摘要：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)一直成為我國行政體制改革適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大重要措施。將某些經(jīng)濟(jì)性、管理性權(quán)力下放到更具主動(dòng)性與靈活性的地方政府手中是實(shí)現(xiàn)市場體制完善、民生社會(huì)發(fā)展的必由之路。以中華文化為背景，著眼于中國縣制的歷史沿革，發(fā)現(xiàn)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”并非是一時(shí)的權(quán)益之策，而是中國社會(huì)前行的必然結(jié)果。

關(guān)鍵詞：“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”；縣制；傳統(tǒng)文化

中圖分類號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）13-0181-02

“事物發(fā)展的動(dòng)力不是矛盾本身，而是矛盾的解決”——楊英法。

近年來，完善行政體系構(gòu)造，合理配置行政權(quán)力成為中國行政體制改革的核心內(nèi)容，并且取得了為世人矚目的成就。其中，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”無疑是最為耀眼的一項(xiàng)舉措。

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”主要指為了充分發(fā)揮縣級(jí)政府在本地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展中的作用，避免地級(jí)市對縣域經(jīng)濟(jì)的不合理干預(yù)，根據(jù)“均質(zhì)型”地區(qū)“市管縣”功能的衰竭；以及行政組織扁平化的改革需求，賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好、行政管理能力較強(qiáng)的縣（市）更多的行政權(quán)力，并在行政隸屬關(guān)系上改變傳統(tǒng)上下層階關(guān)系而直接置于省級(jí)政府管轄之下[1]。即由省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)地方機(jī)構(gòu)層層上報(bào)的議事模式轉(zhuǎn)而向高效、靈活的“自主型行政體制”轉(zhuǎn)變，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況采取不同的權(quán)力分配方式。從歷史發(fā)展的角度而言，這是我國“置縣”制度發(fā)展至今的必然結(jié)果。

一、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”——舊制度下的改革

追本溯源，最早在東漢年間許慎所著的《說文解字》中就已經(jīng)對“縣”做出了解釋：“縣，蘩也。從系持縣”，即指縣乃行政區(qū)劃之意[2]。歷史上縣，作為一級(jí)行政建制，最早出現(xiàn)在我國春秋時(shí)期，當(dāng)時(shí)國君已經(jīng)無法駕馭不斷崛起的貴族、王侯，傳統(tǒng)的“采邑制”已經(jīng)開始成為社會(huì)發(fā)展的阻礙，獲得土地的采邑貴族不服國家的調(diào)遣，國家權(quán)力形同虛設(shè)。因此一些強(qiáng)大的諸侯國吸取了教訓(xùn)，在殲滅弱小的國家之后，對那些新征服的地區(qū)采取由國家直接控制的郡縣制。直至春秋末年，設(shè)縣已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。到秦朝統(tǒng)一之后，郡縣制度作為一種地方政權(quán)組織體系最終確立起來，這是中國政治制度史上的一項(xiàng)劃時(shí)代的變革[3]。

縣制出現(xiàn)伊始，就已經(jīng)印證了它在歷史發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期——從奴隸制社會(huì)向封建制社會(huì)轉(zhuǎn)型——所起到的關(guān)鍵性作用。縣級(jí)地方政權(quán)的設(shè)立打破了過去混亂割據(jù)的局面，加強(qiáng)了中央政令的下達(dá)速度與執(zhí)行效率。因此它被視為封建中央集權(quán)統(tǒng)治的基礎(chǔ)，它負(fù)擔(dān)著貫徹執(zhí)行朝廷的法規(guī)政令，向朝廷提供度支、物資及兵源等義務(wù)，并承攬著平賦役、聽訴訟、勸農(nóng)桑、祭祀等涉及國計(jì)民生的繁雜事務(wù)。如此齊備的行政職能幾乎將地區(qū)事務(wù)囊括殆盡，成為封建王權(quán)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)中最基本的政治單元。從歷史上來看，縣制的設(shè)置成為中央與地方權(quán)力分割的表現(xiàn)，它保障了整個(gè)國家集中統(tǒng)一、上下協(xié)調(diào)與及時(shí)處理地方事務(wù)的基本需要。

