摘要：排污收費是世界各國在環(huán)境保護工作中常用的一種經(jīng)濟手段。本文以我國現(xiàn)行排污收費制度存在的問題為切入點，提出了改革和完善我國排污收費制度的指導思想及政策建議。

關鍵詞：排污收費 問題 政策建議

中圖分類號：F276 文獻標識碼：A

湖北省教育廳2007年人文社會科學研究計劃青年項目（2007q024），武漢工程大學人才專項經(jīng)費資助項目

隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，污染和環(huán)境問題愈加成為了社會廣泛關注的焦點。排污收費制度是我國環(huán)境管理的一項基本制度，是促進污染防治的一項重要經(jīng)濟政策。該制度實施20多年來，對促進企事業(yè)單位加強經(jīng)營管理、節(jié)約和綜合利用資源、治理污染、控制環(huán)境惡化趨勢、提高國家環(huán)境保護監(jiān)督管理能力發(fā)揮了重要作用。

但是，從實踐情況來看，現(xiàn)行排污收費制度仍然存在一些問題?，F(xiàn)行排污收費制度存在哪些問題，如何完善我國的排污收費制度，使其能更好的發(fā)揮其效用，從而進一步緩解經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境造成的壓力，是本文論述的中心內容。

▲▲ 一、我國現(xiàn)行排污收費制度存在的問題

我國的排污收費制度實施以來，雖減緩了環(huán)境惡化的速度，但并未遏制環(huán)境惡化的程度；雖然發(fā)揮了籌集污染治理經(jīng)費的功能，卻尚未完全達到促進污染物減排的功效。

如表1所示，2003～2005年全國排污費收入持續(xù)大幅增長，增長率分別達到8.5%、28.9%和30.8%，累計總收入達到290.5億元，相當于同期全國工業(yè)污染治理項目累計投資額(988.1億元)的29.4%。然而，同期全國二氧化硫排放量、廢水排放量，廢水中化學需氧量（COD）排放量也同步上升。根據(jù)國家環(huán)?？偩止嫉臄?shù)據(jù)，雖然2006年全國二氧化硫和化學需氧量排放量增幅減緩，比2005年回落11.3和4.4個百分點，但仍比2005年增加了1.8%和1.2%。

現(xiàn)行排污收費制度在制度設計及其執(zhí)行上主要存在著以下不足：

1. 排污費標準偏低

根據(jù)我國1982年《征收排污費暫行辦法》所確定的我國排污費征收標準，僅為污染治理設施運轉成本的50%左右，某些項目甚至不到污染治理成本的10%。例如，目前我國二氧化硫排放量收費標準為0.63元/千克，而火電廠煙氣脫硫平均治理成本為4～6元/千克。這必然使企業(yè)寧愿交排污費也不愿進行污染治理。

2. 超標加倍收費制而不止

相對于1982年《征收排污費暫行辦法》，《排污費征收使用管理條例》由原來的超標收費改為收費和超標加倍收費并行，這無疑是一種“帕累托改進”。然而，作為環(huán)境可以容納、稀釋和消化的最高限度，污染物排放標準應具有強制性和約束力。超標排放污染物已構成違法行為，應追究其法律責任，給予行政處罰，而不僅僅是征收超標排污費。況且，在現(xiàn)行排污費標準偏低的情況下，加收一倍的排污費不足以遏制超標排放的現(xiàn)象。

3. 排污費可以轉嫁

根據(jù)我國現(xiàn)行的《企業(yè)會計制度》，企業(yè)繳納的排污費在“管理費用”中的明細項目“排污費”下核算，并最終參與企業(yè)利潤的稅前抵扣，可以計入定價成本。這種辦法不利于激勵企業(yè)自動治理污染，減少排污費支出。尤其一此排污大戶，其產(chǎn)品需求彈性小，可以通過漲價來轉嫁排污費的開支，從而使“污染者付費”的制度設計落空。

4. 排污費不能足額征繳

在實際征收過程中，少繳、欠繳、拖繳現(xiàn)象甚為普遍。首先，按照現(xiàn)行排污費征收程序，排污費征收額測算的基礎是排污者申報和環(huán)保部門核定；而目前在一些地方要依靠企業(yè)自報，申報數(shù)據(jù)的可靠性、準確性、真實性難以保證，謊報、瞞報現(xiàn)象較為嚴重。其次，在一些地方，由于排污收費的公布、稽查制度執(zhí)行不到位，加之地方保護主義，使“協(xié)商收費”和“人情收費”現(xiàn)象時有發(fā)生。

5. 多部門重復收費

例如，根據(jù)《排污費征收使用管理條例》，排污者向城市污染集中處理設施排放污染、繳納污水處理費用，不再繳納排污費。但在一些地方，自來水價格中已含有污水處理費，而環(huán)保部門又同時征收污水處理費用，事實上，存在著對污水處理重復收費的現(xiàn)象。

