一、 再造的驅(qū)動力

組織的變革需要動力和壓力的驅(qū)動，人們總結了推動企業(yè)再造的三種驅(qū)動力（3C）：顧客(Customer)、競爭(Competition)、變化 (Change)。20世紀90年代以來，世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟、社會、政治環(huán)境發(fā)生著巨大的變化，日益變化的環(huán)境除了給企業(yè)的生存發(fā)展帶來巨大的沖擊之外，也給政府組織架構帶來了巨大的挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)交易登記管理部門作為政府的職能部門之一，其傳統(tǒng)的以職能為中心、注重層級節(jié)制的管理流程具有分散性、時序性、機械性、封閉性等內(nèi)在特性，已越來越不適應發(fā)展的需要，流程再造勢在必行。

筆者認為，再造的驅(qū)動力主要有三個方面：

1.組織外部環(huán)境的變化。行政環(huán)境包含經(jīng)濟的、政治的、社會的、文化的等等各個方面的因素，就房地產(chǎn)交易登記管理而言，比較重要的因素有兩點：

(1)房地產(chǎn)市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。經(jīng)濟的的高速發(fā)展造就了活躍的房地產(chǎn)市場。90年代中期以來，房地產(chǎn)交易登記業(yè)務呈幾何級數(shù)迅速增長，業(yè)務情況也日益復雜，原有的管理模式和運作流程已越來越不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府的管理效能和服務水平面臨嚴峻的挑戰(zhàn);同時，市場經(jīng)濟的發(fā)展也影響了管理部門與市場、與社會的關系模式，進一步驅(qū)動了以流程再造為基礎的行政改革。

(2)信息技術的迅速發(fā)展與應用。信息技術所具有的超越時間和地點的限制，匯集并處理來自無限途徑的各種信息的能力，改變了社會生活，也改變了政府的組織結構和運作機制。層級節(jié)制的金字塔型組織結構趨向扁平化，管理手段也更為多樣化，許多業(yè)務逐漸向網(wǎng)上遷移，如通過與房地產(chǎn)開發(fā)商、中介商聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)商品房預售合同、二手房買賣合同的網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批，甚至通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)與個人申請者的網(wǎng)上業(yè)務受理。與此相配套的工作就是后臺業(yè)務流程的再造和信息系統(tǒng)的開發(fā)。

2.來自組織內(nèi)部需求。在民主政體下，行政組織具有根據(jù)環(huán)境變化而對自身加以調(diào)整的內(nèi)在機制，我國的行政改革也是“內(nèi)驅(qū)型”與“外驅(qū)型”相結合的產(chǎn)物。在國家啟動新一輪行政改革的大環(huán)境下，各級房地產(chǎn)管理部門也在不斷反思自身存在的弊病，并通過流程再造以尋求更有效的管理方式。

3.管理理論的發(fā)展。企業(yè)流程再造、價值鏈、核心競爭力、新公共管理主義、公共選擇等理論為政府再造提供了豐富的理論滋養(yǎng)。“以顧客為導向”的理念被從企業(yè)管理領域移植到公共管理領域，政府管理也越來越重視“以人為本”和“公眾至上”的行政理念的再造。從單純的“管理”過渡到“管理”與“服務”并重是房地產(chǎn)交易登記管理再造的一個重要內(nèi)容。

二、再造目標和原則

流程再造的生命力在于與組織的戰(zhàn)略目標相結合，而不是為了取得戰(zhàn)術性的成果。目前，我國新一輪行政改革已開始啟動，與前幾輪改革不同的是，新改革是以資源的重新配置和職能的重新定位為主導，強調(diào)政企分離、權力下放、加強監(jiān)督、政務公開等方面的再造工作。作為公共產(chǎn)品的提供者，政府開始由“劃槳者”向“掌舵者”過渡，其職能定位為制訂規(guī)則、維護秩序、政策引導、信息服務等方面。

