城管與小販間“貓捉老鼠”的游戲，幾乎天天都可以在街頭看見。有些時候，“貓鼠游戲”甚至演變成暴力事件。剛頒布的《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，嘗試以人性化城市管理方式，為小販尋找生存空間。

城管一到，小販立馬收起家伙，落荒而逃。城管則立即把守道口，圍追堵截，終于把小販的經(jīng)營工具和物品扣押，而接下來就是互相揪扭、哭鬧。

城管追堵小販，這在我國各城市可以說是特別的一景。而面對這類司空見慣的街景，大多數(shù)圍觀者則對小販表示同情。他們認(rèn)為，民生如天，老百姓的飯碗比市容整潔要重要得多。

然而，一座城市要發(fā)展，要提高生活品質(zhì)，又不能管了民生不要市容市貌。

流動商販管理，一直是城市發(fā)展進(jìn)程中一個相當(dāng)棘手的問題。

對此，浙江省十一屆人大常委會第五次會議通過的《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》提出，政府對待小商小販不應(yīng)一味的圍追堵截，而應(yīng)該給他們提供適當(dāng)?shù)目臻g。

浙江要立法為小販找生存空間，這個消息一經(jīng)發(fā)布，立即引起了社會各界的關(guān)注，政府部門贊同，小販雀躍，很多省外媒體甚至評價：浙江此舉既順了民意，又使中國城市人性化管理向前邁出了一大步。

與城管打游擊，人累心也累

由于商業(yè)配套不發(fā)達(dá)等原因，馬路攤販在杭州下沙一帶相當(dāng)常見。在下沙商貿(mào)城邊上，有一位靠賣雞蛋煎餅為生的王姓攤主，他到下沙干這行已有半年多時間，每天晚上5點半開攤，第二天凌晨左右收攤，上午休息，下午進(jìn)貨。一個月下來，除了房租、吃飯及其他開支，剩下不到千元，剛夠寄回老家給孩子讀書生活開支。

他說，吃這碗飯辛苦還是其次，最擔(dān)心的是被城管抓。“我被城管抓過兩次，第一次是剛來不到一個月的時候，當(dāng)時還不熟悉這里，不知道他們晚上也查。第二次是那天生意不好，想多做點，結(jié)果他們警告后我還擺著，就被抓了。”他還說，他也覺得如此下去肯定不是長久之計，人累心也累，所以一直盼望著政府能安排個地方讓他們合法經(jīng)營，就算交點管理費也行，只要不是太高。

幾乎所有小商販都跟這位攤主一樣怕城管，戲稱他們之間的關(guān)系為“貓和老鼠”。因為是“天敵”，所以雙方大打出手的事情時有發(fā)生。2008年春節(jié)期間，在浙江奉化溪口風(fēng)景區(qū)，有一名做臭豆腐生意的攤販，因不服從行政執(zhí)法人員管理并有抗拒的行為，結(jié)果遭到了城管執(zhí)法人員的圍攻，造成該攤販身體3處骨折。“暴力執(zhí)法”造成的心理陰霾尚未散去，“暴力抗法”的現(xiàn)實悲劇又在上演。2008年7月6日，杭州賣西瓜的小販因?qū)Τ枪芸垩浩潆娮映硬粷M，就趕到杭州下城區(qū)城管執(zhí)法局潮鳴中隊理論，爭辯了幾句之后，小販就開始在執(zhí)法局摔東西、砸電腦，甚至掏出刀亂刺，結(jié)果導(dǎo)致3名執(zhí)法人員被不同程度捅傷。

事實上，在諸如此類的悲劇中，商販與城管雙方都是受害者，誰都不愿意看到這樣的事情發(fā)生。

前不久，浙江工商大學(xué)的一批學(xué)生特意對一些攤販和城管隊員做了一次抽樣問卷調(diào)查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不僅商販不愿意過這種提心吊膽的日子，城管隊員更不愿充當(dāng)“貓”的角色。一位城管隊員說，“這樣管小販不僅難管，而且得耗費大量的人力物力，最終還很難收到很好的成效。所以，我覺得讓小販定場地、定時間、定內(nèi)容規(guī)范經(jīng)營，才是解決這一矛盾的必然選擇?！?/p>

如此看來，大家都想盡快結(jié)束這種“貓鼠游戲”。全國人大代表周曉光也認(rèn)為：“這種現(xiàn)狀不僅與依法行政的執(zhí)法理念背道而馳，而且更不符合中央提出的以人為本、構(gòu)建社會主義和諧社會的施政綱領(lǐng)，還嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。”

兩個“飯碗”沖突，暴力在所難免

那到底是什么原因?qū)е律特満统枪荜爢T之間劍拔弩張，甚至暴力相向呢？

浙江省人大常委會副秘書長丁祖年認(rèn)為，這其中存在著一些深層次的原因。從被管理者的角度來講，他們是為了生存。在這些人中，很大一部分是外來人員、下崗職工，他們沒有穩(wěn)定的收入來源，得不到社會保障機(jī)制的救濟(jì)，只能靠做點小生意來維持生計，對他們來講這點小小的經(jīng)營就是他們賴以生存的“飯碗”。而且，這一人群的法律意識不是很強(qiáng)，一旦自己的“飯碗”受到威脅，就極易發(fā)生沖突。

