摘要：政府審計(jì)對于構(gòu)建和諧社會具有十分重要的意義。不管是權(quán)利的制衡、還是公平正義的生產(chǎn)，為適應(yīng)和諧社會建設(shè)的需要，我國現(xiàn)階段的政府審計(jì)，從形式到內(nèi)容，從審計(jì)理念到審計(jì)方式，都有變更的需要。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì)；和諧社會；構(gòu)建；權(quán)利制衡

一、引言

社會主義和諧社會的建立，是我國人們在新世紀(jì)面臨的重大課題。和諧社會從具體表象而言不僅體現(xiàn)為現(xiàn)階段我國社會各階層經(jīng)濟(jì)、社會關(guān)系的和諧，更體現(xiàn)為人與人之間、人與社會集團(tuán)之間關(guān)系的和諧。因此，社會主義和諧社會應(yīng)該是一個社會各個階層都能各盡所能，各得其所，社會各階層互惠互利，各自的利益都能得以基本滿足，各階層間的利益關(guān)系能夠不斷得到協(xié)調(diào)的社會。自然，對于每一個公民、每一個階層而言，公平、正義的充分生產(chǎn)成為構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。

由于現(xiàn)代政府主要有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四大公共受托職能，為了構(gòu)建和諧社會，當(dāng)前我國政府尤其需要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會管理體制和機(jī)制。理論上分析，政府必須對社會組織和個人實(shí)行嚴(yán)格管理，保護(hù)個人的正當(dāng)利益，強(qiáng)制履行個人之間或個人與組織之間的契約關(guān)系，以確保社會和諧穩(wěn)定。然而現(xiàn)實(shí)生活中，公共受托責(zé)任的權(quán)利有可能被政府官員濫用，從而直接對社會的和諧、公正造成破壞性影響。正是基于此，政府審計(jì)作為一種對政府相應(yīng)公共受托職能履約程度的實(shí)證檢驗(yàn)機(jī)制，被人們發(fā)掘出來。由于相對其他審計(jì)而言，政府審計(jì)所具有的獨(dú)立性和強(qiáng)制性，人們普遍認(rèn)為，政府審計(jì)則對政府及相關(guān)組織的相應(yīng)功能的發(fā)揮、職責(zé)的履行的必要制度保障機(jī)制之一。

二、分權(quán)制衡與和諧均衡

從嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律(十三大)到健全宏觀管理體制(十四大)再到權(quán)利制衡，既表明了人民對國家審計(jì)與時俱進(jìn)，發(fā)揮作用的期盼，更意味著人民對國家審計(jì)職能認(rèn)識的深化。

2004年審計(jì)清單公布引發(fā)“審計(jì)風(fēng)暴”之后，社會公眾對國家政府的關(guān)注度和認(rèn)同感空前高漲，對政府審計(jì)更是寄予了厚望。與此同時，人民群眾對國家審計(jì)的需求劇增：其一是在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期社會中，作為初始委托人的人們出于對未來預(yù)期的不確定性以及希望社會能更多地生產(chǎn)公正、公平、正義的心理，對相對而言更加獨(dú)立和具有公信力的政府審計(jì)自然產(chǎn)生了更多的需求；其二，十六大將政府審計(jì)定位為對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、制約的長效機(jī)制，將政府審計(jì)作為國家治理的一種工具，自然導(dǎo)致社會對政府審計(jì)需求和期望值日益增加和提高。

從構(gòu)建和諧社會的角度入手，調(diào)節(jié)社會各階層的關(guān)系，從而保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果和效率，促進(jìn)社會和諧、公正，無疑，在新的歷史時期，加強(qiáng)政府審計(jì)，不僅是構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)，也是生產(chǎn)公平和正義的前提和基礎(chǔ)。沒有公平、正義的生產(chǎn)機(jī)制，就不可能有社會和諧。社會主義制度作為迄今為止人類發(fā)展歷史上最先進(jìn)的社會制度，更應(yīng)當(dāng)追求社會公正。當(dāng)前我國社會、經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展的關(guān)鍵時期，面臨著許多的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，人民內(nèi)部各階層的利益矛盾相對突出，社會不公正的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，加強(qiáng)政府審計(jì)，確保社會各階層公平和正義，對于理順社會利益關(guān)系、構(gòu)建高績效的和諧社會，無疑具有更加重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

