摘要：“以改善民生為重點的社會建設(shè)”，是黨的十七大提出的重大理論和實踐命題。準確把握社會建設(shè)的涵義，著力于推進各項民生建設(shè)任務(wù)的落實，既是社會關(guān)注的焦點，也是政府肩負的重要職責。構(gòu)建民生財政理念，加強民生財政建設(shè)，在深化財政改革過程中，要把財政的政策取向、體制調(diào)整、手段調(diào)節(jié)等融入對民生的支持，為構(gòu)建和諧社會做出貢獻。

關(guān)鍵詞：社會建設(shè) 民生財政 財政改革

黨的十七大報告提出“以改善民生為重點的社會建設(shè)”，將社會建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、思想文化建設(shè)相提并論，不僅在理論上有很大創(chuàng)新意義，而且完全契合我國實際。把以人為本的執(zhí)政理念具體體現(xiàn)于“改善民生”的社會建設(shè)之中，具有鮮明的時代特色。著眼于社會建設(shè)和改善民生，我國現(xiàn)階段的政府財政，在政策取向、體制調(diào)整、手段調(diào)節(jié)等方面無疑均要有所作為；民生財政作為社會建設(shè)不可或缺的重要支撐，將以其高度的社會統(tǒng)籌性、利益關(guān)系矯正性和實施的速效性而發(fā)揮重要作用。

▲▲ 一、準確把握社會建設(shè)的涵義

社會建設(shè)的概念，是在對我國經(jīng)濟社會發(fā)展進行總體概括判斷的基礎(chǔ)上提出的。改革開放30年，我國的社會面貌日新月異。無論是社會成員結(jié)構(gòu)，還是社會成員作為“社會人”的思想觀念等均發(fā)生了很大變化。筆者認為，要準確把握社會建設(shè)的涵義，應(yīng)從以下幾個方面理解：

第一，社會建設(shè)突出強調(diào)“社會整體性”，以社會各階層總體利益優(yōu)化實現(xiàn)、社會和諧為直接目標。如果說改革開放以來我國的社會階層分化，產(chǎn)生了比較多的不同利益群體，那么，以支配財富多寡為核心區(qū)分社會地位的所謂強勢群體和弱勢群體，替代了以往的階級劃分法而得到社會普遍認可。然而，如何能夠代表社會全體呢？如何能夠跨越社會地位界限的鴻溝，讓每個社會成員都相信存在著惠之于己的理想狀態(tài)的利益目標呢？這確實是擺在我們面前的一個最大的難題。社會雖然是由不同人群、各個階層構(gòu)成的，但是我們應(yīng)該強調(diào)它的總體最優(yōu)。對于有13億人口的中國來說，各方面的不平衡如此突出，區(qū)域不平衡、城鄉(xiāng)不平衡，收入分配也有很大的不平衡。怎樣實現(xiàn)社會總體最優(yōu)，代表最大多數(shù)人的最大利益，對我們來說是一個很大的考驗。突出強調(diào)社會建設(shè)的“社會整體性”，要求我們在解決經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的矛盾時，要比以往任何時候都更加關(guān)注所有社會群體的福利改善和利益訴求，尤其是要關(guān)注社會弱勢群體的生存狀態(tài)和情感感受。社會就像一個大家庭，當每個家庭成員都對其有強烈的歸依感，而不是感覺被邊緣化時，家庭和美、社會和諧才能實現(xiàn)。

第二，社會建設(shè)強調(diào)滿足社會成員的現(xiàn)實的基本需求。人的需求既有物質(zhì)需求和精神需求，也有從“社會人”角度看的個人需求和公共需求。在社會急速轉(zhuǎn)型時期，社會建設(shè)要把滿足社會成員現(xiàn)實的基本需求作為第一要務(wù)。在滿足現(xiàn)實的個人需求方面，注重最基本的生存權(quán)利保障，基礎(chǔ)教育、普遍就業(yè)、住房、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的制度建設(shè)任務(wù)艱巨。在滿足現(xiàn)實的公共需求方面，基本公共設(shè)施、公共安全以及公共服務(wù)等方面還應(yīng)進一步建設(shè)。黨的十七大報告中提出以民生為主體的社會建設(shè)，這和滿足社會成員的基本需求是一致的。社會上人們的需求層次有很大差別，我們既不能按照最高需求來滿足，也不能按照靜止不變的標準來滿足社會成員的基本需求。社會建設(shè)尤其要關(guān)注社會弱勢群體，社會弱勢群體的基本需求得到滿足，社會建設(shè)的基礎(chǔ)就穩(wěn)固了。

