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        賈治邦細(xì)說“集體林權(quán)制度改革21條”

        2008-12-31 00:00:00
        村委主任 2008年8期

        中國農(nóng)村改革的又一座新的里程碑

        30年前,中國政府決定實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,把18億畝耕地承包到戶,實現(xiàn)了田有其主,極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,有效解決了中國13億人口的吃飯問題,給中國經(jīng)濟(jì)社會帶來了歷史性的巨大變化。30年后,在中國農(nóng)村進(jìn)入新一輪改革發(fā)展的今天,中國政府又作出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策,決定把25億畝集體林地承包到戶,實現(xiàn)山有其主,必將極大地調(diào)動廣大農(nóng)民耕山致富的積極性,實現(xiàn)中國農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放,成為中國農(nóng)村改革的又一座新的里程碑。

        實行集體林權(quán)制度改革,構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)體制機(jī)制,必將極大地調(diào)動農(nóng)民造林育林護(hù)林的積極性,實現(xiàn)林業(yè)由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營的根本轉(zhuǎn)變,必將大幅度提高森林質(zhì)量和蓄積量,全面提升“森林碳匯”等生態(tài)產(chǎn)品的供給能力,實現(xiàn)“山更綠、水更清、天更藍(lán)”。這不僅對我國發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明具有重大戰(zhàn)略意義,也必將生產(chǎn)出更多更好的生態(tài)產(chǎn)品奉獻(xiàn)給社會和人民。

        科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。目前在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程中,城市和農(nóng)村、平原和山區(qū)的發(fā)展仍然很不平衡,差別很大。而中國是一個多山的國家,山地面積占國土面積的69%,山區(qū)人口占全國人口的56%,絕大多數(shù)貧困人口聚集在山區(qū)。山區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié),是全面建設(shè)小康社會的重點和難點。山區(qū)發(fā)展?jié)摿υ谏?、希望在林。實行集體林權(quán)制度改革,就是堅持以人為本,徹底解放山區(qū)的勞動力和林地的生產(chǎn)力,極大地調(diào)動山區(qū)農(nóng)民開發(fā)多年沉睡的山林,促進(jìn)林木種植、林下經(jīng)濟(jì)、木本糧油、竹藤花卉、森林旅游、生物質(zhì)能源以及林產(chǎn)品經(jīng)營加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展,全面提升林地產(chǎn)出率,大幅度增加農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民的收入。

        中國政府正是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、農(nóng)村改革取得歷史性成就的基礎(chǔ)上,審時度勢,做出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革,還山于民,還權(quán)于民,還利于民,使林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系更加適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力的要求,這將是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的一次生動實踐,是廣大山區(qū)農(nóng)民脫貧致富、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的光明之路、幸福之路。

        集體林權(quán)制度改革的核心是明晰產(chǎn)權(quán)

        《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》分5個部分、21條,我們稱之為“集體林權(quán)制度改革21條”。《意見》認(rèn)真總結(jié)了改革試點的成功經(jīng)驗,明確提出了改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù),并對完善政策措施、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)提出了具體要求。這項改革最核心的內(nèi)容是明晰產(chǎn)權(quán),就是在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下,依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán),通過家庭承包方式落實到農(nóng)戶,確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。

        《意見》要求,明晰產(chǎn)權(quán)要維護(hù)“兩性”。一是維護(hù)家庭承包經(jīng)營的長期性,承包期為70年,期滿后還可以繼續(xù)承包。二是維護(hù)承包經(jīng)營的物權(quán)性。本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶對集體林使用權(quán)和林木所有權(quán)享有平等的初始分配權(quán),即承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定,林地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán),農(nóng)民對林地依法享有占有、使用、受益和處置的權(quán)利。這就讓農(nóng)民吃下了“定心丸”,真正做到“山定權(quán)、人定心、樹定根”。

        《意見》特別強(qiáng)調(diào)了五項基本原則,即“五個堅持、五個確保”:一是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán);二是堅持統(tǒng)籌兼顧各方利益,確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)得保護(hù);三是堅持尊重農(nóng)民意愿,確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán);四是堅持依法辦事,確保改革規(guī)范有序;五是堅持分類指導(dǎo),確保改革符合實際。

