為行政決策失誤背書，專家對這種“擦屁股”的論證會議最為反感，大多只是應(yīng)付而已。

3.3 專家參與規(guī)劃決策機制不健全

當(dāng)前大多數(shù)地方?jīng)]有建立規(guī)范、有效的專家參與制度，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中哪些階段要邀請專家參與，該邀請哪些方面專家參與，如何對待專家意見，缺乏制度規(guī)定。專家一般只是參與初步成果的審查，并不是對規(guī)劃編制實行全過程監(jiān)控。專家對規(guī)劃前期條件和過程缺乏了解，無法充分掌握相關(guān)信息，難以科學(xué)、客觀、公正評價方案。專家對評審后規(guī)劃編制單位是否嚴格按專家意見修改完善方案也無從把握，難已保證意見被采納。

3.4 專家資格界定不明確

很多數(shù)地方?jīng)]有成立城鄉(xiāng)規(guī)劃專家組織機構(gòu)，對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中應(yīng)配備哪些專業(yè)的專家，什么人才具備專家資格，該將什么人納入城鄉(xiāng)規(guī)劃專家組織都欠明確，影響專家會議的質(zhì)量。許多行業(yè)的專家忙于本職工作，如不統(tǒng)籌安排，難以及時參加規(guī)劃部門的專家會議，導(dǎo)致一些專家評審或論證因無法邀請到具備真正高水平的專家，常常出現(xiàn)以行政領(lǐng)導(dǎo)代替專家出席專家評審或論證會的現(xiàn)象，導(dǎo)致專家評審或論證會意見并不具備“專家”的水準。

3.5 專家權(quán)責(zé)不明確

目前各地尚未明確專家權(quán)利和責(zé)任，專家參加評審或論證會不過是為了完成本單位領(lǐng)導(dǎo)指派的會議任務(wù)，最多算是一種榮譽，一般不會高度重視。大多評審或論證會只是開會時才將資料發(fā)給專家，專家對項目難以提前深入、細致的研究，往往是蜻蜒點水、浮于表面。另外，專家出席各種評審或論證會也沒有責(zé)任約束，專家不發(fā)表意見或所發(fā)表意見明顯錯誤也不負責(zé)任，頂多是有損形象而已。沒有責(zé)任約束無法強化責(zé)任心，當(dāng)然難以形成高質(zhì)量的專家意見。

4 城鄉(xiāng)規(guī)劃專家領(lǐng)銜的配套措施

4.1 嚴格規(guī)范項目負責(zé)人制

提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性首先要提高規(guī)劃編制水平，而規(guī)劃編制水平主要取決于規(guī)劃編制單位和項目組的技術(shù)力量和管理水平。因此，規(guī)劃項目委托時，不但要求編制單位具備相應(yīng)的資質(zhì)等級，更重要的是承擔(dān)具體任務(wù)的項目負責(zé)人要具備足夠的能力和水平。項目負責(zé)人才是規(guī)劃編制任務(wù)的真正領(lǐng)銜者，是確保規(guī)劃水平的關(guān)鍵。為此，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制應(yīng)嚴格規(guī)范項目負責(zé)人的個人資格條件，甲級項目原則上應(yīng)由教授級高級規(guī)劃師擔(dān)任項目負責(zé)人，乙級項目應(yīng)由高級規(guī)劃師擔(dān)任項目負責(zé)人，丙級項目應(yīng)由注冊規(guī)劃師擔(dān)任項目負責(zé)人，真正落實專家負責(zé)制。

4.2 專家意見應(yīng)成為規(guī)劃審批依據(jù)

實施專家領(lǐng)銜，最根本的就是要高度重視專家意見，應(yīng)將專家意見作為領(lǐng)導(dǎo)決策和規(guī)劃審批的重要依據(jù)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定“組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾意見，并在報送審批的材料中附具意見采納的情況及理由”。凡規(guī)劃報批材料中沒有專家意見的，審批機關(guān)不得批準該規(guī)劃實施。凡規(guī)劃內(nèi)容與專家意見嚴重沖突的，審批機關(guān)應(yīng)要求組織編制機關(guān)重新組織審查、論證，待取得統(tǒng)一認識后再重新報批。如果審批機關(guān)無視專家意見導(dǎo)致決策失誤而引發(fā)后果，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。