第三，社會建設(shè)強調(diào)實現(xiàn)社會的公平與正義。社會公正是維系和諧社會關(guān)系，構(gòu)筑良好社會秩序的基石，尤其是司法公正和收入分配公平更是成為社會建設(shè)的突出目標。我們今天對于公正概念的理解，是主張機會的公平、程序的公平和結(jié)果的公平。是三者之間的一種平衡關(guān)系，強調(diào)統(tǒng)籌考慮問題。由于我國具有較長時期封建社會歷史，“不患寡而患不均”的平均主義思想，特權(quán)思想以及重人倫、輕法理的觀念還在人們的頭腦里不同程度存在著。崇尚社會公正，使社會主義民主法制思想深入人心，形成一種帶有普遍性的社會精神氣質(zhì)和社會心態(tài)，正是社會建設(shè)所要達到的最終目標。

▲▲ 二、社會建設(shè)的主要內(nèi)容

以改善民生為重點的社會建設(shè)涉及到社會生活的方方面面，黨的十七大報告提出要建設(shè)好與人民群眾根本利益和現(xiàn)實利益直接相關(guān)的六大方面內(nèi)容。

一是教育優(yōu)先，建設(shè)人力資源強國。對于世界上人口最多的中國來說，把人口大國轉(zhuǎn)變成人力資源強國，是最難也是最重要的資源優(yōu)化配置。優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強國，最終目標是要提高全體國民的教育水平。雖然目前我國的教育普及程度接近中等收入國家平均水平，但基礎(chǔ)教育尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)教育水平還比較落后?；A(chǔ)教育獲益的主要不是個人，而是全體國民獲益、整個國家獲益。所以，我們建設(shè)人力資源強國的最重要方面是要提高全體國民的基礎(chǔ)教育水平。

二是擴大就業(yè)規(guī)模，創(chuàng)造就業(yè)機會。我國最大的特點是勞動力人數(shù)多，相對于今天的需求看，供大于求是今后一段時期內(nèi)的主要矛盾。從社會建設(shè)的角度看，單純依靠市場機制調(diào)節(jié)解決不了勞動力過剩問題。政府非常重大的責任是創(chuàng)造就業(yè)機會，增加就業(yè)崗位，特別是公益性就業(yè)崗位，如實行城市清潔工程，增加政府對城市維護財政投入，改善公共衛(wèi)生環(huán)境。還應(yīng)該大力發(fā)展城鄉(xiāng)服務(wù)業(yè)，吸納更多的富余勞動力。

三是加大對收入分配的調(diào)節(jié)力度，增加城鄉(xiāng)居民收入。今天無論是地區(qū)還是城鄉(xiāng)的收入分配差距都比較大。反思我們的分配政策，對投機性收入增長控制不力，居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重偏低；最低工資標準和城鄉(xiāng)最低收入保障標準也都比較低。要加強政府對勞動工資水平的干預力度，配合政府補貼和稅收調(diào)節(jié)，運用強制性行政手段，普遍地提升勞動報酬標準。

四是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，奠定社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。社會保障在社會建設(shè)中占據(jù)核心位置，對于具有13億人口的大國來說，需要逐步推進，決不能指望一下子把問題都解決。社會保障制度的剛性特征以及“支付危機”都要在制度設(shè)計時充分予以考慮。我國由過去的“單位保障制”過渡到“社會保障制”，需要一個社會的適應(yīng)過程；由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，對社會成員的心理承受能力是一個考驗；對政府承擔社會保障責任更是需要一個逐步到位的過程。在社會建設(shè)中，社會保障問題對社會弱勢群體直接利益影響最大。一個關(guān)注民生的政府，一個要取信于民的政府，責無旁貸地會以理性、務(wù)實的態(tài)度構(gòu)筑起這一面社會穩(wěn)定的防火墻。

