60年代中國到底餓死多少人 —— 歷史信息能不能公開?
印花稅上調(diào)下浮什么理由 —— 重大決策過程能不能公開?
不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定 —— “安全”“穩(wěn)定”的信息邊界在哪里?
會議記錄、領(lǐng)導(dǎo)批示算不算
印花稅調(diào)整如何啟動(dòng),在哪個(gè)層級的會議上討論,參會者是誰,最后結(jié)果怎么做出,誰投了贊成票,誰投了反對票——對于重大決策過程,政府信息公開條例沒有要求必須主動(dòng)公開。
但條例研究者認(rèn)為,如果公民個(gè)人或組織想了解進(jìn)一步的情況,完全可以向財(cái)政部提出公開申請。
然而,對于涉及公民權(quán)利的敏感信息,重大決策過程因不屬法定必須主動(dòng)公開的范疇,即便提出申請,這些信息能否公開、公開到何種程度,仍是未知數(shù)。
“對于重大公共決策,過程的公開比結(jié)果的公開更重要。”北京大學(xué)教授姜明安參與了信息公開條例的制定。據(jù)他介紹,美國有行政機(jī)關(guān)會議公開法,專門規(guī)范行政機(jī)關(guān)的“開會”。行政機(jī)關(guān)的會議以公開為原則,一些可能涉及保密內(nèi)容的會議是否公開,需由機(jī)構(gòu)成員投票表決確定。不公開的會議必須制作會議記錄,保證對公眾開放其中可以公開的部分。
2003年廣州市信息公開規(guī)定實(shí)施以來,確曾有公民向政府提出申請,要求公開市政府某次常務(wù)會議的會議記錄。相關(guān)負(fù)責(zé)人則答復(fù)記者,會議記錄的公開,須經(jīng)過相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),一般只對申請人公開與其利益相關(guān)的部分,其他部分不予公開。
而可能對行政決策造成影響的“領(lǐng)導(dǎo)批示”,在他們看來,屬于行政機(jī)關(guān)日常運(yùn)作的內(nèi)部信息,不屬于須公開信息的范疇。
對于正在審議的重大公共決策、正在發(fā)展中的突發(fā)公共事件,多位政府工作人員都表示,其間的信息發(fā)布很難掌握。
廣州市信息化辦公室電子政務(wù)與信息資源處長宋彥敏說,在媒體相對發(fā)達(dá)的廣州,很多信息常常是政府來不及發(fā)布媒體就公開了。另外,重大疫情的公布,因其需要醫(yī)學(xué)上的診析和確認(rèn),面臨“及時(shí)”和“準(zhǔn)確”的矛盾。廣州是2003年SARS暴發(fā)的發(fā)源地。
衛(wèi)生部一位官員亦有同感:“每個(gè)事件特點(diǎn)不一樣,定一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)矩,真不是一個(gè)簡單的事情。哪些信息公開可能造成恐慌,我一下子也舉不出例子?!?/p>
在這位官員看來,信息公開是一把“雙刃劍”,“不是只有好處沒有壞處,要放在整個(gè)事件處理的全程中考慮它的影響。”如果在情況不明下公開,有可能導(dǎo)致的結(jié)果是:“連醫(yī)生都不知怎么辦,你告訴老百姓,他們怎么辦?”
人事、財(cái)務(wù):最隱秘部分能否公開
除了決策過程,中國行政運(yùn)行最為隱秘和模糊的部分,應(yīng)屬“錢”和“人”。
在條例規(guī)定的必須重點(diǎn)公開的內(nèi)容中,就有三項(xiàng)與“錢”密切相關(guān):財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告;行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn);政府集中采購項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況。
每年“兩會”,各級政府給人大作的預(yù)算報(bào)告是公開的,但具體的預(yù)算文本并不發(fā)給代表,有的只給代表團(tuán)長掌握,代表只能借看。
有關(guān)專家曾呼吁,政府預(yù)算“大本”應(yīng)向公眾徹底公開。姜明安也批評,現(xiàn)在公開的政府財(cái)務(wù)收支信息,太過粗略,“具體到差旅費(fèi)多少,每筆都應(yīng)該算清楚”。
在陽光法案發(fā)源地瑞典,政府每筆公務(wù)招待都上網(wǎng)公布,細(xì)致到每頓吃幾道菜、每道菜的菜名、就餐地點(diǎn),對此感興趣的公民都可以隨時(shí)查到。這樣的公開程度對于龐大的中國行政系統(tǒng)來說,確實(shí)難以想象。
對于預(yù)算外的收支、中央政府的轉(zhuǎn)移支付,姜明安認(rèn)為媒體和民眾應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注。在管理使用中,這兩個(gè)方面的錢更易成糊涂賬。
另一個(gè)敏感區(qū)就是“人事”。民眾關(guān)心的領(lǐng)導(dǎo)人薪酬、人事任免中不同候選人比選的過程、人事調(diào)動(dòng)原因,都難以得到答案。
據(jù)南方周末記者了解,一些地方政府曾接到要求公開相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)收入的申請,但他們傾向?qū)⒋俗鳛閮?nèi)部信息不予公開。
有學(xué)者提出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法應(yīng)至少列入立法五年計(jì)劃,單靠政府信息公開條例,很難形成強(qiáng)大的法律依據(jù)。
在目前的政治體制下,人事任免的過程、理由公開,則有賴于黨務(wù)的深度公開。因?yàn)辄h的組織系統(tǒng)負(fù)責(zé)對干部的考察、遴選,政府機(jī)關(guān)通常只是接受組織上的任命。如果這一環(huán)節(jié)難以突破,要求政府公開任免比選過程,也屬強(qiáng)求。
姜明安認(rèn)為,目前黨內(nèi)工作人員享受公務(wù)員的待遇,各級黨委和黨的部門也應(yīng)參照政府信息公開條例進(jìn)行信息公開。
歷史信息何時(shí)解密60年代餓死多少人?
