摘要：中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與國家制度建設(shè)密切相關(guān)。通過對中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制目前實(shí)施情況的闡述，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)狀況、政策法律背景、公民的參與程度三個(gè)方面探討了中國現(xiàn)階段進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行性問題，提出在現(xiàn)有體制下應(yīng)充分根據(jù)環(huán)境資源產(chǎn)品的客觀特征劃分環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)、考慮法律政策設(shè)計(jì)中的適用性問題以及吸納相關(guān)利益主體參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與實(shí)施，同時(shí)充分發(fā)揮市場機(jī)制的重要作用。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；環(huán)境資源產(chǎn)品；國家制度建設(shè)；市場機(jī)制

中圖分類號：F062.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）13-0198-04

生態(tài)補(bǔ)償是與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的一種經(jīng)濟(jì)手段。中國的生態(tài)補(bǔ)償探索起步于20世紀(jì)90年代初期，盡管近幾年地方上對于本地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制都有了一些自己的探索，但中國的生態(tài)補(bǔ)償仍是由中央相關(guān)部委推動，以國家政策形勢實(shí)施為主。針對這一特點(diǎn)，本文主要從國家制度建設(shè)的角度對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在中國實(shí)施的可行性與途徑作一分析探討。

一、生態(tài)補(bǔ)償范疇在中國的提出與界定

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償（eco-compensation）的內(nèi)涵目前國內(nèi)尚沒有明確的和比較公認(rèn)的定義。在國外，通常用生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（payment for ecosystem services，PES）或生態(tài)效益付費(fèi)（payment for ecological benefit，PEB）來表達(dá)這一概念，這與國外發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)觀念有關(guān)，而中國對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識和實(shí)踐是一個(gè)逐步深入的過程。在90年代前期的研究中，生態(tài)補(bǔ)償通常是對于生態(tài)環(huán)境破壞所付出的賠償，突出表現(xiàn)為自20世紀(jì)80年代以來就開始征收的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，而90年代后期，生態(tài)補(bǔ)償更多的是指調(diào)動生態(tài)建設(shè)積極性、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的利益驅(qū)動機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制[1]。到了今天，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)不是單純意義上指對生態(tài)破壞行為的一種收費(fèi)，或者是對環(huán)境保護(hù)行為的一種激勵(lì)等短期性行為，它涉及到對環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)本身存在及可持續(xù)發(fā)展能力的保護(hù)、對因保護(hù)環(huán)境而付出的機(jī)會成本的補(bǔ)償、對具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行的保護(hù)性投入等長期性的決策和過程。從這個(gè)角度上來說，生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)包括政策、規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)方面的相互聯(lián)系的體系，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立也是一項(xiàng)復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程。

要建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首要的就必須搞清生態(tài)補(bǔ)償對象的范圍和層次，這涉及到生態(tài)資本的范疇。生態(tài)資本是一個(gè)綜合的概念，包含四個(gè)方面的內(nèi)容：自然資源總量和環(huán)境的自凈能力，生態(tài)潛力，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)總體的使用價(jià)值[2]。這四個(gè)方面的內(nèi)容是一個(gè)從低到高的相互聯(lián)系相互影響的過程，對這四個(gè)層次的補(bǔ)償難度（難在補(bǔ)償客體的擴(kuò)大和不可分、補(bǔ)償?shù)钠谙薮_定問題及其經(jīng)濟(jì)價(jià)值貨幣化的難估性）也是依次加大。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，資本資源是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體為了生產(chǎn)其他的物品而生產(chǎn)出來的耐用品。在市場經(jīng)濟(jì)中，資本主要?dú)w私人所有，從投資中得到的收益也歸個(gè)人所有[3]。使用資本是要有收益回報(bào)的，不然就失去了資本的內(nèi)涵。因此，生態(tài)資本可以被視作大自然在維持人類生存和發(fā)展中必不可少的要素，生態(tài)補(bǔ)償在某種程度上說是對使用生態(tài)資本的一種支付，或者說是經(jīng)營。相應(yīng)的，它也包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是對生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)（恢復(fù)）或破壞的成本進(jìn)行補(bǔ)償；二是通過經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)在化；三是對個(gè)人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會的損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；四是對具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入[4]。只有生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)資本的使用或經(jīng)營相符合，才能激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)建設(shè)和投資并使生態(tài)資本增殖。