(一)獨(dú)立性與權(quán)威性：分權(quán)制衡的基礎(chǔ)

獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，也是政府審計(jì)的靈魂。審計(jì)活動的權(quán)威性則是審計(jì)職能得以充分發(fā)揮的基本保障。如果說獨(dú)立性主要體現(xiàn)在審計(jì)活動過程之中，審計(jì)人員的取證、調(diào)查能獨(dú)立、公正地進(jìn)行，則權(quán)威性主要體現(xiàn)在事前和事后：事前的威懾作用和事后結(jié)論的及時處理從而體現(xiàn)出來的修正作用。權(quán)威性是獨(dú)立性的前提和基礎(chǔ)，獨(dú)立性則是權(quán)威性的延伸和保障。

正是由于獨(dú)立性和權(quán)威性在政府審計(jì)中的巨大作用，為確保政府審計(jì)職能的發(fā)揮，由于路徑依賴，政府審計(jì)分別有立法型、司法型、行政型等，以充分發(fā)揮政府審計(jì)的職能和作用。

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的選擇，我國政府審計(jì)屬于行政型政府審計(jì)。由于政府審計(jì)的主體就是各級政府機(jī)關(guān)以及其他各類公共受托組織，審計(jì)過程中獨(dú)立性的欠缺以及審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行不力，“屢查屢犯、屢犯屢查”，已經(jīng)嚴(yán)重影響到政府審計(jì)的權(quán)威性性，而職能機(jī)關(guān)權(quán)威性的缺失，既打擊了審計(jì)機(jī)關(guān)從事審計(jì)的熱情，又嚴(yán)重影響審計(jì)工作的獨(dú)立性。

行政型審計(jì)獨(dú)立性缺陷的客觀存在，在我國引起了審計(jì)體制之爭：為保持獨(dú)立審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，充分發(fā)揮獨(dú)立審計(jì)的職能和作用，政府審計(jì)究竟是應(yīng)隸屬于人大還是國務(wù)院?

從源頭分析，政府審計(jì)的獨(dú)立性應(yīng)該由其所隸屬的職能部門來進(jìn)行保證和授予。如果議會能有效監(jiān)管各類行政機(jī)關(guān)的資源受托行為，則立法型的政府審計(jì)是恰當(dāng)?shù)模蝗绻ㄖ蔚母拍钌钊肴诵?，則司法型的選擇不失為可行之舉?？紤]到我國現(xiàn)階段政府機(jī)關(guān)在各類公共受托責(zé)任機(jī)關(guān)中的強(qiáng)勢作用，在人大的作用得到充分發(fā)揮以前，現(xiàn)階段我國行政型的政府審計(jì)，從保證審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性的角度分析，無疑是合理的。因而現(xiàn)階段對于加強(qiáng)國家審計(jì)而言，在行政型的大前提下，加強(qiáng)政府審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，方是必要之舉。聯(lián)系我國當(dāng)前實(shí)際，審計(jì)事后處理的權(quán)威性不僅影響到了其事前的權(quán)威性，更影響到了其獨(dú)立性，考慮到我國的實(shí)際，審計(jì)機(jī)關(guān)地位的提升應(yīng)可視為其發(fā)揮相關(guān)作用前提條件。獨(dú)立性和權(quán)威性的充分發(fā)揮，“監(jiān)審”合一職能的充分體現(xiàn)，將會在很大程度上促使政府合規(guī)性受托責(zé)任的切實(shí)履行。

(二)審計(jì)目標(biāo)到審計(jì)范圍：審計(jì)發(fā)揮作用的依據(jù)

從嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律(十三大)到績效審計(jì)(十四大)再到權(quán)利制衡，我們不難發(fā)現(xiàn)，前者的實(shí)現(xiàn)是后者的基礎(chǔ)，而分權(quán)制衡則是前者在特定歷史條件下的延伸。

現(xiàn)階段，我國政府審計(jì)的宗旨主要在于對國家經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督，對權(quán)利的監(jiān)督與制衡，從而直接為和諧社會的建設(shè)做出貢獻(xiàn)。這就要求，正確處理經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任的關(guān)系，這是因?yàn)榈谝?，?yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和績效審計(jì)本身是政府審計(jì)分權(quán)制衡作用發(fā)揮的基礎(chǔ)，第二，對經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任和社會受托責(zé)任二者的偏廢，都將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會后果，從而直接影響到社會主意和諧社會的構(gòu)建；對經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任的過分偏重將直接導(dǎo)致政府的與民爭利行為，而社會績效的過分偏注將直接導(dǎo)致公共資源的無效使用。審計(jì)目標(biāo)的合理確定，審計(jì)職責(zé)的切實(shí)履行，不僅直接影響審計(jì)作用的發(fā)揮，更是現(xiàn)階段政府審計(jì)能否發(fā)揮作用、能在多大程度上發(fā)揮作用的依據(jù)。同時由于經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任和非經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任在一定條件下區(qū)分的不可能性，而這往往又成為審計(jì)的重要領(lǐng)域，對于政府審計(jì)的從業(yè)人員，在明了審計(jì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，其審計(jì)意識和自身素質(zhì)，對于審計(jì)工作的順利完成，十分重要。各級政府審計(jì)部門，作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)，如何更好的發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，適應(yīng)形勢發(fā)展和審計(jì)工作自身發(fā)展的要求，在更新、發(fā)展自身素質(zhì)和審計(jì)觀念的基礎(chǔ)上，根據(jù)新形勢，不斷研究新情況、解決新問題、采取新舉措，應(yīng)對政府機(jī)關(guān)越來越隱蔽的經(jīng)濟(jì)違法違規(guī)問題，已是當(dāng)務(wù)之急。

同時我國現(xiàn)階段對政府審計(jì)總體需求的寬泛性，審計(jì)職能角色的多重性，與審計(jì)資源相對有限以及審計(jì)資源的有限性和社會對政府審計(jì)期望值之間的距離客觀存在。因此合理安排有限的審計(jì)資源，提高審計(jì)工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，成為當(dāng)前我國政府審計(jì)的重要內(nèi)容。

與此同時，相關(guān)對政府審計(jì)認(rèn)識不足和其他功能性缺陷的存在，嚴(yán)重制約了政府審計(jì)職能的充分發(fā)揮。一是相當(dāng)一部分審計(jì)人員認(rèn)識模糊，或以財(cái)務(wù)審計(jì)代替經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，或?qū)徲?jì)范圍與審計(jì)評價范圍混為一談；第二是審計(jì)技術(shù)方法缺少靈活性，具體表現(xiàn)為傳統(tǒng)方法用的多，現(xiàn)代的與計(jì)算機(jī)緊密相連的方法用的少，同時在審計(jì)中對相關(guān)部門財(cái)政財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)注多，而對其相關(guān)經(jīng)濟(jì)決策的程序、方法關(guān)注少。雖然，財(cái)政財(cái)務(wù)活動的成果是考核領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的指標(biāo)，但不是唯一的指標(biāo)，由于許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大項(xiàng)目的決策比財(cái)政財(cái)務(wù)指標(biāo)重要得多，審計(jì)人員在審計(jì)過程中必須予以充分、足夠的重視。同時，由于人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的約束，以及向本級人大和政府負(fù)責(zé)，直接導(dǎo)致政府審計(jì)部門人員、經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的弱化和審計(jì)獨(dú)立性的淡化，政府審計(jì)的職能大打折扣。政府審計(jì)獨(dú)立性、權(quán)威性的不夠，直接導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任部門整、改、糾的不力，而這，反過來又加深社會各階層之間的對立和分化。