參與條例制定的姜明安本人就對中國60年代非正常死亡的人數(shù)非常想知道。據(jù)悉,學(xué)術(shù)界曾召開相關(guān)會議研討歷史信息的解密問題。據(jù)姜明安介紹,世界上民主國家對于國家秘密的解密期,最長也沒有超過30年。姜明安認(rèn)為,事隔四十余年,類似信息應(yīng)該解密。
“毛澤東時(shí)代的信息現(xiàn)在應(yīng)該公開?!苯f,沒有絕對的國家秘密,某些具有敏感性的事項(xiàng),經(jīng)過時(shí)間的推移,可能喪失其敏感性,就應(yīng)該適時(shí)公開。
部分人對條例實(shí)施效果的期待,冀望于對過往政府信息的披露。耶魯大學(xué)中國法研究中心主任蒲杰夫告訴南方周末記者,一旦條例正式施行,中國歷史上一些政治運(yùn)動(dòng)諸如“文革”中的信息也會逐步公開,可以讓更多的人了解歷史真相,事件中所涉人士得到公正的評價(jià)和補(bǔ)償。
可能有人會感到失望。據(jù)南方周末記者了解,90年代及之前的信息,限于人力等原因,多數(shù)政府機(jī)關(guān)未作清理和公開,仍將其作為檔案材料管理。目前,各級政府機(jī)關(guān)對政府信息公開目錄的制定,多數(shù)也只限于近2001年以來的信息。
國家秘密、社會穩(wěn)定如何把握
雖然條例以公開為原則,但三類信息是法定例外:涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私。此外,條例第八條還給了行政機(jī)關(guān)極大的自由裁量權(quán):“行政機(jī)關(guān)公開政府信息,不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定?!?/p>
在條例剛出臺時(shí),關(guān)于“例外”的規(guī)定就成了頭上的烏云,有人擔(dān)心它們會遮擋整部條例帶來的陽光。
多位政府信息公開法律研究者稱,國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私很難用剛性的標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)留由日后法院通過個(gè)案裁判厘定。
現(xiàn)在,處級以上官員就具有設(shè)密的權(quán)力。
處級以下處室和官員往往都在行使設(shè)密的權(quán)力。王錫鋅說,立法本身給行政部門留下很大的裁量空間。
另一方面,學(xué)者們也呼吁盡快改善中國國家秘密“定密易,解密難”的現(xiàn)狀。
信息例外中的“危及社會穩(wěn)定”,是行政機(jī)關(guān)規(guī)避公開的最大保護(hù)傘,也是條例實(shí)施效果或遭削弱的最大危險(xiǎn)。幾位接受采訪的政府信息公開事務(wù)負(fù)責(zé)人向南方周末記者表示,社會穩(wěn)定很難判定,也非政務(wù)公開部門所能敲定。
一位參與起草條例的學(xué)者透露,這里的危及社會穩(wěn)定主要是怕社會上炒得太厲害。一位法科學(xué)生告訴南方周末記者,他最想知道的信息就是,每年未被批準(zhǔn)的示威游行數(shù)量和理由是什么,被中國限制入境的人員和限入原因是什么。
這些涉及公民自由、基本權(quán)利,國防、外交等領(lǐng)域的信息,外界以往難以獲得,不知道條例的施行能否打破這種局面。
(摘自《南方周末》)