摘要：農(nóng)民集中居住是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。實(shí)施農(nóng)民集中居住應(yīng)以改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量為根本；以節(jié)約土地資源、集約使用土地，提高土地的利用效率為目的；以落實(shí)國(guó)家有關(guān)支農(nóng)、惠農(nóng)政策，讓農(nóng)民得到實(shí)惠為關(guān)鍵；以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民的切實(shí)利益為前提，使之真正成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)惠民工程。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)妥合理；農(nóng)民；集中居住

中圖分類號(hào)：F328文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）13-0046-02

農(nóng)民集中居住是當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大變化而產(chǎn)生的一種產(chǎn)物。最早是在江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)開始嘗試的。早在20世紀(jì)90年代，蘇南的蘇州、無(wú)錫等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府就有了“居住向社區(qū)集中”的分散性做法，開始了一些小規(guī)模的“農(nóng)民集中居住”的試驗(yàn)。2003年，江蘇提出“兩個(gè)率先”之后，蘇南城市化進(jìn)程加速，在一些地區(qū)，工業(yè)項(xiàng)目開始大規(guī)模向鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)展，許多農(nóng)民就地轉(zhuǎn)變?yōu)楣S工人，客觀上促成這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、農(nóng)民生產(chǎn)方式和居住方式隨之也發(fā)生了大的變化。蘇南地區(qū)便把這種新的模式形象地概括為“農(nóng)村三集中” 即“工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城市集中，居住向社區(qū)集中”。黨的十六屆五中全會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”之后，江蘇省將“農(nóng)村三集中”經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升成為“新農(nóng)村建設(shè)”的典范[1]。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的農(nóng)民集中居住后，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民都帶來(lái)了一系列新的變化，正好符合“社會(huì)主義新農(nóng)村”建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的具體要求，有積極的推介意義。后來(lái)這一模式很快在江蘇乃至全國(guó)一些地區(qū)被紛紛效仿并加以推進(jìn)。可以看出，推進(jìn)農(nóng)民集中居住是一件好事，但是要注意，在我國(guó)并非所有的地方都可以全面實(shí)施。如果準(zhǔn)備不充分，盲目推進(jìn)，就可能引發(fā)一些新矛盾和新問(wèn)題。因此，推進(jìn)農(nóng)民集中，應(yīng)因地制宜，穩(wěn)妥合理地有序推進(jìn)，把它真正做成建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)惠民工程。

一、以改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量為根本

實(shí)施農(nóng)民集中居住，政府首先要編制鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，統(tǒng)一指導(dǎo)。通過(guò)加大資金投入，完善農(nóng)民居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，包括修路、供排水、建通訊等公共配套服務(wù)設(shè)施，來(lái)改變農(nóng)村住房分散建設(shè)、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué)等情況，以達(dá)到改善農(nóng)民生產(chǎn)條件，改善農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)民集中居住后，實(shí)施社區(qū)化管理，有利于集中對(duì)農(nóng)民進(jìn)行文化、科技、法律、技能等方面的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的知識(shí)、文化水平，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高農(nóng)民收入。通過(guò)舉辦一些文娛、體育活動(dòng)，豐富農(nóng)民的精神文化生活，形成文明的社會(huì)風(fēng)尚，促進(jìn)社會(huì)治安的好轉(zhuǎn)，給農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境[2]。在蘇南農(nóng)村地區(qū)，我們可以看到農(nóng)民小區(qū)、公寓，環(huán)境優(yōu)美，樹木蔥蘢，綠草成茵，配有完善的生活服務(wù)設(shè)施，學(xué)校、幼兒園、菜場(chǎng)、超市、餐館、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、老年活動(dòng)室及各類休閑娛樂(lè)場(chǎng)所應(yīng)有盡有。農(nóng)民的生活方式也發(fā)生了很大的變化，生活有規(guī)律、活動(dòng)有場(chǎng)所。由于有項(xiàng)目的帶動(dòng)，很多年輕人就地便可就業(yè)，年紀(jì)大的農(nóng)民都享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障及被征地基本生活保障。聽到搬進(jìn)新家園的農(nóng)民高興地說(shuō)：“好多我們沒想到的，政府都想到了！”實(shí)踐證明，通過(guò)統(tǒng)一布局，合理規(guī)劃，有計(jì)劃地實(shí)施農(nóng)民集中居住，能夠提高農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量。