1.結合行政改革的戰(zhàn)略目標，筆者認為，房地產(chǎn)交易登記業(yè)務流程再造的總體目標可分為以下幾個層面：

(1)改革傳統(tǒng)的職責分工與層級限制的行政理念，對分散在各個職能部門的業(yè)務流程進行重組、設計與優(yōu)化，建立“以事務為中心”的、跨越不同職能部門邊界的、完整統(tǒng)一的事務流程和協(xié)同機制，以實現(xiàn)行政效能、管理水平和公共服務質(zhì)量的提升。

(2)建立有效的資源管理與共享機制，對各職能部門的信息資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、分類整合，并進行深度挖掘和利用，為政府的宏觀調(diào)控提供決策支持，為社會公眾提供信息服務。

(3)在充分整合組織內(nèi)部業(yè)務流程的基礎上，將流程邊界向外延展，實現(xiàn)業(yè)務流程的網(wǎng)上互動功能，完成電子政務水平的質(zhì)的飛躍。

2.房地產(chǎn)交易登記業(yè)務流程再造的原則：

(1)循序漸進原則。由于社會、組織機構和資源條件的限制，激進式的變革往往無法取得預期成果，BPR更多地以改良的態(tài)勢（即所謂的漸進型BPR）出現(xiàn)。政府作為特殊的公共管理組織，對于維持組織的穩(wěn)定性有更高的要求，決定了政府流程再造不可能進行徹底的、翻天覆地的變革，而必須在一定的體制框架內(nèi)循序漸進地進行。組織架構的變革，流程型組織的建立必須與國家行政改革步伐相適應、與權力分配與權力制衡機制要求相適應。

(2)顧客導向原則。政府流程再造的核心價值就是要改善政府的公共服務，提高服務水平和質(zhì)量，因此，流程再造必須確定優(yōu)先發(fā)展領域，從與公眾服務密切相關的流程，也就是商品房預售管理和二手房交易登記管理這兩項關鍵業(yè)務開始，通過再造，首先達到簡化辦事環(huán)節(jié)、縮短辦事時限、一站式服務、政務信息公開等基本要求，進而實現(xiàn)可提供網(wǎng)上辦公流程、建立網(wǎng)上監(jiān)管流程等較高層次的目標。

(3)標準先行原則。標準化是電子政務系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務協(xié)同的前提。由于業(yè)務流程實質(zhì)上是一組以數(shù)據(jù)為載體的信息流的活動及其邏輯關系，所以，流程再造離不開數(shù)據(jù)的標準化和業(yè)務處理過程的標準化，應首先對分散在各部門業(yè)務流程中的信息資源進行整合，制訂統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和業(yè)務操作規(guī)范，在此基礎上，才能進行跨部門的業(yè)務重組和流程優(yōu)化。

(4)整體最優(yōu)原則。在流程再造過程中，要具備系統(tǒng)的觀點，把握整體流程的最優(yōu)化原則，因為“木桶短板效應”使整個組織流程的效益取決于效益最低的環(huán)節(jié)。所以，再造不是簡單地對原有流程進行修補或只是提高個別工作環(huán)節(jié)的效率，而更關注那些跨越多個職能部門和傳統(tǒng)組織邊界的業(yè)務流程，通過重新配置資源、整合流程中的活動和優(yōu)化活動間的邏輯關系，從整個流程的角度追求整體效益。

流程再造是一項系統(tǒng)工程，在業(yè)務流程重組、優(yōu)化的基礎上，還應盡量考慮組織結構的優(yōu)化，應按照精簡與效能的原則設置組織結構，摒棄“因職設事，因人設事”的傳統(tǒng)組織結構弊端，合并職能，減少環(huán)節(jié)，簡化層次，精簡人員，從根本上實現(xiàn)行政管理的再造。