6. 排污費使用不規(guī)范

根據(jù)規(guī)定，排污費必須納入財政預算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術和新工藝的開發(fā)、示范和應用等項目的撥款補助或者貸款貼息。但在一此地方，環(huán)保、財政等部門擠占挪用排污費的現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)有關報告，審計部門經(jīng)對山西省11個市、36個縣區(qū)排污費分配使用情況的審計調查發(fā)現(xiàn)，有79個市、縣財政部門存在違反規(guī)定安排環(huán)保部門自身建設經(jīng)費的問題，占調查市、縣總數(shù)的81%；有56個市、縣環(huán)保部門將污染治理資金3457萬元挪用于本部門經(jīng)費支出，占撥付環(huán)保部門污染治理資金總額的50%。

▲▲ 二、改革和完善我國排污收費制度的指導思想

筆者認為，要改革和完善我國排污收費制度，就必須在明確排污收費目的的基礎上，堅持四項原則。

1. 明確收費目的

排污收費作為一種經(jīng)濟手段，其根本目的是促進企業(yè)等排污行為主體加強經(jīng)營管理和技術革新，節(jié)約和綜合利用資源，積極治理污染，減少污染物排放。建立健全的排污收費制度，就是要利用價格杠桿，將經(jīng)濟主體在其經(jīng)濟活動中由于污染而造成的外部成本內部化，從而降低污染物排放量，實行社會福利的最大化。盡管排污收費制度兼具籌集環(huán)境污染治理經(jīng)費的功能，但收費本身不是目的。如圖1所示，其縱軸為排污費和污染物排放量增長率，橫軸為時間。最佳的污染治理模式是：隨著時間的推移，污染物排放量在持續(xù)高額的排污收費的壓力下出現(xiàn)負增長，進而帶動排污費負增長，而不是排污費征收得越多越好，更不是排污費與污染物排放量同步增長。

2. 堅持四項原則

第一，污染者付費(the Polluter Pays Principle， PPP)。即排污者應當承擔治理污染源、消除環(huán)境污染、賠償受害人損失的費用，它是OECD環(huán)境委員會于1972年提出的關于治理環(huán)境污染的原則，現(xiàn)已逐步演變?yōu)楦鲊h(huán)境管理的一項基本政策。在我國排污收費制度中，污染者負費原則已得到了部分體現(xiàn)；在今后的制度構建中還應進一步強化，避兔轉嫁行為和不足額繳納行為。

第二，“排污收費、超量加倍、超標處罰”。按照法律規(guī)定，達標排放是一種合法行為，向達標排放者征收排污費，是對其排污行為對環(huán)境資源造成損害作出的補償要求。而超標排放是一種違法行為，必須給予法律制裁和行政罰款，不能僅靠征收超標排污費進行約束。此外，實行污染總量控制是解決環(huán)境污染問題的有效途徑，在日本、美國等發(fā)達國家已得到了廣泛應用，并取得良好的效果。我國現(xiàn)行的排污收費制度缺乏基于環(huán)境容量的排污總量控制安排，多排放只需多收費，也即多繳費就可多排放，難以根本遏制排污總量的上升，并由此可能突破環(huán)境的容納能力。因此，必須確立政府在排污管理中的總量控制原則，將總量控制作為一項宏觀調控指標；在此基礎上，政府管理部門可通過分配排污量并發(fā)放排污許可證，對企業(yè)的排污行為進行監(jiān)督；同時還可根據(jù)排污量進行累進排污收費，以及推行排污權交易等。

第三，收費標準應高于污染治理成本。企業(yè)是選擇治理污染還是繳納排污費，很大程度上取決于排污收費標準的高低。在企業(yè)追求利潤最大化或費用最小化條件下，如果排污收費標準高于污染治理成本，企業(yè)將設法削減污染物排放，以節(jié)省費用從而增加利潤。正因為排污費具有調控企業(yè)污染行為的功能，所以應盡可能將排污收費標準提高到實現(xiàn)預期排放目標的邊際治理成本水平，從而更能激勵企業(yè)進行污染治理。

第四，治理污染優(yōu)惠。為鼓勵企業(yè)積極治理污染，西方發(fā)達國家對環(huán)保產(chǎn)業(yè)和主動治理污染的企業(yè)實行一系列的優(yōu)惠政策，主要有稅收優(yōu)惠、經(jīng)濟補償和財政資助等。借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，在我國的排污收費制度優(yōu)化設計中，對于主動治理污染的企事業(yè)單位，可以在稅收、信貸、財政補貼等方面予優(yōu)惠，以激勵企業(yè)主動開展污染治理。

