近20年來，歐美國家出現(xiàn)了以強化公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共改革浪潮，政府對經(jīng)濟的干預(yù)程度日益加深，政府采購作為經(jīng)濟調(diào)控和實現(xiàn)公共政府目標的一種手段，已幾乎延伸到所有公共部門。政府采購早已不再是簡單的財政收支問題，而更是政府手中一種極為重要的政策工具，它體現(xiàn)了政府全部的戰(zhàn)略意圖和政策優(yōu)先方向，是保障政府實現(xiàn)其施政目標的利器，經(jīng)濟社會生活中出現(xiàn)的一系列矛盾和沖突，如環(huán)境污染嚴重、官僚腐敗、地區(qū)發(fā)展不平衡等，都可以通過政府采購制度加以解決，在這種情況下，進一步改革和健全我國現(xiàn)有的政府采購制度，打破我國現(xiàn)有政府采購政策中，就招標而招標的條塊分割機械管理模式，利用我國政府采購制度起步較晚的后發(fā)優(yōu)勢，借鑒國外政府采購制度中的一切有益因素，與我國的國情相結(jié)合并使之內(nèi)化，建設(shè)具有中國特色的政府采購制度，理應(yīng)成為我國政治經(jīng)濟改革的一個方向和必由之路。
　　
　　一、進一步完善和調(diào)整《政府采購法》，理順《政府采購法》與《招標投標法》的關(guān)系，廓清人們對政府采購的模糊認識
　　
　　目前，我國政府采購實踐中遇到的一些困難以及存在的一些問題，究其原因，最根本的還是法律的困境，即是由現(xiàn)存的法律和制度框架導(dǎo)致的，因此，必須在法律的層面上進行改革。首先，《政府采購法》與《招標投標法》立法的目的、宗旨是一致的，但某些內(nèi)容相互沖突?！墩少彿ā芬?guī)定，政府采購包括工程采購，但它同時又規(guī)定，政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》，因此，《政府采購法》的規(guī)定已無意義，因為不論是工程還是貨物、服務(wù)的政府采購，采購方式都以公開招標為主，均應(yīng)適用《招標投標法》?！墩少彿ā芬?guī)定，各級人民政府財政部門是負責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)，《招標投標法》則另行規(guī)定了其它行政監(jiān)督部門依法對招投標活動進行監(jiān)管，而行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，則由國務(wù)院有關(guān)文件來規(guī)范，國務(wù)院印發(fā)的國辦發(fā)[2000]34號文規(guī)定，發(fā)改委、商務(wù)、交通、水利等部門按行業(yè)劃分來管理所屬的招標工作?！墩少彿ā穼嵤﹥赡旰箢C布的《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》，又明確了各級發(fā)改委、建設(shè)、交通、水利等部門仿照國務(wù)院和地方各級人民政府關(guān)于工程建設(shè)項目行政監(jiān)督的職責(zé)分工，分別對工程建設(shè)項目中所包括的貨物招投標活動實施監(jiān)督，依法查處貨物招標投標活動中的違法行為。由于這些法律與規(guī)定適用的對象不同，監(jiān)督主體也不同，在涉及到項目的職權(quán)劃分，特別是監(jiān)管責(zé)任的認定時，部門之間的沖突便增加起來，近年來發(fā)生的一些政府采購或招標投標案件也隨之因此大幅上升。
　　同時，《政府采購法》、《招標投標法》自身也都有諸多不完善的地方。以《政府采購法》為例，大的來講就有主體界定模糊，法律地位不完善，行政救濟途徑缺失，監(jiān)督制度不完善等，具體技術(shù)性的缺失就更多，其中，最主要的是對政府采購范圍的規(guī)定，盡管其已厘定了適用范圍，但與世界其它國家和地區(qū)所確定的相比，顯得過于狹窄。如歐盟各國，只要涉及國家利益和社會公共利益，無論項目資金來源于財政預(yù)算還是私人投資，也不論是政府部門采購還是國家控股企業(yè)，抑或是私企采購，都必須實行政府采購，若以此為參照口徑，我國的政府采購應(yīng)包括水利、交通、能源、通訊等公用事業(yè)部門的采購、國有企業(yè)的采購，以及機場、高速公路、鐵路、地鐵等市政工程-和環(huán)境治理工程等公共工程的采購都屬于政府采購的范疇。但目前《政府采購法》對于采購主體的規(guī)定無疑縮小了適用范圍，在我國與WTO成員國對等開放政府采購市場時便難以擴大國際貿(mào)易份額，增加我國供應(yīng)商出口的機會，從而不利于經(jīng)濟的發(fā)展。
　　因此，《政府采購法》現(xiàn)行第二條第二款應(yīng)改為：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和實行預(yù)算管理的團體組織和企業(yè)，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，以及全部或部分使用國有資金，包括各級財政預(yù)算資金、納入財政預(yù)算管理的各級政府專項建設(shè)資金、國有企業(yè)事業(yè)單位自有資金的采購行為。”這樣，不僅可以與WTO《政府采購協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定保持一致，也可使國有企事業(yè)單位的采購行為得到有效控制和監(jiān)督，避免國有資產(chǎn)的流失。
　　從法制的視角看，解決當(dāng)前問題的最好辦法是將《政府采購法》與《招標投標法》合并，重新立法。如在短期內(nèi)不可能實現(xiàn)，則有必要統(tǒng)籌考慮兩法的實施細則的盡快出臺，在綜合技術(shù)層面、基本原則相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)內(nèi)容，同時，要以兩法及實施細則為準繩，自上而下地清理與兩法相悖的地方法規(guī)和部門規(guī)章，刪除重復(fù)立法及下位法與上位法不一致甚至相沖突的條文規(guī)定，保障法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
