摘要：專家領(lǐng)銜是提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性的必要手段。當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作尚未有效推行專家領(lǐng)銜，規(guī)劃編制不強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人個(gè)人資格條件，專家意見(jiàn)對(duì)行政審批缺乏約束，專家參與規(guī)劃決策機(jī)制不健全，專家資格界定不明確，專家權(quán)責(zé)不明確。為在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中真正落實(shí)專家領(lǐng)銜，首先要嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，應(yīng)將專家意見(jiàn)作為規(guī)劃審批依據(jù)，建立專家機(jī)構(gòu)并明確專家資格，建立并規(guī)范專家評(píng)審會(huì)議制度，應(yīng)明確專家權(quán)利和義務(wù)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；專家領(lǐng)銜：項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；權(quán)利和義務(wù)

中圖分類號(hào)：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1008-0422(2009)05-0177-02

1 前言

城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的法定依據(jù)。新版《城市規(guī)劃編制辦法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃從技術(shù)文件走向公共政策，其社會(huì)地位和法律效力大幅提升。城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于有效指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重大的作用，切實(shí)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性已成為當(dāng)前規(guī)劃部門和規(guī)劃行業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。

提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性，關(guān)鍵在于提高規(guī)劃編制與管理的科學(xué)性，根本在于發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域?qū)＜业淖饔煤退健?006年4月1日施行的新版《城市規(guī)劃編制辦法》提出了“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的規(guī)劃編制工作模式，以部門規(guī)章的形式明確了專家的角色定位。2008年1月1日施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)一步以法律的形式規(guī)范了專家參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施的途徑和形式。目前，“專家領(lǐng)銜”已經(jīng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的新特色。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃專家領(lǐng)銜的必要性

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性的必然要求

公共政策是政府等公共部門進(jìn)行社會(huì)公共管理，維護(hù)社會(huì)公正，協(xié)調(diào)公眾利益，確保社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的措施與手段。高質(zhì)量的公共政策必須立足于整個(gè)社會(huì)發(fā)展，從全社會(huì)絕大多數(shù)人的公共利益出發(fā)，制定和實(shí)施各種行為規(guī)范。公共政策從形成、確定、執(zhí)行到評(píng)估、修正、終結(jié)是一個(gè)不斷運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要掌握足夠的信息并對(duì)信息進(jìn)行科學(xué)的分析。專家作為信息、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的相對(duì)富有者，參與公共政策的制定，可以提高政策質(zhì)量。城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益、改善人居環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要公共政策。制定城鄉(xiāng)規(guī)劃本質(zhì)上就是制定公共政策，為提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性，當(dāng)然需要專家的參與。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科綜合性特點(diǎn)的基本要求

綜合性是城鄉(xiāng)規(guī)劃的顯著特點(diǎn)。城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各項(xiàng)要素，既互為依存，又相互制約，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要對(duì)各項(xiàng)要素進(jìn)行統(tǒng)籌安排，使得各得其所，協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)協(xié)調(diào)和解決的各類問(wèn)題越來(lái)越多，單純的工程技術(shù)己無(wú)法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須綜合運(yùn)用政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面的理論和知識(shí)。規(guī)劃工作者應(yīng)具備廣泛的知識(shí)，具有全面綜合的能力，在工作中主動(dòng)和有關(guān)部門協(xié)作配合。然而，規(guī)劃編制或管理單位的規(guī)劃師無(wú)論其個(gè)人水平多高，總受到專業(yè)限制，不可能是通曉所有領(lǐng)域和所有學(xué)科知識(shí)的全才，邀請(qǐng)其它相關(guān)專業(yè)的專家參與規(guī)劃編制和規(guī)劃決策是十分必要的。

