摘 要：黨的十七大報(bào)告中第八部分提出：“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。”在中國(guó)，民生問(wèn)題從提出、發(fā)展到最終解決，也就是從它產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)性、進(jìn)一步演變下去的可能性、解決的必然性，將探討民生、民主和民權(quán)之間的關(guān)系，并對(duì)中國(guó)民生—法治國(guó)家的建設(shè)提出一些具體的思路。這不僅需要諸多微觀制度創(chuàng)設(shè)的智慧，還需要更多的宏觀眼光，并需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷摸索前進(jìn)。

關(guān)鍵詞：民生；法治；社會(huì)建設(shè)

中圖分類號(hào)：D632.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）19-0231-02

一、當(dāng)前中國(guó)民生制度發(fā)展存在的突出問(wèn)題

（一）民生問(wèn)題的提出

“民生”作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的、持續(xù)發(fā)展的概念。在不同的歷史時(shí)期、在不同的社會(huì)背景下，民生的具體內(nèi)容是不同的；即使是同一社會(huì)中，體現(xiàn)在不同社會(huì)群體里，所反映的民生需求也是不同的。但它總的趨勢(shì)是作為人的追求一定是持續(xù)向上、持續(xù)向好的。雖然很難準(zhǔn)確界定它的內(nèi)涵，但是“民生”大致應(yīng)包括如下五個(gè)方面的核心內(nèi)容：（1）生計(jì)來(lái)源。即最基本的謀生條件，其中，就農(nóng)村居民而言，主要指“土地”問(wèn)題；就城鎮(zhèn)居民而言，主要指“就業(yè)”問(wèn)題。（2）生活質(zhì)量。即通常所講的衣食住行這類日常生活消費(fèi)層面的話題。（3）生存狀態(tài)。即社會(huì)提供給民眾的生存條件，主要指社會(huì)保障問(wèn)題。（4）生命安全。即生命保障層面的話題，主要包括社會(huì)治安和環(huán)境保護(hù)。（5）民生心態(tài)。即圍繞民生問(wèn)題，民眾的種種心理狀態(tài)和各類意見(jiàn)、呼聲、要求[1]。因此民生的核心是人的全面發(fā)展，包括各種正當(dāng)權(quán)益受到尊重和保護(hù)，人的生命價(jià)值、健康價(jià)值、尊嚴(yán)價(jià)值等都應(yīng)該越來(lái)越受到尊重。

（二）民生的問(wèn)題化

第一，民生問(wèn)題是社會(huì)層面的問(wèn)題。它與一個(gè)國(guó)家對(duì)社會(huì)建設(shè)的重視和發(fā)展程度息息相關(guān)。也與一定時(shí)期社會(huì)的公平、正義有密切的關(guān)系。如果一個(gè)社會(huì)公平正義度比較高，即使這個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)能力有限，但社會(huì)利益分配得比較合理，那可能老百姓的怨聲還不至于很高。這就是孔子所描述的：“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的狀態(tài)；如果說(shuō)這個(gè)社會(huì)不能體現(xiàn)公平、正義，社會(huì)利益分配又明顯不公，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高了，民眾的怨聲仍然會(huì)很高，甚至成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

第二，民生問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)層面的問(wèn)題。民生問(wèn)題的直接根源就是經(jīng)濟(jì)利益分配的不均衡?？梢哉f(shuō)，古今中外均是如此，毫無(wú)例外。以美國(guó)為例：在過(guò)去的幾十年間，民生問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題就常常在選戰(zhàn)中扮演主要角色，它是選民最關(guān)心的問(wèn)題。而在因打贏經(jīng)濟(jì)牌而上臺(tái)的幾位總統(tǒng)任職期間，美國(guó)經(jīng)濟(jì)都得到了很大程度的發(fā)展，其中最有代表性的是富蘭克林·羅斯福、里根和克林頓。美國(guó)一位政治學(xué)家通過(guò)統(tǒng)計(jì)方法分析以往大選的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)美國(guó)老百姓的個(gè)人實(shí)際收入增長(zhǎng)率能夠很好地預(yù)測(cè)總統(tǒng)大選中執(zhí)政黨候選人的得票率。這個(gè)道理顯而易見(jiàn)，老百姓覺(jué)著收入增加不少，自然會(huì)選執(zhí)政黨；覺(jué)得收入無(wú)增長(zhǎng)甚至減少了，必然有更換政黨的要求。