4.3 建立專家機構(gòu)并明確專家資格

城鄉(xiāng)規(guī)劃專家組織應(yīng)常設(shè)化，各地一般在政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(政府主要負責(zé)人牽頭的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu))下設(shè)立城鄉(xiāng)規(guī)劃專家委員會，作為政府決策的智囊機構(gòu)。規(guī)委專家委員會應(yīng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)部門的專家全面納入，直轄市規(guī)委專家應(yīng)當(dāng)有教授級高工職稱，省會城市和地級城市專家應(yīng)有高級工程師職稱，縣級城市專家應(yīng)有中級職稱或相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格。由于城市總體規(guī)劃既要遵循上位的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，又要對下位城鎮(zhèn)作出要求和規(guī)定，為了提高規(guī)劃科學(xué)性、可行性，規(guī)劃審查或論證會既要有上位城市的規(guī)劃部門專家指導(dǎo)，也要有下位城鎮(zhèn)的規(guī)劃專家參與。

4.4 建立并規(guī)范專家評審會議制度

城鄉(xiāng)規(guī)劃評審(或論證)會議的地點應(yīng)相對固定，時間應(yīng)預(yù)先通知，便于專家安排工作。規(guī)劃文件應(yīng)提前(時間根據(jù)項目復(fù)雜程度確定，一般地總體規(guī)劃項目提前10-20d，詳細規(guī)劃項目提前5-7d)交給參與評審的專家，便于專家充分了解、掌握文件內(nèi)容并核對相關(guān)標準和規(guī)范。專家評審(或論證)會宜由資深專家作為“首席專家”主持會議，各部門的專家應(yīng)于參會前3-5d以書面形式將審查意見提交首席專家，意見書應(yīng)署名并注明聯(lián)系方式。首席專家應(yīng)對各部門專家意見進行歸納總結(jié)，認為不妥的應(yīng)通過溝通、協(xié)商統(tǒng)一認識，然后出具專家評審綜合意見。首席專家還應(yīng)對規(guī)劃成果進行審查，確保規(guī)劃成果與專家意見一致。為保證專家意見客觀公正，必要時應(yīng)實行回避制。為防止學(xué)術(shù)專制和權(quán)力壟斷，首席專家應(yīng)實行輪換制。為防止權(quán)力尋租，出席專家會議的專家名單應(yīng)通過抽簽決定，不能由領(lǐng)導(dǎo)指定。

4.5 明確專家權(quán)利和義務(wù)

專家是各部門的精英，一般工作較忙，部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)為參與規(guī)劃審查或論證的專家提供便利。規(guī)劃審查和論證實質(zhì)上是向?qū)＜易稍儭Ｕ蛳嚓P(guān)單位應(yīng)給予專家一定的報酬。首席專家承擔(dān)責(zé)任更大，勞動強度更大，能力要求更高，因此待遇應(yīng)適當(dāng)提高。專家評審或論證本身就是技術(shù)工作，參與大型或重要項目的評審或論證，可以作為專家的工作業(yè)績和工作經(jīng)歷。專家在享受權(quán)利的同時也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。專家應(yīng)當(dāng)嚴格遵守國家法律法規(guī)和標準規(guī)范，維護公共利益和社會公正。專家有按時提交審查意見和準時參會的義務(wù)，并應(yīng)堅守職業(yè)道德。專家不恪盡職守，可以解聘；違背職業(yè)道德的應(yīng)將不良行為記入檔案，作為年度考核和職稱評定的參考；觸犯法律的還要追究法律責(zé)任。

專家領(lǐng)銜是城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)制定和科學(xué)決策的必然要求，為了保證專家領(lǐng)銜的有效開展，通過配套立法完善相關(guān)制度，明確專家職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)是當(dāng)前一項十分緊迫的必要工作。

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