五是建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，建設(shè)健康型社會。健康是民生的重要方面，在社會建設(shè)中，強調(diào)要加快建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，也是針對上世紀九十年代推進醫(yī)療體制改革過程中出現(xiàn)很多問題的矯治。比如，很大一部分人被排斥在公共衛(wèi)生保障體制之外，顯然妨礙了社會公平的實現(xiàn)。社會生活流動性增強和社會成員健康需求的增長，使得公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)成為社會生活要素中的重要內(nèi)容，成為社會建設(shè)的重要方面。

六是完善社會管理，維護社會安定團結(jié)。由于我國社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展的問題比較突出，社會建設(shè)任務(wù)繁重。完善社會管理，通過有效的社會機制建設(shè)來解決當前的社會矛盾和社會問題是非常重要的。完善社會管理的重點應(yīng)該是健全基層社會管理體制，大力推進城鄉(xiāng)社會組織建設(shè)，發(fā)揮好管理和服務(wù)兩大職能。

▲▲ 三、加強民生財政建設(shè)，促進社會和諧發(fā)展

社會建設(shè)實質(zhì)上涉及社會資源要更多地配置于民生方面。財政是政府配置資源的基本形式，財政資金投入對保障社會建設(shè)的各項任務(wù)具有直接的支撐意義。強調(diào)民生財政建設(shè)，既是理財思維模式的一種轉(zhuǎn)變，也是深化財政改革、創(chuàng)新財政工作思路的重要現(xiàn)實任務(wù)。自從確立“公共財政”制度的改革目標模式以來，財政的職能重心和作用重點都發(fā)生了很大變化。人們對財政“公共性”的理解和關(guān)注點也不一樣。有的偏重強調(diào)“大公共”的財政建設(shè)，籌集和投入巨額資金，建設(shè)“大城市”，發(fā)展“大交通”，辦“大教育”，似乎只有規(guī)模宏大的財政資金投放，才能彰顯財政的“公共性”。也有的推崇建設(shè)“強勢政府”，凡是市場偏差政府都要管，似乎財政稅收手段調(diào)控功能無所不及；加之政績考核的壓力，“跨越發(fā)展”、“趕超”的沖動，使財政運行被動地陷于供求失衡的緊張狀態(tài)。

民生財政關(guān)注社會普通人的現(xiàn)實生存需要，普通勞動者及家庭始終是社會成員的主體，政府的雄厚財力和近些年來的快速增長，最終來自于勞動階層生產(chǎn)創(chuàng)造的物質(zhì)財富。我們說改革開放的成果要全民共享，民生財政建設(shè)就是要樹立這樣一種理念：財政取之于民，不能傷及民本、民生；財政用之于民，要用到老百姓現(xiàn)實迫切需要的方面。

在公共財政建設(shè)中構(gòu)建民生財政理念，是時代發(fā)展和財政改革的要求所決定的。從時代發(fā)展來看，改革開放以來，我國社會環(huán)境已發(fā)生了深遠的變化。隨著物質(zhì)財富的增加，人們的思想意識和價值判斷標準也發(fā)生了許多變化。例如，一些人心中曾經(jīng)堅守的量力而行、精打細算的理財觀念隨之坍塌，向上要起錢來是“獅子大開口”，花起錢來貪大求洋、大手大腳；而對顧及民生方面的財政改革總是強調(diào)“財力約束”，等待“理順分配制度”和“配套改革”，這與時代發(fā)展的要求是格格不入的。民生財政要求樹立“民生為本、改善民生、造福于民”的理念，順應(yīng)民眾公共需求增長的需要，通過進一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，嚴格支出管理和監(jiān)督，將財力主要用于民生工程建設(shè)，切實有效地解決民生問題。應(yīng)該看到，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我們在用于民生的財力增長方面還是不盡如人意的。2003年至2007年五年間，全國年均財政收入增長22％，財政支出增長16.1％，而1998年的教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生支出比重為19.95％，到2006年反而降到18.37％，1998年支農(nóng)支出比重為5.8％，到2006年只有5.4％。值得欣慰的是社會保障支出，從1998年的5.5%增加到了2006年的10.79％，但也不足以應(yīng)對失業(yè)、貧困和人口老齡化帶來的龐大的公共福利需求。從財政自身改革要求來看，從1998年以來，包括部門預算、政府采購、國庫集中支付制度等內(nèi)容的現(xiàn)代財政體制建設(shè)都取得了較大進展，但政府間財政分配關(guān)系實質(zhì)性調(diào)整并未展開，人們對現(xiàn)行分稅制體制的集權(quán)化色彩頗多微辭，對各級地方財政在支持民生建設(shè)方面的資金短絀也頗多無奈。顯然，財政自身的改革要回應(yīng)社會建設(shè)中對民生財政的期盼，還有許多重要的任務(wù)和難題要解決。