其次，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償對象的層次性，必須明確補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)或補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)度，在前期進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的過程中，根據(jù)補(bǔ)償者的能力和技術(shù)以及生態(tài)資本的使用狀況，確定相應(yīng)的補(bǔ)償強(qiáng)度和補(bǔ)償形式，既要使補(bǔ)償目標(biāo)有實(shí)質(zhì)性達(dá)標(biāo)，又不能脫離補(bǔ)償者的能力制定不合實(shí)際的補(bǔ)償目標(biāo)，并且依據(jù)補(bǔ)償?shù)男Ч脱a(bǔ)償者自身的經(jīng)營能力靈活調(diào)整補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)度，使權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一。同時(shí)，對沒有達(dá)到補(bǔ)償目標(biāo)的相關(guān)責(zé)任人和機(jī)構(gòu)要根據(jù)實(shí)際情況追究其責(zé)任。

二、中國實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀分析

根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制的不同，大致可以分為政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償這兩種類型，它是“決定生態(tài)補(bǔ)償方式本質(zhì)特征的核心內(nèi)容”。

中國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐最早開始于1983年云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他自然環(huán)境破壞恢復(fù)費(fèi)用，且由最初的消極被動的對生態(tài)破壞行為進(jìn)行單純的罰款轉(zhuǎn)向積極主動地對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)行為的激勵(lì)與協(xié)調(diào)。中國的生態(tài)補(bǔ)償總體上是國家補(bǔ)償主導(dǎo)的方式進(jìn)行，比如制定了一些具有明確生態(tài)補(bǔ)償目的的政策和法律：2004年正式建立的中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、水土保持收費(fèi)政策等；通過財(cái)政政策手段進(jìn)行了一些大型的生態(tài)補(bǔ)償和建設(shè)的工程：從2001年起，國家財(cái)政拿出10個(gè)億在11個(gè)省進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，還拿出300個(gè)億用于退耕還林（草）、公益林建設(shè)、天然林保護(hù)、沙漠化防治等等[5]；開展了一些有利于生態(tài)保護(hù)的稅費(fèi)政策：90年代中期開始征收礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、實(shí)行礦山開發(fā)的押金制度以及探索對現(xiàn)有稅制進(jìn)行綠色化的環(huán)境稅費(fèi)方案等。

目前，中國實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鼋灰啄Ｊ街饕杏谇鍧嵃l(fā)展機(jī)制領(lǐng)域和產(chǎn)權(quán)較為明晰的資源和環(huán)境產(chǎn)品的市場交易。比如地方積極探索城市飲用水源地保護(hù)和行政轄區(qū)內(nèi)中小流域上下游間的生態(tài)補(bǔ)償問題，比較典型的跨流域水權(quán)交易案例是浙江省義烏—東陽水權(quán)交易和慈溪—紹興水權(quán)交易兩宗城市間水資源交易。

從中國實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀中可以看到，對于環(huán)境資源這樣一種公共物品，政府在其間發(fā)揮的作用是十分重要的，甚至是主導(dǎo)作用。但由于中國還處于市場機(jī)制尚不健全、工業(yè)化進(jìn)程并未完成、公眾的環(huán)保意識和環(huán)境知識還在逐步提高的階段，中國在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中也存在很多問題，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的界定狀況、保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的法律政策的完善程度、公眾的參與程度。

三、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在中國進(jìn)一步完善實(shí)施的可行性分析

1.中國環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)劃分的可行性分析

環(huán)境資源產(chǎn)生外部性的一個(gè)很重要的原因就是產(chǎn)權(quán)的不明晰。明晰產(chǎn)權(quán)，首先就是要確定環(huán)境資源的類型。只有確定了環(huán)境資源的類型，才能界定清晰環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)歸屬狀況。根據(jù)資源在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中是否存在明顯的外部性 ， 資源可劃分為可分撥的和不可分撥的資源[3]。對于“可分撥（appropriable）資源”（指廠商或消費(fèi)者能夠獲得商品的全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值，它包括土地、礦產(chǎn)資源及森林等）可通過明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、健全環(huán)境產(chǎn)品市場來降低或去除資源環(huán)境產(chǎn)品的公共物品屬性，而對于“不可分撥（inappropriable）資源”（指其成本或收益不能完全歸屬其主人的資源，即資源在生產(chǎn)和消費(fèi)的過程中存在明顯的外部性）則可以通過調(diào)整相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系和不同群體的利益，激勵(lì)環(huán)境資源產(chǎn)品和服務(wù)的供給以及限制某些稀缺資源的過度使用等等。