三、再造方法和對策

1.實現(xiàn)“任務職能型”組織運作模式向“工作流程型”組織運作模式的轉變。首先審視現(xiàn)行的房地產(chǎn)交易登記業(yè)務流程，根據(jù)業(yè)務流程的性質(zhì)、目的和活動要求，對分散于各部門的管理職責和管理過程進行重新排列、重新組合，取消不必要的管理環(huán)節(jié)，合并多余的部門及重疊的流程，改變各自為政的任務職能分工模式，突破組織壁壘，建立“無縫隙”式的一體化工作流程模式，達到業(yè)務流程整合、功能優(yōu)化的效果。

2.引進顧客至上理念，由向上級負責轉向?qū)Ψ諏ο筘撠煛Ｔ僭旌蟮姆康禺a(chǎn)交易登記業(yè)務流程應當以快捷有效地最終解決問題為行動目標，而不是傳統(tǒng)職能分工業(yè)務流程下對局部任務完成的關注，以及根據(jù)局部業(yè)務事項的解決結果對上級負責。政府服務應引進“顧客至上”理念，它體現(xiàn)了行政組織業(yè)務流程再造的根本宗旨。

3.利用信息技術實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的整合和業(yè)務流程的再設計。對現(xiàn)有信息資源和業(yè)務流程進行調(diào)研、分析和診斷，重新構建新的業(yè)務流程和管理機制。其內(nèi)容包括如下環(huán)節(jié):(1)根據(jù)有關房地產(chǎn)管理法規(guī)、規(guī)章、標準等建立統(tǒng)一的業(yè)務操作規(guī)范和數(shù)據(jù)標準體系;(2)分析房地產(chǎn)交易登記業(yè)務現(xiàn)有工作流程和信息資源管理中存在的問題并進行診斷;(3)根據(jù)分析診斷的結果對業(yè)務流程進行重組、優(yōu)化和設計，對數(shù)據(jù)資源進行整合;(4)改變信息傳輸方式，利用信息技術促進重組后的業(yè)務流程自動化與網(wǎng)絡化;(5)實現(xiàn)自動化、網(wǎng)絡化工作流程在整個行政體系內(nèi)部的整合以及與社會信息系統(tǒng)的相互連接，最終實現(xiàn)為社會公眾提供隨時隨地的“一站式”、“網(wǎng)上交互式”便捷服務的目標。

4.實行業(yè)務流程再造的配套改革。利用信息技術再造業(yè)務流程并不僅是流程的簡單轉換，還涉及行政組織的制度改革、結構調(diào)整、行政人員能力的提高以及行政組織文化的再造。具體而言，流程再造的配套措施至少應當包括:(1)轉變政府職能，將非公共管理政府行為從原有的行政業(yè)務流程中剔除出去;(2)盡可能做到對公共管理和公共服務職能的集成化，并以法定化的方式明確行政業(yè)務流程的范圍與邊界;(3)轉變行政理念，樹立“以顧客為導向”的服務意識，構建學習型組織，全面提升工作人員的綜合能力;(4)通過建立一種鼓勵創(chuàng)新、相互溝通、積極協(xié)作、有強烈事業(yè)心和使命感的組織文化，確保新流程下的流程小組或工作人員能夠?qū)崿F(xiàn)自我協(xié)調(diào)和公共管理責任的內(nèi)化。

四、 管理流程再造總體框架

1.總體設計思路。(1)制訂統(tǒng)一的業(yè)務規(guī)范和數(shù)據(jù)標準。流程再造必須以業(yè)務規(guī)范化和數(shù)據(jù)標準化為前提。

業(yè)務規(guī)范至少應包括:①辦理部門（主辦/協(xié)辦）;②辦理依據(jù);③辦理條件;④工作內(nèi)容;⑤工作時限;⑥申報資料及標準;⑦操作規(guī)則（權限、程序）、⑧辦理結果等內(nèi)容。申報資料及標準尤為重要，所以針對每一項業(yè)務，都應有明晰的規(guī)范，并形諸成文，廣而告之，以促進依法行政，提高行政透明度。