二、以節(jié)約土地資源、集約使用土地，提高土地利用效率為目的

目前我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快。工業(yè)化生產(chǎn)方式的基本特征就是標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)模化，以盡可能低的成本制造出盡可能多的產(chǎn)品。而降低成本的最簡(jiǎn)單方式就是各種生產(chǎn)要素的高度集中，包括勞動(dòng)力、資本、土地的集中[3]。而在工業(yè)化、城市化過(guò)程中，土地資源作為一種寶貴的資源顯得越來(lái)越稀缺。所謂“寸土寸金”就是發(fā)達(dá)地區(qū)土地寶貴的現(xiàn)實(shí)描述。為保住18億畝耕地紅線，我國(guó)政府提出在實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的同時(shí)，節(jié)約、集約利用土地是今后土地利用的根本方針?！肮?jié)能潛力在城市，節(jié)地潛力在農(nóng)村”。當(dāng)初農(nóng)民集中居住之所以能夠推開，一個(gè)重要原因就是發(fā)達(dá)地區(qū)由于土地緊張而形成的一種務(wù)實(shí)之舉。事實(shí)上，適度、合理推行農(nóng)民集中居住能夠節(jié)約大量的土地，提高土地的利用價(jià)值。

1.適度推進(jìn)農(nóng)民集中居住，節(jié)約利用土地資源。在我國(guó)廣大農(nóng)村，農(nóng)民住房占地很廣，沒有充分合理地利用。有的家庭占地面積很大，除了放一些農(nóng)用工具，蓋一些諸如豬圈、牛欄、禽窩外，還有許多空閑的土地閑置；有些農(nóng)民即使蓋小樓房也沒有充分向空間伸展，浪費(fèi)了一些土地。還有較富裕的農(nóng)民，他們到城市買房子以后，原有的居住地沒有復(fù)耕，而是荒在那里。適度引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，根據(jù)實(shí)際情況或建樓房；或相對(duì)集中住平房，就可以節(jié)約大量的土地資源；讓農(nóng)民以土地?fù)Q土地，規(guī)定不住的地方能變耕地的必須變?yōu)楦?，就可能增加耕地面積。目前江蘇近4 000萬(wàn)農(nóng)村人口現(xiàn)分布在近25萬(wàn)個(gè)自然村里，農(nóng)村人均建設(shè)用地達(dá)186平方米，是城市的兩倍。如果按照2006年江蘇省建設(shè)廳的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，在未來(lái)20多年里能夠合并成4萬(wàn)多個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，全省就可節(jié)地400萬(wàn)畝以上[4]。

2.合理推進(jìn)農(nóng)民集中居住，提高農(nóng)村土地利用價(jià)值。近幾年江蘇推動(dòng)“農(nóng)村三集中”模式就是為了能夠節(jié)約土地，提高土地利用價(jià)值。為挖掘、盤活存量土地資源，各地政府對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行合理整治，在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，依法盤活利用農(nóng)村集體土地。農(nóng)民集中居住后置換出來(lái)的土地及空閑地集中用于工業(yè)用地、城市建設(shè)和發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，在一定程度上提高了土地的利用價(jià)值。隨著一批項(xiàng)目的實(shí)施，集中居住既為失地農(nóng)民創(chuàng)造了大量的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，也為壯大地方財(cái)力，保障農(nóng)民利益提供了雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

三、以落實(shí)國(guó)家有關(guān)支農(nóng)、惠農(nóng)政策，讓農(nóng)民得到實(shí)惠為關(guān)鍵

近幾年，為了加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，國(guó)家一直在加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和支持力度，如政府推出的六大措施“對(duì)農(nóng)業(yè)的投人政策、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化政策、農(nóng)村改革政策、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)政策”等，但是在一些地區(qū)，國(guó)家的支農(nóng)政策就是見效不快，這在一定程度上與這些地區(qū)農(nóng)民分散居住和農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)而無(wú)法大面積實(shí)施、大規(guī)模進(jìn)行有關(guān)。另外，地方政府在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)國(guó)家支農(nóng)政策理解不全面，配套措施不健全，政策落實(shí)不到位也有關(guān)。而實(shí)施農(nóng)民集中居住就好比是一根繩子，可以把政府的一系列政策連接起來(lái)，落實(shí)到位，成為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入的一種有效的方式。如農(nóng)民分散居住時(shí)，一家一戶的水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施配套成本太大，讓農(nóng)民以家庭為單位承擔(dān)難以承受。而在農(nóng)民集中居住區(qū)，政府統(tǒng)一規(guī)劃、配套居住區(qū)所需的基礎(chǔ)設(shè)施，能用少量資金改造農(nóng)村道路、供水、供電、通訊等設(shè)施。經(jīng)計(jì)算，集中居住區(qū)建設(shè)投資還不到分散居戶的一半，還可以利用節(jié)約的資金發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)等，辦更多的實(shí)事，讓農(nóng)民得到更多的實(shí)惠。