中國實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度，國家是一切環(huán)境資源的最終所有者，個(gè)人和集體在法律允許的范圍內(nèi)對環(huán)境資源擁有開發(fā)使用經(jīng)營權(quán)。因此，某種程度上說，中國的公有制結(jié)構(gòu)更容易協(xié)調(diào)個(gè)體目標(biāo)和集體目標(biāo)的分歧，避免環(huán)境問題的產(chǎn)生。具體來說，對于那些可分撥的資源，可以由國家確定這部分資源經(jīng)營年限，年限越長越有利于這部分資源的長期配置最優(yōu)化，甚至可以將這部分資源的所有權(quán)落實(shí)到個(gè)人或集體，采取市場補(bǔ)償?shù)姆绞?，由他們在市場?jīng)濟(jì)中自主經(jīng)營、自由競爭，以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，國家只需根據(jù)戰(zhàn)略考慮控制這部分資源的市場總量投入，以保證資源的可持續(xù)利用。這其中需要注意的不僅是嚴(yán)格保障完全意義上的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而且還要避免界定和分配初始資源所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)過程中所產(chǎn)生的“尋租”活動。

對于那些不可分撥的資源，由于其巨大的外部性不能內(nèi)部化，產(chǎn)權(quán)不容易被明晰，或者說這部分資源只能作為一個(gè)整體發(fā)揮其功能，可由國家采取公共支付的方式。而中國的公有制結(jié)構(gòu)某種程度上能夠更好的發(fā)揮政府補(bǔ)償?shù)姆绞?，具體表現(xiàn)就是該方式在中國比較容易啟動，也是目前進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪匾姆绞健２贿^應(yīng)該注意的是，環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主要在地方，因此國家補(bǔ)償往往是通過地方政府進(jìn)行，如何鼓勵(lì)并監(jiān)督地方政府建立有效的地方生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建立國家補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)。

2.中國保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的法律政策的可行性分析

中國在生態(tài)補(bǔ)償方面有不少相關(guān)的法律政策規(guī)定，但這些規(guī)定都過粗，存在補(bǔ)償對象不明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、各地補(bǔ)償“一刀切”等現(xiàn)象。此外，中國的環(huán)境與資源管理涉及多個(gè)行政部門，如環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、工商、衛(wèi)生等，各個(gè)部門均有權(quán)實(shí)行與該部門相關(guān)的環(huán)境政策，管理上條塊分割嚴(yán)重，補(bǔ)償項(xiàng)目和地區(qū)相關(guān)的權(quán)益和責(zé)任難以落實(shí)到部門，以致出現(xiàn)在政策的執(zhí)行中，由于缺乏統(tǒng)一的歸口管理，補(bǔ)償管理部門多元化，帶來管理上的混亂、政策割裂與沖突現(xiàn)象嚴(yán)重以及補(bǔ)償基金使用的低效率。

雖然中國在生態(tài)補(bǔ)償法律政策設(shè)計(jì)中存在諸多問題，但總體上由于中國主要是在國家層面上根據(jù)相關(guān)法律政策來配合建立國家和地方的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這使得中國能夠在現(xiàn)階段加速工業(yè)化的進(jìn)程中能夠充分考慮環(huán)境資源的承受能力，自上而下的貫徹實(shí)施國家的生態(tài)補(bǔ)償意志，在出現(xiàn)重大生態(tài)危機(jī)時(shí)能夠調(diào)動全國的力量來進(jìn)行生態(tài)保護(hù)建設(shè)。因此，從目前中國面臨的現(xiàn)實(shí)問題來看，建立統(tǒng)一的國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)有了較好的政策法律背景，對于存在的政策法律的結(jié)構(gòu)性短缺現(xiàn)象，首先是可以制定一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策框架和實(shí)施規(guī)劃，其次是充分利用現(xiàn)有的法律政策嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，第三是在制定生態(tài)補(bǔ)償政策時(shí)，要尤為注意環(huán)境資源政策的公平、穩(wěn)定與適用與否，第四是在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中也要注意與以往環(huán)境法律政策的銜接，至少不能出現(xiàn)兩者在法律政策層面上的沖突。因?yàn)楝F(xiàn)行環(huán)境管理制度下出臺的環(huán)境資源法在“利益抑制”的思想指導(dǎo)下所表現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益、環(huán)境公益與私人利益的尖銳對立，與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的利益協(xié)調(diào)觀有著根本性的不同[6]。