▲▲ 三、改革和完善我國排污收費制度的政策建議

1. 科學制定排污收費標準

首先，要高于污染治理成本，以實現(xiàn)環(huán)境污染外部成本內部化，促使排污企業(yè)加強污染治理和減少污染物排放。建議在“十一五”期間，逐步將一氧化硫、污水等主要污染物排污費征收標準提高到治理污染全部成本水平。其次，要以“主要污染物排放總量減少10%”為約束性目標，在總量控制、逐級分解的基礎上核定排污收費標準。從污染者繳費到實行污染總量控制、限額排放和配額交易，是當代各國環(huán)境經(jīng)濟政策的新發(fā)展和大趨勢。為順應這一發(fā)展潮流，排污收費標準的確定可引入排放績效指標，在污染物排放總量控制下實現(xiàn)對環(huán)境容量資源的有效配置。再次，要通俗易懂，便于管理。建議將按污染當量計征折算為按產(chǎn)品產(chǎn)量(如發(fā)電度數(shù)、焦炭噸數(shù))計征，并向社會公布公示，這樣較為簡捷明了，便于社會監(jiān)督督，足額征收。最后，要同步調整現(xiàn)行企業(yè)會計制度關于排污費會計處理的規(guī)定，因超量超標而形成的排污費和罰款支出不得進入定價成本。

2. 加強排污費征收使用管理

具體措施有：擴大排污費實際征收范圍。在繼續(xù)重視廢水，廢氣排污費征收的同時，加強對固體廢棄物及危險廢棄物排污費、噪聲超標排污費的征收工作；突出檢測重點，加強對排污大戶的重點檢測，向社會定期公布檢測結果，發(fā)揮社會媒體、公眾對污染治理的輿論監(jiān)督作用；健全排污費征收稽查制度，堅決杜絕重復收費，堵塞在排污申報、核定、收繳過程中的征收漏洞，確保排污費及時足額征收；嚴格執(zhí)行制度。進一步規(guī)范和嚴格執(zhí)行“收支兩條線管理”制度，確保排污費?？钣糜谖廴局卫?。

3. 積極探索“費改稅”或“費改價”

在一些國家的治污實踐中，傳統(tǒng)的排污收費制度正逐步地被排污收稅所取代，即“費改稅”，或者轉化為排污權交易，即“費改價”。前者如英國于1972年開征一氧化碳稅，德國于1981年開征水污染稅，瑞典于1991年開征二氧化硫稅，許多國家開征垃圾稅等；后者即由政府環(huán)境部門評估出某區(qū)域環(huán)境容量所容許的污染物最大排放量，然后根據(jù)排放總量控制目標，將其分解為若干規(guī)定的排放份額，即排污權。政府在排污權一級市場上，通過免費分配和有償出讓（如招標、拍賣），將排污權轉讓給排污者，排污者可根據(jù)使用情況，在一級市場上自由買賣排污權?！百M改稅”可以使征收管理更具規(guī)范和透明，治污管理更具強制性和權威性；“費改價”可以更好地保證控制污染排放總量，在此基礎上讓市場確定排污價格，使排污主體通過“看不見的手”自我約束排污行為。因此，與排污收費辦法相比較，它們具有更大的制度優(yōu)勢。建議在改革和完善排污收費制度的同時，積極探討“費改稅”或“費改價”的路徑，擇機實施制度變遷。

4. 加強科技手段的研究與運用

環(huán)境問題的一個很重要特征就是高科技性，大氣環(huán)境污染基本上是大工業(yè)機器生產(chǎn)的產(chǎn)物，其最終的治理與改善仍離不開高科技手段的介入。例如，美國科學家正在研究如何將廢氣導入荒蕪人煙的貧瘠地。使貧瘠的土地能夠變成人類可以加以利用的優(yōu)質土壤，這里面就牽涉物理、化學、機械等諸多的技術學科。再如，大氣污染物的監(jiān)測需要尖端的監(jiān)測儀器，排污費的征收與管理需要電腦程序與網(wǎng)絡技術的支持。這一切都說明：科技是解決環(huán)境問題的重要手段。

此外，還應當強化機構能力建設（Capacity Building），提高收費人員素質；加大排污收費重要性的法制宣傳教育工作，增強全社會的環(huán)保意識和排污繳費觀念等。

排污收費制度是環(huán)境管理的重要經(jīng)濟手段，無論是現(xiàn)在和將來，均會作為我國環(huán)境保護工作中的的一項重要經(jīng)濟政策和基本管理制度，但還需要不斷改革、發(fā)展、加強和完善。我們相信，排污收費制度在我國的環(huán)境保護工作中將發(fā)揮愈來愈重要的作用。

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（責任編輯：何小軍）