2.3 彌補(bǔ)當(dāng)前人事制度缺限的必要措施

我國(guó)當(dāng)前的人事制度(特別是公務(wù)員制度)有著嚴(yán)重的缺限，最主要的是人才分類和限制過(guò)于嚴(yán)格，既不利于人才的成長(zhǎng)，也不利于人才的流動(dòng)，無(wú)法形成有效的崗位競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域人才分為行政管理和專業(yè)技術(shù)兩類。行政管理人才位于城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門，實(shí)行公務(wù)員制度，對(duì)技術(shù)職稱和執(zhí)業(yè)資格未作明確要求。目前，各地城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作繁忙，行政管理人才大多忙于日常事務(wù)，學(xué)習(xí)和研究不足，導(dǎo)致整體業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。專業(yè)技術(shù)人才主要位于規(guī)劃編制、科研、教學(xué)單位，由于實(shí)行職業(yè)資格制度和職稱制度，迫使其努力學(xué)習(xí)以提高業(yè)務(wù)水，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的專家大多位于規(guī)劃編制、科研、教學(xué)單位，然而專業(yè)技術(shù)人才一般無(wú)權(quán)參與行政決策。這種行政權(quán)力與專業(yè)技能的剪刀差制約了城鄉(xiāng)規(guī)劃決策科學(xué)性的提升，為了取長(zhǎng)補(bǔ)短，規(guī)劃決策需要邀請(qǐng)專家參與。

3 當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃專家參與機(jī)制的不足

3.1 規(guī)劃編制重單位資質(zhì)輕個(gè)人資格

當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中對(duì)規(guī)劃編制單位的資質(zhì)要求作了較為具體的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)定了甲、乙、丙級(jí)規(guī)劃編制單位資質(zhì)條件，明確了各自的業(yè)務(wù)范圍?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》更對(duì)規(guī)劃編制單位超越資質(zhì)等級(jí)和違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃作出了處罰規(guī)定，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》和《城市規(guī)劃編制辦法》均未對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人資格作出規(guī)定，導(dǎo)致許多高資質(zhì)等級(jí)的單位委派專業(yè)技術(shù)資格偏低的人擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，無(wú)法保證規(guī)劃成果水準(zhǔn)。

3.2 專家意見(jiàn)對(duì)行政審批缺乏約束

《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》均未明確專家審查或?qū)＜艺撟C程序的法律地位，專家意見(jiàn)只是行政決策的參考意見(jiàn)，聽(tīng)從或不聽(tīng)從全由行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定。由于專家意見(jiàn)缺乏約束力，專家會(huì)議往往流于形式，本身就得不到專家重視，專家作用自然難以發(fā)揮。有些專家論證會(huì)的舉行甚至是為違規(guī)項(xiàng)目出謀劃策，邀請(qǐng)專家只是為行政決策失誤背書，專家對(duì)這種“擦屁股”的論證會(huì)議最為反感，大多只是應(yīng)付而已。

3.3 專家參與規(guī)劃決策機(jī)制不健全

當(dāng)前大多數(shù)地方?jīng)]有建立規(guī)范、有效的專家參與制度，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中哪些階段要邀請(qǐng)專家參與，該邀請(qǐng)哪些方面專家參與，如何對(duì)待專家意見(jiàn)，缺乏制度規(guī)定。專家一般只是參與初步成果的審查，并不是對(duì)規(guī)劃編制實(shí)行全過(guò)程監(jiān)控。專家對(duì)規(guī)劃前期條件和過(guò)程缺乏了解，無(wú)法充分掌握相關(guān)信息，難以科學(xué)、客觀、公正評(píng)價(jià)方案。專家對(duì)評(píng)審后規(guī)劃編制單位是否嚴(yán)格按專家意見(jiàn)修改完善方案也無(wú)從把握，難已保證意見(jiàn)被采納。