3.中國公民參與補(bǔ)償機(jī)制建立與實(shí)施的可行性分析

對于較發(fā)達(dá)地區(qū)的公民而言，其經(jīng)濟(jì)文化水平比較高，市場機(jī)制也比較完善，且也多為經(jīng)濟(jì)優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高速增長以后，富裕起來的居民對環(huán)境的要求也比較高。因此在這些地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以借鑒國際上的市場補(bǔ)償模式，在環(huán)境產(chǎn)權(quán)比較明晰的情況下，充分運(yùn)用市場機(jī)制建立自組織的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)機(jī)制或在政府的主導(dǎo)下采取開放的市場貿(mào)易交易方式，這就要引導(dǎo)地方利益相關(guān)方公平參與到地方政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖灾鲗?shí)踐中，通過相關(guān)利益群體的博弈建立補(bǔ)償?shù)姆绞胶皖~度。比如在東江流域的生態(tài)補(bǔ)償案例中，東江源是國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，流域面積3 502km2，水資源總量44.0億m3，輸入廣東境內(nèi)約29.21億m3，占東江平均徑流量10.4%。近年來，東江源區(qū)人民采取了封山育林、限制礦產(chǎn)開發(fā)和污染排放等措施，投入了大量資金進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，為源區(qū)生態(tài)環(huán)境付出了代價(jià)。為解決源區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，在明確了國家、江西省、廣東省及源區(qū)各自的責(zé)任與義務(wù)之下，制定了一系列的生態(tài)補(bǔ)償政策和方法：除加大國家對源區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，廣東和江西省兩省積極探索地方政府間的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移方式；根據(jù)東江源區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的投入以及遭受的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會成本的損失，通過受益者與保護(hù)者之間的談判來具體確定補(bǔ)償?shù)念~度；建立流域生態(tài)共建基金，并通過市場機(jī)制積極吸納社會資金進(jìn)行補(bǔ)償[7]。

中國很多地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償涉及到貧困地區(qū)人民的生活和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，需要補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)往往是山區(qū)、農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)往往也是中國環(huán)境限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)，須要補(bǔ)償?shù)膶ο笠彩沁@些地區(qū)生活的居民。與較發(fā)達(dá)地區(qū)居民對居住環(huán)境的高要求不同，這些地區(qū)首要的是發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，只有解決好了生存問題才會考慮環(huán)境需求。因此，改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳顮顩r對于調(diào)動這些地區(qū)居民進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性尤為重要。而中國在對這些地區(qū)的補(bǔ)償時(shí)往往是以生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目和工程的形式進(jìn)行，比如退耕還林還草工程、林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程、生態(tài)公益林補(bǔ)償金等，在項(xiàng)目工程期內(nèi)，補(bǔ)償金一般能按時(shí)足額發(fā)放，但在幾年的補(bǔ)償期結(jié)束之后，補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的居民又會重新“靠山吃山，靠水吃水”，繼續(xù)對環(huán)境產(chǎn)生不良的影響。例如，在中國西南的部分貧困山區(qū)，“退耕還林”的農(nóng)民擔(dān)心八年補(bǔ)償期滿之后，失去林地生活來源沒有著落，有的農(nóng)民不愿意變更土地使用權(quán)證[8]。因此，在實(shí)施貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目時(shí)應(yīng)該鼓勵(lì)貧困居民參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施，不僅能使環(huán)境信息經(jīng)過充分討論而變得明晰，而且地方上各種力量的相互博弈也能使政府把補(bǔ)償資金合理的配置到生態(tài)保護(hù)者和受損者手中。