雖然維護(hù)中央權(quán)威是中國整個(gè)封建時(shí)期主流，但其中也不乏擴(kuò)大縣衙組織權(quán)力的改革出現(xiàn)，其中以宋朝為鮮明代表。宋代國家對縣衙組織進(jìn)行了精簡，意圖解決官僚體制自身負(fù)擔(dān)過大的問題。同時(shí)為了保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生安定，宋朝政府又?jǐn)U大了縣的行政職能和縣官的職責(zé)，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)為縣級(jí)長官職掌的擴(kuò)大?！墩茏谡健ぢ毠僦尽芬?guī)定：“縣吏掌總治民政、勸課農(nóng)桑、平?jīng)Q獄訟，有德澤于治境。凡戶口、賦役、錢谷、賑給之事皆掌之。以時(shí)造戶版及催理二稅。有水、旱則受災(zāi)傷之訴，以分?jǐn)?shù)蠲免： 民以水旱流亡撫存安集之，無使失業(yè)：有孝悌及行義聞?dòng)卩l(xiāng)間者，具事實(shí)申于州，激勸以勵(lì)風(fēng)俗。”[4]從此記載可知，宋朝縣衙之權(quán)力除管理日常行政事務(wù)之外已經(jīng)涉及農(nóng)業(yè)、司法、金融、人口、水利等方面。因此，可以說宋朝是中國古代縣制發(fā)展中的優(yōu)化期[5]，它的縣官在社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展階段發(fā)揮著重要的作用。在當(dāng)時(shí)背景下的擴(kuò)權(quán)改革完全是為了解決地方勢力消滅后基層管理的中空問題，并希望通過加強(qiáng)縣級(jí)政府權(quán)力來達(dá)到國家統(tǒng)一、政令暢通的效果。這一改革措施在今天看來的確起到了一定作用，并為后人留下重要的參考經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)初葉，中國照搬日本明治維新后的一系列做法，將行政現(xiàn)代化作為政治現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，以期打破當(dāng)時(shí)國破民窮的挨打局面。鑒于縣制在傳統(tǒng)行政體系中的重要性，有關(guān)它的改革便理所當(dāng)然地成為中國行政制度成長、完善過程中的關(guān)鍵。

1908年8月滿清朝廷批準(zhǔn)頒布憲政編查館擬定的預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單，逐步推行廳州縣地方自治。在清末地方自治中，縣處在官治與自治的結(jié)合部，同時(shí)又與府廳州同為上級(jí)地方自治團(tuán)體，大大提高了縣的行政地位，使之成為加強(qiáng)地方權(quán)力，提高行政效率的關(guān)鍵。雖然這一設(shè)想并沒有得到良好的貫徹實(shí)施，清王朝就被推翻了，但此次改革所引入的“地方自治”理念為后來的縣制發(fā)展提供豐富的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

民國建立之初，國民政府也認(rèn)識(shí)到建立新型行政體制的重要性，于1913年1月8日發(fā)布《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》，該法令規(guī)定：將沿襲舊制的設(shè)有直屬地方的府、直隸聽、直隸州和廳、州等地方，一律改稱為縣；各縣地方掌管為知事……。此后直到1930年各省陸續(xù)撤銷道一級(jí)行政建制，地方統(tǒng)一劃分省縣兩級(jí)，因而縣級(jí)政府幾乎擁有全部的地方行政事務(wù)管理權(quán)，而省級(jí)政府成為聯(lián)結(jié)地方與中央的樞紐機(jī)關(guān)。至此縣的行政地位達(dá)到了秦漢實(shí)行郡縣二級(jí)制以來的巔峰。此后，1939年9月19日，中華民國政府還頒布了《縣各級(jí)組織綱要》，首次在正式法規(guī)中認(rèn)定“縣為地方自治單位”?？偟膩碇v，國民政府時(shí)期的縣制改革不同于清末民初的地方自治。依照孫中山的說法，縣自治就是將地方上的事務(wù)，交由本地方人民自己治理。在當(dāng)時(shí)而言，這種新穎的行政權(quán)力分配模式的確為地方政府執(zhí)政注入了新的活力，也符合了打破封建自給自足生產(chǎn)方式，開創(chuàng)資本主義經(jīng)濟(jì)體系的需求。

從這一系列的歷史變革中可以發(fā)現(xiàn)，縣制的形成、完善甚至分解重構(gòu)都與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與現(xiàn)有體制陳舊之間的矛盾沖突有關(guān)。異言之，即改革縣制之要求系歷史潮流選擇的結(jié)果，具有必然性。以秦代、宋代、清末以及民國之行政體系改革為鑒，反觀今日在全國多個(gè)省級(jí)行政區(qū)域中興起的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”運(yùn)動(dòng)，亦可謂為適合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展而采取的一項(xiàng)必然舉措。如此的舉措也正體現(xiàn)了歷史前進(jìn)之不變規(guī)律。