        《意見》還明確了一系列政策措施,主要包括:完善林木采伐管理機(jī)制,加強(qiáng)林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè),建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度,建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度、公益林補(bǔ)償制度、林權(quán)抵押貸款制度、政策性森林保險制度,加強(qiáng)社會化服務(wù)體系建設(shè)等。

        林權(quán)證全國統(tǒng)一可以用來抵押和貸款

        耕地的承包和林地的承包,本質(zhì)上是一樣的,它們都是堅持我國現(xiàn)階段農(nóng)村的基本經(jīng)營制度——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。但是,林地和耕地承包有不同的地方,一個是林地承包期限長,70年。承包到期之后還可以繼續(xù)承包。第二個最不同的地方,林地承包的時候,上面有林木。耕地承包,因為莊稼生長期短,一年收一次,或者是幾個月收一次。林地上的林木的生長期,幾年或者是幾十年,甚至幾百年。我們在承包的時候,林地上的林木是隨著林地承包走的,所以明確規(guī)定,必須把林地的承包經(jīng)營權(quán)和林地的所有權(quán)落實到位,正因為這樣,所以林權(quán)證發(fā)的是全國統(tǒng)一的證件,各地可以用林權(quán)證,像房產(chǎn)證一樣用來抵押和貸款,所以林地的承包和耕地的承包不同。

        改革的實踐已經(jīng)證明了,過去林地是集體的,所以農(nóng)民的積極性不高。現(xiàn)在林子是老百姓的,農(nóng)民的積極性被調(diào)動起來,加上林地承包的期限又很長,是70年,農(nóng)民就可以大膽地在自己的林地上投入技術(shù)、投入資金。集體林權(quán)制度改革的先行省福建、江西、浙江等地區(qū)農(nóng)民的純收入有一半來自林地?,F(xiàn)在用材林、經(jīng)濟(jì)林等林木一畝收益就在上萬元錢。這正是因為我們放活了經(jīng)營權(quán),農(nóng)民根據(jù)市場,種什么、怎么種都由自己決定,而且什么時候伐、什么時候種,都是由他自己決定。所以農(nóng)民的積極性很高,林地的產(chǎn)出率也很高,這樣大幅度地增加了農(nóng)民的收入。

        逐步取消采伐證林地用途不能變

        林地劃分為兩類經(jīng)營,一類是國家劃分為生態(tài)公益林,由誰劃分?因為它不是市場配置的,那么就由各級政府來買單。我們現(xiàn)在的生態(tài)公益林類型很多,有天保林、有生態(tài)公益林、有退耕還林。隨著農(nóng)村改革的繼續(xù)深入和林權(quán)制度的改革深入,我們提出要把種類合并,逐步提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),使生態(tài)公益林不斷發(fā)揮它的生態(tài)功能。另一類是商品林。商品林完全由市場配置的辦法解決,貸款也行,甚至有扶貧貼息貸款,還有別的政府的贈款,還有別的扶持政策來促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展,增加農(nóng)民的收入。

        商品林承包以后,怎樣讓農(nóng)民方便采伐呢?我們打算逐步把采伐證取消了。第一步,你要多少采伐指標(biāo),就給你多少采伐指標(biāo)。我們還有采伐管理、審批管理。第二步,我們叫備案制,經(jīng)過一段時間,你種什么林子,你有經(jīng)營方案,報到林業(yè)部門備案。第三步是放開,農(nóng)民自己決定,你種什么自己決定。生態(tài)林的生態(tài)功能,應(yīng)該說它的價值是很大的,別的國家每年都在統(tǒng)計國民經(jīng)濟(jì)體系里林業(yè)的生態(tài)功能和價值。北京市林業(yè)部門正在研究這個問題,國家還沒有進(jìn)行。說林業(yè)是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的,生產(chǎn)的氧氣,包括防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源,這些功能怎么樣評價起來呢?就是我們講的補(bǔ)貼功能。生態(tài)公益林產(chǎn)生大量的生態(tài)效益,這樣就需要通過向其他行業(yè)收取生態(tài)補(bǔ)償基金的方式補(bǔ)給林業(yè)。像非常貧瘠的地區(qū),還有一些介于生態(tài)林和商品林。