此外，對中國公民而言，一個(gè)重要的參與途徑即是對政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償購買模式的監(jiān)督。環(huán)境保護(hù)只有與全體居民的積極參與相結(jié)合，公共的環(huán)境狀況才會得到改善和維持。由于中國目前的補(bǔ)償方式大都是以政府購買為主的公共支付體系存在兩大風(fēng)險(xiǎn)：一是由于信息的不對稱和政府本身的有限理性，政府支付了過高或不足的補(bǔ)償費(fèi)用；二是政府本身官僚體制運(yùn)作的低效和腐敗以及地方為獲得更多的補(bǔ)償基金而采取的“尋租”活動等。因此，加強(qiáng)對政府主導(dǎo)的生態(tài)購買模式的監(jiān)督不僅能夠提高公共購買模式的有效性，也是中國公民參與環(huán)境保護(hù)、參與國家和地方生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的重要途徑。

四、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在中國實(shí)施的途徑與對策探討

1.科學(xué)界定和劃分環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，實(shí)施相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償方式

關(guān)于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)問題，一是要進(jìn)一步完善環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的立法工作，根據(jù)“污染者付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”和“受益者付費(fèi)”的原則，詳細(xì)界定各利益相關(guān)者的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。只有科學(xué)界定了初始產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化自然資源的產(chǎn)權(quán)意識，才能明確界定生態(tài)服務(wù)的受償方與支付方，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償工作。二是根據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的不同程度來實(shí)施不同的生態(tài)補(bǔ)償方式，使環(huán)境的外部性內(nèi)在化。具體來說，對于產(chǎn)權(quán)比較容易界定、即外部性可以明確確定的“可分撥”資源，可以采取市場交易的模式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，比如水權(quán)的交易、某些污染物排放權(quán)的交易等等。政府甚至可以外包某些受益方較少且明確、交易成本不高的某些環(huán)境收費(fèi)和服務(wù)，允許并鼓勵(lì)市場中的環(huán)保企業(yè)有償提供原來由政府承擔(dān)的污染治理服務(wù)，污染企業(yè)也可以自主選擇成本范圍內(nèi)的環(huán)保企業(yè)進(jìn)行污染治理合作。而當(dāng)環(huán)境資源屬于“不可分撥”的，受益方較多，且該資源提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)是不容易貨幣量化和分割使用的，這時(shí)就需要政府為主導(dǎo)的公共購買的模式來進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

2.進(jìn)行全國生態(tài)功能區(qū)劃，確定產(chǎn)權(quán)主體

根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)和定位，對全國進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃分，進(jìn)行分區(qū)管理建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償政策的制定首先要解決的兩個(gè)基本問題是“為什么要補(bǔ)，誰補(bǔ)給誰”的產(chǎn)權(quán)問題，而進(jìn)行全國生態(tài)功能區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)劃是準(zhǔn)確解決上述問題的最好方法。生態(tài)功能區(qū)是通過系統(tǒng)分析生態(tài)系統(tǒng)空間分布特征，明確區(qū)域主要生態(tài)問題、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性與生態(tài)敏感型空間分異規(guī)律，制定出來的區(qū)域生態(tài)功能分區(qū)方案。生態(tài)功能分區(qū)是確定優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的基礎(chǔ)，四類主體功能區(qū)是對生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位[9]。只有清晰界定了接受或支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域或主體，才能明確各個(gè)功能區(qū)的職責(zé)，并據(jù)此制定本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，這是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的法律與政策依據(jù)。

具體來說，就是根據(jù)資源環(huán)境承載能力以及現(xiàn)有的開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢χ攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行以國家建設(shè)為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，比如實(shí)行差異性的區(qū)域開發(fā)政策，實(shí)施生態(tài)優(yōu)先的績效考核機(jī)制，增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，制定有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策與財(cái)稅制度等等，同時(shí)也可積極探索利用市場補(bǔ)償手段進(jìn)行小范圍內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償市場化。

3.完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆烧咴O(shè)計(jì)