第三，民生問(wèn)題是政治層面的問(wèn)題。民生問(wèn)題背后的深層次根源是國(guó)家的政治制度建設(shè)。它后面直接關(guān)聯(lián)的，是與政府的公共服務(wù)有關(guān)，政府的主要職責(zé)就是提供充足的公共品。也與一個(gè)國(guó)家和政府在一定時(shí)期的制度安排有關(guān)。過(guò)于重積累輕消費(fèi)，重建設(shè)輕分享。因?yàn)檫@種制度安排的后面，直接反映著政府的價(jià)值追求和治國(guó)理念，也反映著一定時(shí)期政府的政策導(dǎo)向，這些都是其政治意志的直接體現(xiàn)。

第四，民生問(wèn)題是法律層面的問(wèn)題。民生問(wèn)題是如何走入法律視界？表面上看，現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生的許多民生問(wèn)題似乎是公共品供給不足所致，實(shí)則是因?yàn)槊駲?quán)缺乏保障，容易受到各種公權(quán)力或私權(quán)力的侵犯。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的私權(quán)較弱，那么公權(quán)就會(huì)強(qiáng)大，強(qiáng)大的背后就同時(shí)意味著容易異化和扭曲。其結(jié)果就容易造成對(duì)私權(quán)的侵犯。如果缺乏有效的監(jiān)督，將會(huì)惡性循環(huán)。比如，在企業(yè)改制、城市拆遷改造、農(nóng)村征地中，我們經(jīng)?？吹降墓と耸I(yè)、農(nóng)民失地、居民房屋被強(qiáng)制拆遷、農(nóng)民工的工資被拖欠等民生問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)和要害就是民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到公權(quán)力或私權(quán)力的侵害。

二、導(dǎo)致民生問(wèn)題化的制度解析

（一）制度之窮

一是制度不公。二是制度缺失。導(dǎo)致民生資源缺失、遭遇壟斷或分配不公的種種情形時(shí)有發(fā)生。 2007年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布社會(huì)藍(lán)皮書《2007年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，調(diào)查顯示，根據(jù)城鄉(xiāng)居民的看法，目前“看病難、看病貴”，“就業(yè)失業(yè)問(wèn)題”和“收入差距過(guò)大、貧富分化”是最突出的三大社會(huì)問(wèn)題。藍(lán)皮書主編李培林教授認(rèn)為，“中國(guó)實(shí)際收入差距擴(kuò)大到18倍”，并且這種差距在向縱深發(fā)展。又如：2007“環(huán)保民生指數(shù)”于2008年1月7日在北京第三次發(fā)布。調(diào)查顯示，公眾的環(huán)保意識(shí)總體得分為42.1分，環(huán)保行為得分為36.6分，環(huán)保滿意度得分為44.7分。三項(xiàng)指標(biāo)均不及格，無(wú)疑為中國(guó)公眾的環(huán)保意識(shí)與行為敲響了一記警鐘。盡管環(huán)境問(wèn)題一旦爆發(fā)，對(duì)同一社會(huì)的人們或多或少都會(huì)產(chǎn)生影響，但應(yīng)該看到，這種影響對(duì)不同的人是不同的。換言之，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分配既不是人均的也不是與污染者的貢獻(xiàn)直接相關(guān)的，而是與社會(huì)分層中的地位及其流動(dòng)的無(wú)序相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，污染者并不直接承受污染，某些社會(huì)底層的群體如農(nóng)民和農(nóng)民工倒往往成為環(huán)境污染的無(wú)辜承受者，這種受害嚴(yán)重的甚至到了剝奪生命權(quán)的地步。