而從城市管理部門的角度來看，自己的責(zé)任非常明確，且管理效果的好壞將直接影響到他們的“飯碗”能否端穩(wěn)。而且，這支執(zhí)法隊伍基本上沒有經(jīng)過系統(tǒng)的執(zhí)法教育，執(zhí)法不文明、執(zhí)法方法不當(dāng)、執(zhí)法方式單一的現(xiàn)象確實存在。再加上工作條件比較艱苦，待遇又不是很高，所以他們在執(zhí)法過程中容易沖動。

這樣的兩個群體，各自又都面臨著“飯碗”問題，所以無論是管理者還是被管理者都難免產(chǎn)生過激的情緒。“這種過激情緒在我國目前的執(zhí)法環(huán)境下，極易轉(zhuǎn)化為暴力?！敝袊嗣翊髮W(xué)行政管理學(xué)系教授毛壽龍說。

“從目前狀況看，我們的城市管理執(zhí)法理念確實存在問題?！泵珘埤堈f，現(xiàn)在的城市管理總是單一性思維，一個政策目標(biāo)制定了，其余的就都不管了。比如說要整治環(huán)境，就全盤取締攤販，路面上不許有賣烤紅薯的，不許有賣糖炒栗子的。

“一個城市即使沒有了糖炒栗子，城市管理就好了嗎？”在毛壽龍看來，一個城市有一些攤販存在，正是城市傳統(tǒng)的一種表現(xiàn)。同時，在城市單一化管理的過程中，城管隊員作為政策的執(zhí)行者，本身也很被動，一些地方對城管人員的績效評估只看結(jié)果不看過程，只要能把攤販清理走就是好的，而在清理過程中采取什么手段則不聞不問。

矛盾逼出各式新舉措

“暴力執(zhí)法”不僅與依法行政的執(zhí)法理念背道而馳，更不符合以人為本建設(shè)和諧社會的施政綱領(lǐng)。越來越多的執(zhí)法者有了這樣的認(rèn)識，為了緩解雙方矛盾，改變城管執(zhí)法人員在市民心目中的整體形象，各地執(zhí)法部門都在積極尋求化解城管與商販間矛盾的辦法。

早在2005年，為了增強(qiáng)執(zhí)法隊員的工作責(zé)任心，把“受得了委屈”貫穿到工作中，樹立親民的城管形象，寧波市北侖區(qū)城管霞浦中隊設(shè)立了“委屈獎”。事隔兩天，就有2名城管隊員因為在執(zhí)法過程中盡管遭受謾罵和毆打仍能文明執(zhí)法，領(lǐng)到了每人50元的“委屈獎”。

2008年1月23日，義烏市綜合行政執(zhí)法局稠城大隊率先推出執(zhí)法新舉措，規(guī)定“隊員情緒不穩(wěn)定，不得上街開展執(zhí)法工作”，旨在杜絕因隊員個人情緒問題而出現(xiàn)的粗暴執(zhí)法、不規(guī)范執(zhí)法，甚至是違法執(zhí)法的情況，由此改善綜合執(zhí)法的整體形象。然而，由于情緒穩(wěn)定與否缺乏評判標(biāo)準(zhǔn)，這一新舉措一直由于種種原因難以順利施行。

2008年7月，杭州下沙城管中隊推出的“冷靜扇”更是引來了眾人的關(guān)注。據(jù)說，因為來城管中隊辦案室辦事的人經(jīng)常為了一些雞毛蒜皮的事吹胡子瞪眼，再加上天氣熱容易動怒，所以他們就突發(fā)奇想，在辦案室里擺上了３把鵝毛扇，并名之曰“孔明冷靜扇”，意在“以柔克剛”，以徐徐清風(fēng)扇去來訪者和執(zhí)法者心中的沖動。

無論“委屈獎”“無情緒執(zhí)法”“冷靜扇”的效果如何，值得肯定的是，這些舉措已經(jīng)彰顯了執(zhí)法部門在執(zhí)法理念上的進(jìn)步。可問題是，如果管理者與被管理者本身就是一對矛盾，單憑設(shè)置一個“委屈獎”，靠執(zhí)法隊員打不還手罵不還口還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

對于管理部門來說，既然堵不住，不如變堵為疏，索性在不同的地段根據(jù)實際需求劃出若干地段，讓那些小商小販們變分散游蕩為集中經(jīng)營，并制定相應(yīng)的管理規(guī)定，切實為商販提供服務(wù)。丁祖年認(rèn)為，這樣既解決了商販的生存問題，又方便了市民，更有利于城市管理，如此疏堵結(jié)合豈不比“委屈獎”更有效？