在現(xiàn)有的國情下要開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐工作，首先就要加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的立法工作，通過立法明確劃分補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體，不僅僅是從環(huán)境管制的角度規(guī)定地方政府是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，還要把權(quán)益和責(zé)任落實(shí)到部門，同時(shí)建立地方政府的生態(tài)績效評估機(jī)制和獎懲激勵(lì)機(jī)制。其次，根據(jù)公平性原則，以受益和付出為切入點(diǎn)制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三，根據(jù)環(huán)境資源狀況公共物品性質(zhì)上的差異程度實(shí)施不同的生態(tài)補(bǔ)償方式，以市場補(bǔ)償為主的環(huán)境資源產(chǎn)品要強(qiáng)化市場行為主體的責(zé)權(quán)統(tǒng)一，以政府公共購買模式為主的要強(qiáng)化地方相關(guān)政府部門的責(zé)權(quán)統(tǒng)一。第四，允許并鼓勵(lì)地方政府在統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架下制定地方因地適宜的補(bǔ)償條例和措施，細(xì)化國家層面法律法規(guī)的條目，以避免國家生態(tài)補(bǔ)償法律制度剛性有余而柔性不足的弊端。

4.廣泛吸收相關(guān)利益主體參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的過程中要鼓勵(lì)相關(guān)利益群體充分參與其中。生態(tài)補(bǔ)償政策的根本目的是調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)背后相關(guān)利益者的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，進(jìn)而形成有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會機(jī)制。對于一個(gè)涉及眾多利益相關(guān)者的政策，要保證公平和合理，就必須讓利益相關(guān)各方公平參與。具體說來，就是要針對不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境功能和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的差異來引導(dǎo)本地居民參與生態(tài)機(jī)制的建設(shè)中。比如對發(fā)達(dá)地區(qū)，可以利用較為完善和開發(fā)的市場機(jī)制積極探索市場補(bǔ)償?shù)姆绞?；對貧困地區(qū)而言，在補(bǔ)償貧困地區(qū)居民因保護(hù)環(huán)境而犧牲的機(jī)會成本的同時(shí)，要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r吸納當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c發(fā)展與環(huán)境生態(tài)相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)補(bǔ)償區(qū)人民承擔(dān)生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，通過項(xiàng)目來真正持久提高居民收入，環(huán)境脆弱的落后地區(qū)的生態(tài)保護(hù)才能可持續(xù)的發(fā)展下去。

5.加強(qiáng)對政府主導(dǎo)的公共購買模式的監(jiān)督

加強(qiáng)對政府主導(dǎo)的公共購買模式的監(jiān)督，就要發(fā)揮公眾、民間環(huán)保組織、媒體等的監(jiān)督和參與作用，建立環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度，以保證政府購買模式的開放、透明和靈活。在環(huán)境保護(hù)的問題上，如前所述，由于信息的不對稱、政府的有限理性以及環(huán)境保護(hù)中的“尋租”行為，使得環(huán)境保護(hù)中“政府失靈”和“市場失靈”可能同時(shí)存在，那么建立環(huán)境保護(hù)公眾參與制度就顯得尤為重要。2007年4月，中國公布了《環(huán)境信息公開辦法》（試行），并于2008年5月1日起施行，該辦法的公布，使公民能夠通過合法的制度渠道獲取環(huán)境信息，增強(qiáng)自身的權(quán)利意識和責(zé)任意識，積極主動地參與到國家環(huán)境保護(hù)的建設(shè)中。

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The Study of Feasibility and Ways on Implementation of Eco-compensation Mechanisms in China

NIE Xiao-wen，LI Yun-yan

(Institute of Recycling Economy， Beijing University of Technology， Beijing 100124，China)

Abstract: The establishment of china’s Eco-compensation mechanisms has closed relationship with the building of national systems. Based on the implementation of China’s Eco-compensation mechanisms at present， this article from the structure of property rights situation， the existing legal policy background， the extent of the participation of citizens in the three aspects discusses the feasibility of the implementation of China's ecological compensation at this stage， and bring forwards under the existing system， should be fully in accordance with the objective of environmental resources product features， measure off property rights of environmental resources， and In the design of legal policy， consider the policy applicability， and absorb the main stakeholders involved in the establishment and implementation of Eco-compensation mechanism， meanwhile， give full play to market the important role of the compensation mechanism.

Key words: Eco-compensation；environmental resources product；the building of national systems；the market mechanism

[責(zé)任編輯吳明宇]