　　
　　二、與時俱進，不斷進行制度創(chuàng)新，建設(shè)有中國特色的政府采購制度
　　
　　在全球貿(mào)易自由化、區(qū)域經(jīng)濟一體化的大趨勢下，我國要充分利用政府采購這一政策工具，趨利避害、因勢利導(dǎo)，更好地規(guī)避經(jīng)濟全球化帶來的風(fēng)險，促進本國經(jīng)濟發(fā)展，保障民族經(jīng)濟，已是我國政府的當(dāng)然選擇。在目前不可能針對《政府采購法》與《招標投標法》進行大動作立法活動的前提下，如何通過制度創(chuàng)新對現(xiàn)有政府采購、招投標制度進行改革，避免“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益?zhèn)€人化”，進一步提高行政效率，建設(shè)高效政府，促進國有資產(chǎn)的保值增值，保護社會公共利益、國家利益和經(jīng)濟安全，社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會，為我國政府采購招標市場創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境是擺在各級政府面前的一項重要課題。
　　
　　(一)改革現(xiàn)行的政府采購監(jiān)督管理體制，建立適合世界經(jīng)濟一體化需要、符合我國國情的政府采購監(jiān)管新體制
　　政府是最重要的公共權(quán)力載體，理應(yīng)成為社會公共利益的代表和社會秩序的維護者，我國正在進行的新一輪行政管理體制改革，即是通過“大部制”來推進政府部門的轉(zhuǎn)變職能，理清關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，按照公共行政和統(tǒng)一市場的原則，準確定位政府組成部門的職能，對現(xiàn)有政府機構(gòu)進行精簡、裁并和調(diào)整。
　　現(xiàn)行政府采購中存在的問題除法律法規(guī)原因外，最主要的就是實踐中對政府采購的多頭監(jiān)管、政出多門，也就是現(xiàn)行監(jiān)管與執(zhí)法體制存在的職責(zé)分散及其所導(dǎo)致的與公共資源市場配置“權(quán)力利益化”。目前，可以借鑒以美國為代表的等國家的做法，對政府采購實行委員會制，即以財政、發(fā)改委、交通、水利、國資委及紀檢、監(jiān)察等多個部門為成員組成委員會，制定政府采購的長期戰(zhàn)略規(guī)劃、政策以及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和重大問題的決策，這是一個議事機構(gòu)，負責(zé)重大決策及各相關(guān)部門在政策方面的協(xié)調(diào)；同時，打破部門限制、條塊分割和行業(yè)樊籬，取消各部門各行業(yè)現(xiàn)有的招標采購機構(gòu)，建立一個統(tǒng)一管理政府采購各類招標工作的監(jiān)督管理部門，負責(zé)建立由各行業(yè)專家組成的評標專家?guī)旌驼型稑私灰灼脚_，制定本行政轄區(qū)內(nèi)年度政府采購計劃，進行招標項目的核準，網(wǎng)上專家抽取、中標公告發(fā)布、合同備案、招標代理機構(gòu)活動，就招投標活動接受招投標人、代理機構(gòu)及社會各界的質(zhì)疑投訴，對政府采購的全過程，特別是開、評標過程，進行全程監(jiān)督，與監(jiān)察部門一道查處發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀問題，從而把分散于其他政府部門的招標管理監(jiān)督職能集于一身，對招標工作做到有目標、有規(guī)劃、有措施、有檢查、有總結(jié)。這一模式的優(yōu)點在于能對招標工作集中、獨立管理，使這一部門專注于招標的管理，有利于打破部門限制、地區(qū)封鎖，以及克服因此而引發(fā)的利益紛爭，充分發(fā)揮招標在市場經(jīng)濟發(fā)展中的作用，盡快培育我國的市場經(jīng)濟因素，早日形成統(tǒng)一開放、競爭有序的招標大市場。這個部門應(yīng)與項目和資金審批、備案分離，地位超脫且無任何利益訴求，它直接對各級人大負責(zé)，每年定期就國家投資項目及其它運用國有資金進行的政府采購中的招投標問題，如本行政轄區(qū)內(nèi)的招標法中執(zhí)行情況、公開招標率、節(jié)資情況等，與發(fā)改委、財政部門一樣定期或不定期地向本級人大報告，并接受審議。
　　
　　(二)按照國際慣例，政府采購的招標代理機構(gòu)一般是不具有營利性的，如這些機構(gòu)以營利為目的，為了生存和發(fā)展其必然會像前面所述的那樣對招標人言聽計從而造成種種問題
　　目前，我國政府采購總額的80％以上是由社會中介機構(gòu)代理的，造成了串標、規(guī)避招標等種種弊端，因此，為解決目前這一困境，一是要提高招標代理機構(gòu)的門檻，建立嚴格的市場進入和退出機制，不能“十來個人七八條槍”，租幾間房，招幾個人，安部電話就開張，同時要大力發(fā)展無自身利益訴求的國有事業(yè)單位作為招標代理機構(gòu)，以此為主體進行政府采購的招標代理工作，招標代理費用采用收支兩條線的方式管理，同時為確保競爭的有效性，可在省一級、市一級可多設(shè)幾家國有招標代理機構(gòu)，由監(jiān)管部門根據(jù)制定的有關(guān)政策規(guī)定，對其業(yè)務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、工作水平等進行綜合評價，定期或不定期地對其績效進行評估，并在日常工作加強監(jiān)管執(zhí)法，對違規(guī)違法者訴諸黨紀政紀直至司法處理。
　　
　　(作者系河北省機械設(shè)備成套局、河北省機電設(shè)備招標局局長)
　　(本文為河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課