二、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”——現(xiàn)代化發(fā)展的契機(jī)

新中國建國初期，為了使縣級(jí)政府能夠適應(yīng)工業(yè)化初期的需要，國家調(diào)整了縣的設(shè)置，大幅度增加了縣及縣以下的政府機(jī)構(gòu)和公職人員。并先后將34個(gè)設(shè)治局改為縣(自治縣)或并入鄰縣。同時(shí)還設(shè)置一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的縣，如為了加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)設(shè)置的黑龍江省伊春縣，為了發(fā)展?jié)O業(yè)設(shè)置的山東省微山縣和浙江省嵊泗、普陀、岱山三縣，為了發(fā)展礦業(yè)設(shè)置的四川省石棉縣。此外還根據(jù)人口、面積、經(jīng)濟(jì)規(guī)模對不同縣域進(jìn)行了調(diào)整[6]。在很長一段時(shí)期內(nèi)，這種于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)施的行政區(qū)劃與權(quán)力配置方式發(fā)揮著驚人的作用。從1952—1990年，縣域?yàn)閲夜I(yè)化提供了11 594億元的剩余積累，平均每年近300億元，扣除國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出，縣域剩余積累的凈流出量也達(dá)10 000億元，平均每年近250億元[7]。雖然這個(gè)時(shí)期的縣政基本完成了國家賦予的使命，但由于縣域本身并不擁有自主的財(cái)政權(quán)力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，從1953—1978年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只增加了1.3倍，縣域人均收入年增加僅2.7元，縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重由57.8％下降為32.8％。不僅如此，在農(nóng)村事務(wù)方面縣政府現(xiàn)已不再承擔(dān)第一線的直接管理職能，而變成了一個(gè)收發(fā)文件的中轉(zhuǎn)站。久而久之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政治產(chǎn)物到如今反倒成為社會(huì)發(fā)展的障礙，因而許多人不免要問：如此縣制是否還有存在的必要?？梢詳嘌?，建國初期形成這套權(quán)力配置體制已經(jīng)走入了一條“死胡同”，無法再為地方行政績效提供更好的上漲空間，甚至導(dǎo)致國家政令的堵塞，故改革縣制、重新檢視現(xiàn)行地方權(quán)力配置模式勢在必行。

此外，從市場體制引入以來我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，截至2006年，我國擁有2 862個(gè)縣級(jí)行政單位，它們占據(jù)了絕大部分的國土面積，擁有大多數(shù)人口，縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。這樣的經(jīng)濟(jì)勢態(tài)為改革沿襲多年的舊式行政體制創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。

從歷史的角度而言，只有在社會(huì)達(dá)致一定程度的穩(wěn)定且具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)支持之后，政治制度的改革才能夠獲得成功并發(fā)揮出應(yīng)有效果。宋朝時(shí)期進(jìn)行的縣制改革就是典型的反面教訓(xùn)，雖然在改革初期的確獲得了一定的成效，但由于當(dāng)時(shí)中央政府忽略了其中非常重要的一個(gè)問題就是：當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平尚未達(dá)到能夠?yàn)榭h級(jí)政府?dāng)U權(quán)提供足夠支持的程度。內(nèi)憂外患的困擾下，當(dāng)時(shí)以縣令為首的縣級(jí)官員，雖履行著廣泛的職責(zé)，但卻無法得到國家足夠的資助和支持，久而久之隨政治局勢的變化而呈現(xiàn)地位逐漸降低的趨勢。同時(shí)，在管理制度方面宋代縣級(jí)官員則深受監(jiān)察、苛索之苦，這種局面在兩宋之交時(shí)期更加惡化，致使縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)群體自主性、積極性下降，最終使宋代縣制從良政走向弊政。因此，如果沒有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)為后盾，盲目的進(jìn)行縣制改革，那么結(jié)果必定只會(huì)是歸于失敗，甚至還會(huì)成為某些社會(huì)弊病滋生的緣由。包括清末、民國時(shí)期所實(shí)施的縣域自治運(yùn)動(dòng)都未取得成功，反而加速了地方勢力的膨脹，國家四分五裂，百姓陷于水火。

因而，以歷史為鑒，在市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展之時(shí)，依靠多年來積累的地方行政經(jīng)驗(yàn)，對我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的地方權(quán)力配置體系進(jìn)行必要的改革已經(jīng)勢在必行。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”這不僅僅是中央政府的決策意向，更是歷史發(fā)展到現(xiàn)階段所形成的必然結(jié)果。

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[責(zé)任編輯吳明宇]