（二）民權(quán)之弱

自古以來(lái)，民生需要民權(quán)來(lái)保障。沒(méi)有民權(quán)的民生是不確定、不真實(shí)、隨時(shí)都有可能被剝奪的。因此，民眾要謀求高質(zhì)量的民生，首先要爭(zhēng)取到人人平等的民權(quán)。在實(shí)踐中容易導(dǎo)致民權(quán)主體的虛置和民權(quán)要求的不能落實(shí)，具體說(shuō)來(lái)，有“三弱”。一是弱于從消極權(quán)利的意義上對(duì)民權(quán)作必要的界定和規(guī)設(shè)，把著重點(diǎn)放在積極主動(dòng)地奪天下、做主人，伸張人民主權(quán)。二是弱于從普通個(gè)人的角度來(lái)主張和論證民權(quán)，往往把民權(quán)的主體僅僅理解為作為集體或群體的民眾，而忽視對(duì)于個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。三是弱于規(guī)范化、程序化的制度安排。在此意義上，可以說(shuō)，和古代民權(quán)觀念一樣，近代中國(guó)的民權(quán)問(wèn)題之最弱處，不在以人為本的價(jià)值法則，也不在人民主權(quán)的政治法則，而在關(guān)于制度理性的程序法則[2]。在實(shí)踐中最容易受到侵犯的三項(xiàng)權(quán)利是：

第一，生命健康權(quán)。它是公民享有的最基本的人權(quán)。生命權(quán)是指公民生命不被非法剝奪的權(quán)利。健康權(quán)是指公民的身體健康不受非法侵害的權(quán)利。生命和健康是公民享受一切權(quán)利的基礎(chǔ)，如果生命健康權(quán)得不到保障，那么公民的其他權(quán)利就無(wú)法實(shí)現(xiàn)或很難實(shí)現(xiàn)。

第二，生存消費(fèi)權(quán)。生存消費(fèi)包括保障基本營(yíng)養(yǎng)、基本住房、基本教育和基本保健。這“四個(gè)基本”是改善和保障民生的基本內(nèi)容，是所有社會(huì)成員都應(yīng)當(dāng)平等享有的。從生存的角度來(lái)觀察，消費(fèi)的不平等最具有直接的威脅性。

第三，社會(huì)保障權(quán)。社會(huì)保障權(quán)又稱福利權(quán)，即公民要求國(guó)家通過(guò)立法來(lái)承擔(dān)和增進(jìn)全體國(guó)民的基本生活水準(zhǔn)的權(quán)利。具體而言，即政府和社會(huì)應(yīng)保障個(gè)人和家庭在遭受工傷、職業(yè)病、失業(yè)、疾病和老年時(shí)期維持一定的固定收入并獲得其他各種補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

三、改善民生是法治社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)

（一）完善宏觀制度設(shè)計(jì)體系

第一，社會(huì)保障體制是穩(wěn)定社會(huì)的“底線”。社會(huì)保障體制的完善程度直接關(guān)系到國(guó)民生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)和價(jià)值尊嚴(yán)的享有程度。社會(huì)保障制度的不健全將影響和牽制社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。諸如貧富差距引起的心理對(duì)抗、勞動(dòng)關(guān)系失衡引起的利益沖突乃至于城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距等問(wèn)題將進(jìn)一步惡化。

第二，行政管理體制的改革，向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。首先需要地方政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，由“追求效率”、“政績(jī)至上”向“追求公平”、“民生至上”轉(zhuǎn)型；需要改變現(xiàn)行的政府官員政績(jī)考核機(jī)制，尤其應(yīng)將民生考核指標(biāo)列入、甚至替代單一的GDP考核指標(biāo)。民眾基本權(quán)利與民生利益的守護(hù)者。