四、以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民的切實(shí)利益為前提

目前在推行農(nóng)民集中居住過(guò)程中，我們看到積極的一面的同時(shí)也注意到有不少的矛盾和問(wèn)題。如土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，拆遷補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民的安置及社會(huì)保障等等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵是要依法進(jìn)行，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，讓農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在在的好處。

1.嚴(yán)格按照國(guó)家土地管理法規(guī)運(yùn)作。在推行農(nóng)民集中居住的過(guò)程中，有的農(nóng)民宅基地和村莊內(nèi)閑置地被置換、利用后在土地使用權(quán)上沒有明確；有的安置房即使有集體土地使用權(quán)，土地面積也大大縮水。還有農(nóng)民住進(jìn)新房后，由于受農(nóng)村宅基地使用政策和房屋產(chǎn)權(quán)證發(fā)放政策的限制，沒有向農(nóng)民發(fā)放宅基地使用證或房屋產(chǎn)權(quán)證等。而按照我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，這些土地應(yīng)屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)。還有一些地方政府，大拆大建，將節(jié)約出的土地置換為建設(shè)用地指標(biāo)，出現(xiàn)了為滿足城市用地的需求而盲目擴(kuò)大農(nóng)民集中居住的傾向。這不僅不符合我國(guó)土地管理法律和規(guī)定，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，也脫離了農(nóng)民集中居住的根本目的[5]。目前我國(guó)政府已經(jīng)出臺(tái)了一些土地管理政策來(lái)規(guī)范、糾正這些問(wèn)題。2007年對(duì)土地進(jìn)行宏觀調(diào)控，實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度。2008年1月3日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》?！皬?qiáng)化農(nóng)村土地管理，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用。農(nóng)民住宅建設(shè)要符合鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，住宅建設(shè)用地要先行安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地。對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策?！盵6]

2.建立合理的購(gòu)房補(bǔ)償政策。由于集中居住，使農(nóng)民原有的宅基地、自留地被拆遷或征用，這些土地可能被用于建設(shè)用地、工業(yè)用地或城市開發(fā)，但是有的地方對(duì)農(nóng)民購(gòu)新房的補(bǔ)償不合理，或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，影響了農(nóng)民的生活水平。目前政府對(duì)被征地農(nóng)民的安置方式主要有貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置等。不管采取哪一種形式，都應(yīng)該履行合法手續(xù)，保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。如簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，合理計(jì)算補(bǔ)償安置費(fèi)；拆遷農(nóng)民的住宅房屋，必須向被拆遷農(nóng)民足額支付過(guò)渡費(fèi)、搬家費(fèi)、固定設(shè)施移裝費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)；被拆遷農(nóng)民有房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換和補(bǔ)償建筑面積增加需求的，應(yīng)當(dāng)充分考慮他們的生活需要和經(jīng)濟(jì)承受能力。如果征地補(bǔ)償安置發(fā)放不到位，就不能強(qiáng)行使用集體土地。

3.完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障制度。在集中居住的過(guò)程中，要不斷完善與之相適應(yīng)、能夠可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障機(jī)制，解決農(nóng)民的后顧之憂。讓失地農(nóng)民享受城市居民的同等社保待遇，讓變成市民的農(nóng)民能夠過(guò)上像城市人一樣的生活。使農(nóng)民集中居住真正成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)惠民工程。

參考文獻(xiàn)：

[1] 常紅曉.江蘇：農(nóng)民集中居住得失[J].財(cái)經(jīng)，2006，(24) .

[2] 張東才，陳燕和.試論農(nóng)民集中居住[J].北方經(jīng)貿(mào)，2006，(9):25.

[3] 程顯煜，吳建瓴. “三個(gè)集中”是推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的成功實(shí)踐[N].成都日?qǐng)?bào)，2007-04-11.

[4] 陳紅紅.關(guān)于推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的問(wèn)題和建議[N].江蘇政協(xié)，2006-01-14.

[5] 王鵬翔，黃娜.推進(jìn)農(nóng)民集中居住的深層思考[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2007，(6):48-49.

[6] 國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》[EB/OL].中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)www.chinagate.com.cn，2008-01-07.

[責(zé)任編輯吳高君]