數(shù)據(jù)標準至少應包括:①文件格式;②數(shù)據(jù)定義;③數(shù)據(jù)類型;④分類編碼;⑤數(shù)據(jù)精度;⑥取值范圍等。數(shù)據(jù)標準是建庫和數(shù)據(jù)處理的依據(jù)，舊的數(shù)據(jù)因為分散處理存儲在各部門分立的系統(tǒng)中，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范。未來建立新的跨部門管理系統(tǒng)時，在制訂統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準的基礎上，還存在一個與舊系統(tǒng)銜接的問題，即如何整理和繼承舊的數(shù)據(jù)資源，這將是一項極為艱巨的任務。

(2)根據(jù)任務而非職能進行業(yè)務重組，分離出核心業(yè)務、輔助業(yè)務和相關業(yè)務等幾大部分。核心業(yè)務可分為以下幾個獨立流程：商品房預售管理、二手房交易登記管理、土地使用權交易管理、其他登記業(yè)務等。其中，商品房預售管理和二手房交易登記管理由于社會影響面較大，應該作為流程再造中的關鍵業(yè)務優(yōu)先處理。輔助業(yè)務為房地產(chǎn)交易登記提供一些輔助性環(huán)節(jié)，如房屋平面圖測繪、估價等。相關業(yè)務則與核心業(yè)務之間存在一定的信息交流，如對房地產(chǎn)的查封、解封、處置等司法協(xié)助執(zhí)行業(yè)務等。

(3)要有全局的規(guī)劃，根據(jù)自上而下原則對業(yè)務進行分類，先劃分出大類，再細分小類，力圖用結構與流程相結合的總體框圖表現(xiàn)出業(yè)務之間的層次與關系，以及上下游業(yè)務之間的關聯(lián)性。

(4)超越部門界限，從一個業(yè)務的“入口”和“出口”著手，在符合法規(guī)的基礎上制訂最便捷、最有效的新流程，通過統(tǒng)一的信息管理平臺、完善的資源共享機制來維護流程的整體性。

2.業(yè)務流程總體框架。房地產(chǎn)交易登記業(yè)務流程再造總體框圖，涵蓋商品房預售管理、二手房屋交易登記管理、房屋登記管理、土地使用權交易管理等5項核心業(yè)務，以及中介管理、測繪成果管理、動態(tài)地價/房價管理、房地產(chǎn)市場預警預報管理、司法協(xié)助、產(chǎn)權地籍管理、拆遷管理、檔案管理等輔助和相關業(yè)務。

在系統(tǒng)實現(xiàn)上，建立基于統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫的業(yè)務協(xié)同管理平臺，充分借助互聯(lián)網(wǎng)技術，以電子身份安全認證系統(tǒng)（PKI/CA）為支撐，通過申報材料的電子化，逐步實現(xiàn)房地產(chǎn)交易登記管理網(wǎng)上業(yè)務受理和審批服務，提高業(yè)務辦理的方便性。重點要實現(xiàn)以“樓盤銷控表”為紐帶的互聯(lián)網(wǎng)模式商品房銷售監(jiān)控管理，強化商品房交易市場的監(jiān)管力度，通過為購房者提供詳盡可靠的樓盤信息，消除“信息不對稱現(xiàn)象”；建立二手房屋交易登記的一體化操作，簡化業(yè)務操作程序；以“基準地價”和“基準房價”為基礎，建立一套在線房地產(chǎn)估價系統(tǒng)，既可滿足內(nèi)部業(yè)務處理需要，也可提供對外服務；以企業(yè)資質(zhì)管理業(yè)務為基礎，建立一套智能化的資質(zhì)管理系統(tǒng)，通過綜合公司的注冊資金、業(yè)績、信用等情況，定期對外公布綜合排名，促進企業(yè)信用建設；以房屋管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息為基礎，綜合全市房地產(chǎn)金融與投資等方面的信息，采用統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)挖掘等技術，建立房地產(chǎn)市場預警預報分析系統(tǒng)，為決策層提供決策信息，促進政府職能轉變和房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

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