        耕地和林地從政策和法規(guī)上還是有區(qū)別的,耕地大部分在平原,林地大部分在山區(qū)。全國的耕地有18億畝,全國的林地有40多億畝。當(dāng)然,也有的地在林地和耕地的交錯地方,甚至有的地方,有的在耕地上種植經(jīng)濟(jì)林,在個別林地也有種莊稼的。為了保護(hù)我們國家的生態(tài)建設(shè),國土的生態(tài)安全,我們實行了一個浩大工程,退耕還林工程,把耕地退出林地,一共退了1億多萬畝,總共投資1.2億。這樣退耕下來的林地,既要解決農(nóng)民的吃飯問題,又要保護(hù)我們國家的生態(tài)環(huán)境、國土安全的問題。所以,這次改革,凡是林地的,都要逐步發(fā)到林權(quán)證。我們說的林地改革,說的是林地用途不能變。你種什么林子都行,你按照市場要求,種什么都可以,但林地的用途不能改變。

        林業(yè)部門將轉(zhuǎn)變職能適應(yīng)這場變革

        轉(zhuǎn)變職能,現(xiàn)在我們設(shè)想主要是搞好四個服務(wù)、加強(qiáng)兩個建設(shè)。這四項服務(wù),一個是搞好林業(yè)部門對林農(nóng)的政策方面的服務(wù),第二是搞好科技服務(wù),第三是搞好市場的服務(wù),引導(dǎo)市場的信息,第四是搞好林業(yè)的三防服務(wù),防盜、防火、防蟲。兩個建設(shè),一個是要引導(dǎo)和扶持農(nóng)民的林業(yè)合作組織的建設(shè),第二是引導(dǎo)和扶持林業(yè)的中介組織建設(shè)。比如林權(quán)證可以抵押貸款,林地上的林木也可以到市場去變現(xiàn)。如果你種了10畝林子,10年后采伐賺得最多,但現(xiàn)在兒子要結(jié)婚,那怎么辦呢?就要把這10畝林子賣出去,在市場上公開拍賣。這就要求我們盡快建立森林資產(chǎn)的評估師制度,來評估老百姓手里的林子值多少錢,通過中介,拿到市場上拍賣,可以賣到一個好價錢。因此也要加強(qiáng)中介組織的服務(wù)。

        租賃大戶承包合同要基本維護(hù),但要提高林地租賃費(fèi)

        在過去,一些地方政府的確存在以招商引資的方式,把集體林地租給了一些企業(yè)和大戶來經(jīng)營。因為各地的情況不一樣,所以我們在中央政府文件的規(guī)定上,對這個是分類進(jìn)行處理的。對租賃費(fèi)特別低的,農(nóng)民意見又很大,過去集體和政府進(jìn)行租賃的時候,又沒有經(jīng)過村民委員會討論的,我們要求提高林地的租賃費(fèi);租賃過程中,租賃大戶要承擔(dān)林業(yè)特產(chǎn)稅等多項林業(yè)稅費(fèi),現(xiàn)在改革后,很多林業(yè)稅費(fèi)減少了,林業(yè)特產(chǎn)稅也取消了,按規(guī)定應(yīng)該增加林業(yè)出租費(fèi)。但是,承包合同要基本維護(hù),到承包期到期之后,我們再和農(nóng)民商量。這是第一種情況。

        第二種情況,租賃合同基本合理,農(nóng)民也滿意,承包的租賃費(fèi)也是比較高的,而租賃大戶又把當(dāng)?shù)剞r(nóng)民雇傭到他那兒給他打工,這樣就維持這種租賃承包合同。

        第三種情況,集體經(jīng)營基本合理的,我們要求對林子明確產(chǎn)權(quán),通過股份制,均股均利到戶,解決林地產(chǎn)權(quán)問題。

        總體上,我們原則要求,主要是把林地的承包經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán),能承包到戶的,一定要承包到戶。如果有歷史遺留問題,我們靈活地根據(jù)不同情況,尊重歷史,面對現(xiàn)實,經(jīng)過和農(nóng)民討論,把它處理好。

        大家要注意文件規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)和林地所有權(quán)第一次分離,我們把它叫承包經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)前面加了“承包”兩個字,這就是必須要承包給本集體的農(nóng)戶。這是第一次所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,叫做承包經(jīng)營權(quán)。這是初始產(chǎn)權(quán)的分配,它體現(xiàn)了平等,就是村上的農(nóng)民人人都平等享有該權(quán)力。當(dāng)集體組織的農(nóng)戶得到了承包經(jīng)營權(quán)的林地,他可能進(jìn)行二次的轉(zhuǎn)包、承包出租,這就叫做二次承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)的第二次分離,但是也規(guī)定,第二次要承包,在本集體以外的農(nóng)民或其他人承包,承包時間是農(nóng)戶原來70年承包期的剩余期,所以,凡是符合農(nóng)村土地承包法的,我們還是要維持。凡是不符合的,都要糾正。