立法為小販找空間

根據(jù)以人為本、堵疏結(jié)合的理念，浙江從實際需要出發(fā)，通過立法為小商販提供了必要的生存空間。

浙江省十一屆人大常委會第五次會議通過的《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》明確規(guī)定：“市、縣、鎮(zhèn)人民政府在制定城市、鎮(zhèn)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的經(jīng)營場所，供農(nóng)產(chǎn)品、日用小商品等經(jīng)營者從事經(jīng)營。”“城市、鎮(zhèn)規(guī)劃確定的經(jīng)營場所不能滿足前款規(guī)定的經(jīng)營需要的，市、縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法及時修改規(guī)劃。規(guī)劃修改前，市、縣、鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)方便群眾生活的原則，按照法定程序劃定一定臨時經(jīng)營場所。”

丁祖年認(rèn)為，這一規(guī)定將使城市管理更顯人性化，而且無論是對普通市民、商販還是政府來說，可能都是一件好事。

首先，有利于方便市民生活。小商販之所以能夠存在，關(guān)鍵還是社會對其有需求。比如，擦皮鞋的、修自行車的，市民都需要，如果沒有了他們，人們生活會很不方便，有時甚至?xí)`事。給小商販提供生存空間，就是為市民提供方便，不僅小商販高興，廣大市民也歡迎。

其次，有利于改善困難群體的生活。許多小商販走街串巷，是為生計所迫，一個小推車可能就是其一家人的希望。還有的小商販，失業(yè)不失志，不給政府添負(fù)擔(dān)，他們背著工具箱在街頭吆喝，通過自己的努力增加收入，改善生活，其自強(qiáng)不息的精神也應(yīng)該得到肯定。

再次，有利于改善小商販與城管對立的局面。據(jù)了解，目前浙江省一些地方已經(jīng)出臺規(guī)定，在一定時間、地點，允許有關(guān)人員從事一些臨時經(jīng)營。這種做法符合以人為本要求，應(yīng)當(dāng)予以推廣。小商販的管理一直是城市管理中的難點問題，給小商販必要的生存空間，減少了城管與小商販的對立，城管暴力執(zhí)法的現(xiàn)象少了，小商販也不用整天提心吊膽了。這樣的和諧執(zhí)法局面，不僅城管隊員和小商販愿意看到，而且廣大市民也愿意看到。

另據(jù)記者了解，將于2008年9月提交省十一屆人大常委會第六次會議二次審議的《浙江省相對集中行政處罰權(quán)條例（草案）》中，也對此作出了類似規(guī)定，并對執(zhí)法人員的執(zhí)法規(guī)范也作出了相應(yīng)的規(guī)定。

關(guān)鍵還得看落實情況

浙江省立法為小販找生存空間，從理論上講，它將大大緩解商販與城管之間的矛盾，但在丁祖年看來，這一矛盾并不是制定一部法規(guī)就能徹底解決的。他認(rèn)為，立法只是一個開始，其關(guān)鍵還得看地方政府和職能部門的執(zhí)行落實情況。

2007年，金華市曾率先試行“市區(qū)有條件允許占道經(jīng)營”，市行政執(zhí)法局推行“疏堵結(jié)合、規(guī)范管理”，將分散在各處的修補類、水果類、日用品類等無證流動攤販，統(tǒng)一安排到群眾方便、經(jīng)營者愿意，又不影響城市環(huán)境秩序的地方定點經(jīng)營，改“突擊式整治”為“長效化管理”，在“便民利民”和“維護(hù)市容”的兩難中探索一條新路子。

據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)年1—5月，金華市行政執(zhí)法局的信訪量同比下降了47.8％，對小攤小販的簡易處罰額同比下降了86.8％，妨礙執(zhí)行公務(wù)事件（暴力抗法）同比下降了85％。

“給謀生者更多寬容，才能彰顯城市文明與和諧。但城市在充分考慮人性化管理的時候，又會冒出新的矛盾。”金華市行政執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，城市管理始終是個兩難的問題，人性化執(zhí)法之后，會冒出攤主和市民搶占人行道、噪音擾民等新的矛盾。所以他認(rèn)為，在為小販尋找生存空間的同時，如何合理規(guī)劃設(shè)置攤點、如何有效降低經(jīng)營戶經(jīng)營成本等，都是政府不得不考慮的問題。

對此，丁祖年認(rèn)為，政府在規(guī)劃、選定攤販集中經(jīng)營點時，一定要在不影響居民生活、交通、市容的前提下，這可能有一定難度，但只要下功夫去找就肯定會有相對合適的地方。總而言之，浙江省的這個新規(guī)定到底能不能達(dá)到其預(yù)期的效果，關(guān)鍵還在于地方政府和職能部門的落實情況，如果落實到位，就會形成一種多贏的局面，如果把握不好，就極有可能會冒出其他各類新問題，甚至于從一個極端走向另一個極端。