3.4 專家資格界定不明確

很多數(shù)地方?jīng)]有成立城鄉(xiāng)規(guī)劃專家組織機(jī)構(gòu)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中應(yīng)配備哪些專業(yè)的專家，什么人才具備專家資格，該將什么人納入城鄉(xiāng)規(guī)劃專家組織都欠明確，影響專家會(huì)議的質(zhì)量。許多行業(yè)的專家忙于本職工作，如不統(tǒng)籌安排，難以及時(shí)參加規(guī)劃部門的專家會(huì)議，導(dǎo)致一些專家評(píng)審或論證因無(wú)法邀請(qǐng)到具備真正高水平的專家，常常出現(xiàn)以行政領(lǐng)導(dǎo)代替專家出席專家評(píng)審或論證會(huì)的現(xiàn)象，導(dǎo)致專家評(píng)審或論證會(huì)意見(jiàn)并不具備“專家”的水準(zhǔn)。

3.5 專家權(quán)責(zé)不明確

目前各地尚未明確專家權(quán)利和責(zé)任，專家參加評(píng)審或論證會(huì)不過(guò)是為了完成本單位領(lǐng)導(dǎo)指派的會(huì)議任務(wù)，最多算是一種榮譽(yù)，一般不會(huì)高度重視。大多評(píng)審或論證會(huì)只是開(kāi)會(huì)時(shí)才將資料發(fā)給專家，專家對(duì)項(xiàng)目難以提前深入、細(xì)致的研究，往往是蜻蜒點(diǎn)水、浮于表面。另外，專家出席各種評(píng)審或論證會(huì)也沒(méi)有責(zé)任約束，專家不發(fā)表意見(jiàn)或所發(fā)表意見(jiàn)明顯錯(cuò)誤也不負(fù)責(zé)任，頂多是有損形象而已。沒(méi)有責(zé)任約束無(wú)法強(qiáng)化責(zé)任心，當(dāng)然難以形成高質(zhì)量的專家意見(jiàn)。

4 城鄉(xiāng)規(guī)劃專家領(lǐng)銜的配套措施

4.1 嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制

提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性首先要提高規(guī)劃編制水平，而規(guī)劃編制水平主要取決于規(guī)劃編制單位和項(xiàng)目組的技術(shù)力量和管理水平。因此，規(guī)劃項(xiàng)目委托時(shí)，不但要求編制單位具備相應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)，更重要的是承擔(dān)具體任務(wù)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要具備足夠的能力和水平。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人才是規(guī)劃編制任務(wù)的真正領(lǐng)銜者，是確保規(guī)劃水平的關(guān)鍵。為此，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的個(gè)人資格條件，甲級(jí)項(xiàng)目原則上應(yīng)由教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，乙級(jí)項(xiàng)目應(yīng)由高級(jí)規(guī)劃師擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，丙級(jí)項(xiàng)目應(yīng)由注冊(cè)規(guī)劃師擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，真正落實(shí)專家負(fù)責(zé)制。

4.2 專家意見(jiàn)應(yīng)成為規(guī)劃審批依據(jù)

實(shí)施專家領(lǐng)銜，最根本的就是要高度重視專家意見(jiàn)，應(yīng)將專家意見(jiàn)作為領(lǐng)導(dǎo)決策和規(guī)劃審批的重要依據(jù)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定“組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾意見(jiàn)，并在報(bào)送審批的材料中附具意見(jiàn)采納的情況及理由”。凡規(guī)劃報(bào)批材料中沒(méi)有專家意見(jiàn)的，審批機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)該規(guī)劃實(shí)施。凡規(guī)劃內(nèi)容與專家意見(jiàn)嚴(yán)重沖突的，審批機(jī)關(guān)應(yīng)要求組織編制機(jī)關(guān)重新組織審查、論證，待取得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)后再重新報(bào)批。如果審批機(jī)關(guān)無(wú)視專家意見(jiàn)導(dǎo)致決策失誤而引發(fā)后果，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。