第三，社會(huì)發(fā)展追求的公平公正原則。黨的十六屆六中全會(huì)提出要確立社會(huì)主義核心價(jià)值體系，公平正義就是社會(huì)主義的核心價(jià)值之一。社會(huì)氛圍在改變，公平、正義、共享正在成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的核心價(jià)值追求。

第四，大力發(fā)展民生經(jīng)濟(jì)，重構(gòu)公共財(cái)政體制。道理很簡(jiǎn)單，雖然解決民生問(wèn)題首先要有足夠的財(cái)力，但在蛋糕做大的前提下，每個(gè)人要想均等地享受蛋糕，就決定于分配蛋糕的規(guī)則。所以，我們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)，做大蛋糕的同時(shí)，需要在分配機(jī)制上下工夫，建立公共財(cái)政，從制度上保障國(guó)家的財(cái)力用于社會(huì)建設(shè)和改善民生。

（二）積極保障各項(xiàng)民生權(quán)利的落實(shí)

第一，大力加強(qiáng)和完善社會(huì)領(lǐng)域的立法。立法偏重于解決改革開放以來(lái)長(zhǎng)期積累的社會(huì)問(wèn)題。向社會(huì)領(lǐng)域“傾斜”的調(diào)整有其大背景。黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出全面部署，要求“完善發(fā)展民主政治、保障公民權(quán)利、推進(jìn)社會(huì)事業(yè)、健全社會(huì)保障、規(guī)范社會(huì)組織、加強(qiáng)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)。 ”

第二，讓法律的公平正義更多地體現(xiàn)在維護(hù)弱勢(shì)群體的利益上。從一定意義上說(shuō)，法律維護(hù)公平正義應(yīng)有功能的缺失，成為社會(huì)矛盾和沖突的重要原因之一。所以要對(duì)弱勢(shì)群體給予公平的對(duì)待，對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)益保障要給予例外對(duì)待和特別保護(hù)，要最大限度地縮小弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體的差距。

第三，用法律建立完善的利益訴求表達(dá)渠道。要解決民生問(wèn)題，首先要敢于讓老百姓說(shuō)話，給他們充分表達(dá)的權(quán)利。這種權(quán)利是要通過(guò)一定的民主程序，一定的表達(dá)形式來(lái)維護(hù)的。特別要重視弱勢(shì)群體在公共政策制定過(guò)程中的聲音。

第四，執(zhí)法中更多的體現(xiàn)以人為本。執(zhí)法中弱勢(shì)群體更多的是被執(zhí)法的對(duì)象。法律面前人人平等是法律執(zhí)行的原則，但是對(duì)于弱勢(shì)群體而言，他們需要法律的溫情來(lái)滋潤(rùn)和關(guān)愛(ài)。寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策是給予弱勢(shì)群體法律溫情的典范，招商引資中創(chuàng)新的首次不罰也應(yīng)該擴(kuò)大范圍，將弱勢(shì)群體納入其中，這也必將彰顯法律的關(guān)愛(ài)之情。

所以，在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，由立法手段確認(rèn)各種民生指標(biāo)，構(gòu)建惠及全體國(guó)民的公共財(cái)政體制，建立公共服務(wù)和產(chǎn)品的問(wèn)責(zé)制，改善人大的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，激活民間社會(huì)對(duì)公共財(cái)政的話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而推動(dòng)各級(jí)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，督促國(guó)家肩負(fù)起對(duì)公民的義務(wù)和責(zé)任等等，這將進(jìn)一步推動(dòng)民生—法治國(guó)家的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 夏勇.民本與民權(quán)——中國(guó)權(quán)利話語(yǔ)的歷史基礎(chǔ)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2004，(5).

[責(zé)任編輯 王曉燕]