三、簡要措施與建議

因此，在我國現(xiàn)階段，充分有效的發(fā)揮政府審計(jì)的功能，直接服務(wù)和諧社會的構(gòu)建，任重而道遠(yuǎn)。

(一)與時俱進(jìn)，充分認(rèn)識任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提高執(zhí)政能力方面的作用。從各地任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作發(fā)展進(jìn)步的歷程來看，到目前為止，制約這項(xiàng)工作發(fā)展的最大障礙還是各級審計(jì)機(jī)關(guān)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識不到位，對其負(fù)面因素看得太多，對其正面作用認(rèn)識不足，在工作中縮手縮腳，有畏難情緒。

(二)科學(xué)地確定任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作規(guī)范和指標(biāo)考核體系，提高任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的質(zhì)量和

1.從體制上確保審計(jì)的獨(dú)立性和公正性我國現(xiàn)行的政府審計(jì)管理體制是“雙軌制”。業(yè)務(wù)上屬于行業(yè)垂直管理，人事制度和領(lǐng)導(dǎo)干部的任用及經(jīng)費(fèi)來源則是地方政府和地方財(cái)政負(fù)責(zé)安排。這種管理體制帶有濃厚的地方性、區(qū)域性和地方長官意志性的色彩，削弱了審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督的力度，使審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、客觀性和公正性受到一定的影響。地方審計(jì)機(jī)關(guān)在“同級審”中發(fā)現(xiàn)的重大決策失誤和投資損失，往往與當(dāng)?shù)卣兄Ыz萬縷的聯(lián)系，在涉及到責(zé)任人時，必然面臨著尷尬與無奈?，F(xiàn)行體制使審計(jì)機(jī)關(guān)如同處在夾縫之中。一方面人大希望審計(jì)提供的情況愈多愈好；另一方面政府及財(cái)稅部門則希望審計(jì)提供的情況愈少愈好。

近年，一些地方的中央直屬部門和單位違規(guī)違紀(jì)的大案要案頻頻發(fā)生，與上述管理真空導(dǎo)致的長期疏于審計(jì)監(jiān)督有著重要的關(guān)系。

2.推行開放式審計(jì)。

3.構(gòu)建新型審計(jì)文化。

合理界定審計(jì)范圍。近年來，由于黨中央、國務(wù)院對審計(jì)工作的高度重視與支持，社會各界對政府審計(jì)的期盼，政府審計(jì)內(nèi)容與范圍不斷擴(kuò)大，也使審計(jì)機(jī)關(guān)與人員的負(fù)擔(dān)越來越重，造成了政府審計(jì)“救火式”的工作方式，不利于宏觀審計(jì)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)與審計(jì)工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此在增強(qiáng)注冊會計(jì)師獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，適當(dāng)、合理縮減政府審計(jì)的范圍，突出政府審計(jì)公共受托責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)，以充分發(fā)揮政府審計(jì)應(yīng)有的作用，勢在必然。來自各國政府審計(jì)的實(shí)踐均表明：政府審計(jì)的主要范圍是政府部門，以及由政府撥款的事業(yè)單位，雖然在一些國家也有立法規(guī)定可以對國有公營企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，然而實(shí)際上這些國有公營企業(yè)仍由民間審計(jì)對其進(jìn)行審計(jì)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)對其進(jìn)行的審計(jì)極少。政府審計(jì)的范圍不是越來越大，而是在逐步縮小，并把重點(diǎn)放在具有決策權(quán)的政府部門，以增強(qiáng)對公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重點(diǎn)審查。

參考文獻(xiàn)：

楊學(xué)華，1998，試論我國政府審計(jì)獨(dú)立性的軟化.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究第2期.

(作者單位：廣州市審計(jì)局)