        放活木材經(jīng)營增加林農(nóng)收入

        這次林地的承包,像30年前的耕地承包一樣,是又一次生產(chǎn)力的大解放,是農(nóng)村林地改革的又一個里程碑。這次改革核心是要落實產(chǎn)權(quán),產(chǎn)權(quán)如果承包到戶之后,怎么樣放活經(jīng)營權(quán)呢?改革先期有一些試點省,有五六個試點省的實踐證明了,林地承包到戶以后,經(jīng)營權(quán)不但能夠放活,而且農(nóng)民的收入大幅度增加。這里有幾條:第一,過去我們沒改革以前,我們對林地,特別是林地上的林木采伐管得是非常嚴(yán)的,老百姓種上樹以后,一棵樹采下來之后要運(yùn)輸,到處有運(yùn)輸?shù)臋z查站,一直到這棵樹進(jìn)入工廠加工也必須有證。此次改革,第一就是要改革現(xiàn)行的木材采伐制度,要放活木材經(jīng)營。

        有一個問題,就是如果采伐制度改變之后,會不會亂砍亂伐影響綠色平衡。實踐已經(jīng)證明,這種現(xiàn)象是不會發(fā)生的。農(nóng)民種小麥,小麥沒有成熟的時候,農(nóng)民絕對不會把小麥砍掉和割掉,這和造林一樣,林子沒有長大、沒有成熟,賣不上好價錢的時候,農(nóng)民絕對不會把林子伐掉。在改革前,農(nóng)民認(rèn)為山林是集體的,農(nóng)民說,林不歸我,我就不愛林,利不歸我,我就不營林。改革以后農(nóng)民說山還是那座山,但那是我的山,我成了永久的護(hù)林員。我還在林下搞其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展,發(fā)家致富,我祝愿這個政策永遠(yuǎn)不能變,不要變。所以這次改革林地是長期承包給農(nóng)戶,再加上能夠流轉(zhuǎn)和變現(xiàn),可以用來抵押貸款,或者不貸款就把林地上的林木到交易市場變現(xiàn),更方便。

        集體山林分不分由農(nóng)民說了算

        在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革中,加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)建設(shè)非常重要。在這次改革中,要求把廉潔為民作為最高的要求進(jìn)行安排部署。主要從四個方面切入:第一,在制度設(shè)計上,要徹底鏟除滋生腐敗的土壤。這次集體林權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是明晰產(chǎn)權(quán),就是把過去產(chǎn)權(quán)不清的集體林,通過產(chǎn)權(quán)明晰的過程,還山、還林、還利于民,讓農(nóng)民真正做山林的主人。山林的經(jīng)營處置權(quán)交給農(nóng)民,在集體林權(quán)改革中產(chǎn)生腐敗行為的土壤就不存在了。

        第二,在決策的程序上,把權(quán)力交給林農(nóng),林農(nóng)自己說了算,這個集體山林分不分、分多少,一切由農(nóng)民說了算,還要在村民會議上有2/3多數(shù)農(nóng)民通過才能有效。包括通知、報到,最后分的東西,最后簽訂的協(xié)議,必須要有農(nóng)民親自簽字,使農(nóng)民真正享有參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

        第三,在改革的具體操作上,把改革的內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果都要做到公開、公平、公正。

        第四,在行政職能的轉(zhuǎn)變上,要由過去的重管理向重服務(wù)方面轉(zhuǎn)變。從林業(yè)部門自身政府職能的轉(zhuǎn)變上,比如說在木材采伐限額管理、稅費(fèi)的收取、綜合執(zhí)法等方面都要做到便民。

        我們在制度的設(shè)計上、決策的程序上、具體的操作上和政府職能轉(zhuǎn)變上,都堅持做到四管齊下。從集體林權(quán)制度改革試點到現(xiàn)在,國家林業(yè)局林改辦還沒有收到一份來自基層有關(guān)林權(quán)改革過程中腐敗行為的舉報,這說明我們在改革的廉政問題上把握的是非常好的。

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