4.3 建立專家機(jī)構(gòu)并明確專家資格

城鄉(xiāng)規(guī)劃專家組織應(yīng)常設(shè)化，各地一般在政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)(政府主要負(fù)責(zé)人牽頭的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu))下設(shè)立城鄉(xiāng)規(guī)劃專家委員會(huì)，作為政府決策的智囊機(jī)構(gòu)。規(guī)委專家委員會(huì)應(yīng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)部門的專家全面納入，直轄市規(guī)委專家應(yīng)當(dāng)有教授級(jí)高工職稱，省會(huì)城市和地級(jí)城市專家應(yīng)有高級(jí)工程師職稱，縣級(jí)城市專家應(yīng)有中級(jí)職稱或相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格。由于城市總體規(guī)劃既要遵循上位的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，又要對(duì)下位城鎮(zhèn)作出要求和規(guī)定，為了提高規(guī)劃科學(xué)性、可行性，規(guī)劃審查或論證會(huì)既要有上位城市的規(guī)劃部門專家指導(dǎo)，也要有下位城鎮(zhèn)的規(guī)劃專家參與。

4.4 建立并規(guī)范專家評(píng)審會(huì)議制度

城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)審(或論證)會(huì)議的地點(diǎn)應(yīng)相對(duì)固定，時(shí)間應(yīng)預(yù)先通知，便于專家安排工作。規(guī)劃文件應(yīng)提前(時(shí)間根據(jù)項(xiàng)目復(fù)雜程度確定，一般地總體規(guī)劃項(xiàng)目提前10-20d，詳細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目提前5-7d)交給參與評(píng)審的專家，便于專家充分了解、掌握文件內(nèi)容并核對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。專家評(píng)審(或論證)會(huì)宜由資深專家作為“首席專家”主持會(huì)議，各部門的專家應(yīng)于參會(huì)前3-5d以書面形式將審查意見(jiàn)提交首席專家，意見(jiàn)書應(yīng)署名并注明聯(lián)系方式。首席專家應(yīng)對(duì)各部門專家意見(jiàn)進(jìn)行歸納總結(jié)，認(rèn)為不妥的應(yīng)通過(guò)溝通、協(xié)商統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，然后出具專家評(píng)審綜合意見(jiàn)。首席專家還應(yīng)對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行審查，確保規(guī)劃成果與專家意見(jiàn)一致。為保證專家意見(jiàn)客觀公正，必要時(shí)應(yīng)實(shí)行回避制。為防止學(xué)術(shù)專制和權(quán)力壟斷，首席專家應(yīng)實(shí)行輪換制。為防止權(quán)力尋租，出席專家會(huì)議的專家名單應(yīng)通過(guò)抽簽決定，不能由領(lǐng)導(dǎo)指定。

4.5 明確專家權(quán)利和義務(wù)

專家是各部門的精英，一般工作較忙，部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)為參與規(guī)劃審查或論證的專家提供便利。規(guī)劃審查和論證實(shí)質(zhì)上是向?qū)＜易稍儭Ｕ蛳嚓P(guān)單位應(yīng)給予專家一定的報(bào)酬。首席專家承擔(dān)責(zé)任更大，勞動(dòng)強(qiáng)度更大，能力要求更高，因此待遇應(yīng)適當(dāng)提高。專家評(píng)審或論證本身就是技術(shù)工作，參與大型或重要項(xiàng)目的評(píng)審或論證，可以作為專家的工作業(yè)績(jī)和工作經(jīng)歷。專家在享受權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。專家應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，維護(hù)公共利益和社會(huì)公正。專家有按時(shí)提交審查意見(jiàn)和準(zhǔn)時(shí)參會(huì)的義務(wù)，并應(yīng)堅(jiān)守職業(yè)道德。專家不恪盡職守，可以解聘；違背職業(yè)道德的應(yīng)將不良行為記入檔案，作為年度考核和職稱評(píng)定的參考；觸犯法律的還要追究法律責(zé)任。

專家領(lǐng)銜是城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)制定和科學(xué)決策的必然要求，為了保證專家領(lǐng)銜的有效開(kāi)展，通過(guò)配套立法完善相關(guān)制度，明確專家職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)是當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的必要工作。

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