實際上，在公共財政制度逐步確立過程中，每項改革的設(shè)計都面臨著效率和公平、集權(quán)和分權(quán)的兩難選擇。既得利益的累積，加大了沖破利益關(guān)系障礙的阻力；調(diào)整國民收入格局，實行向民生傾斜的分配政策，也必然成為現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展賦予財政改革的歷史使命。在推進“以改善民生為重點的社會建設(shè)”過程中，眾多的參與方中，政府無疑是高位主體，擔當著組織領(lǐng)導、宏觀調(diào)控的重要職責。在政府所掌控的諸多手段中，財政無疑是對國民收入分配介入最為廣泛，調(diào)控功能最強大的手段。財政分配具有高度的社會統(tǒng)籌性、利益關(guān)系矯正性和政策實施的速效性，加強民生財政建設(shè)，促進社會和諧發(fā)展的基本思路是：（1）實行財政政策微調(diào)。在保持“穩(wěn)健性”的基調(diào)上，放慢財政收入增長速度，適度降低個人和企業(yè)稅負，進一步清理和壓縮各種不合理收費。調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，增加對社會建設(shè)方面的資金投入，通過適度增發(fā)國債、進一步盤活國有資產(chǎn)以及增加土地和礦產(chǎn)資源收益來彌補增大的財政收支缺口。（2）優(yōu)化財源結(jié)構(gòu)。支持以技術(shù)創(chuàng)新為推動力的現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，推動節(jié)能降耗，提高企業(yè)產(chǎn)出水平和經(jīng)濟效益，夯實財政收入增長的經(jīng)濟基礎(chǔ)。只有經(jīng)濟發(fā)展了，財政收入增長才有保障，才能為改善民生提供強有力的財力支撐。（3）加快稅制改革步伐。盡快實現(xiàn)增值稅在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)型，加大對投機性收入、非生產(chǎn)性投資收入的稅收調(diào)節(jié)力度，進一步完善以消費稅和營業(yè)稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制，調(diào)整產(chǎn)品和行業(yè)稅負水平，抑制奢侈性高消費行為，引導和鼓勵健康生活方式，為改善群眾生產(chǎn)、生活的服務(wù)性行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的稅收環(huán)境。（4）逐步增加民生支出比重，發(fā)揮財政資金的主導和引導作用，建立面向民生的財政支持長效機制。社會建設(shè)是長期任務(wù)，為保證公共服務(wù)供給長期、可持續(xù)實現(xiàn)，就必須建立面向民生的公共財政支持體制。當前重點是增加政府財政性教育經(jīng)費，重點解決教育公平性問題；加大對勞動就業(yè)、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)等的資金支持力度；為養(yǎng)老保障、住房保障等公共政策的推行提供財力支持。（5）改革分稅制財政體制，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，保障各級政府能夠提供大致均等化的民生服務(wù)。體制重構(gòu)的焦點是變“增量改革”為“存量改革”，釋放地方政府積極性，提高事權(quán)與財權(quán)匹配程度，增強各級地方政府為轄區(qū)居民提供基本民生服務(wù)的能力。（6）推進財政民主，嚴格預算管理和監(jiān)督，防止“民生財政縮水”。公共財政向民生傾斜，要讓老百姓得到實實在在的好處，避免資金被截留、挪用，還要提高財政透明度；嚴格依法辦事，嚴肅財經(jīng)紀律；切實保障國家權(quán)力機關(guān)對政府預算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使；擴大公眾通過新聞媒體等對財政資金運行實行監(jiān)督的渠道，強化審計等專門監(jiān)督機構(gòu)的職能，確保民生財政資金安排使用到位。

（責任編輯：張曉輝）