內(nèi)容提要　在工業(yè)化與城市化進(jìn)程中，工農(nóng)城鄉(xiāng)之間是一種互相促進(jìn)、互相制約的關(guān)系。在過去50多年中，我國為了破解“三農(nóng)”難題，曾經(jīng)采取過兩種極端思路，一是把農(nóng)民拒之城市大門之外，二是在“三農(nóng)”之外尋找出路，讓農(nóng)民向城市突圍。實(shí)踐證明，這兩種思路都有很大的片面性與局限性。為了破解“三農(nóng)”難題，必須內(nèi)外兼治，既發(fā)揮工業(yè)與城市對“三農(nóng)”的外部拉動作用，同時(shí)又練好“三農(nóng)”內(nèi)功，增強(qiáng)其自我發(fā)展、自我提高的能力。只有這樣，才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。
　　關(guān)鍵詞　工業(yè)化與城市化；三農(nóng)問題；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；內(nèi)外兼治；
　　[中圖分類號]F320　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]0447－662X(2008)01－0092－06
　　
　　在我國這樣一個(gè)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征明顯的發(fā)展中國家，“三農(nóng)”問題始終是一個(gè)無法回避的難題。新中國成立以來，伴隨著工業(yè)化與城市化的推進(jìn)，“三農(nóng)”問題卻日見突出。為了破解這個(gè)跨世紀(jì)的難題，理論界與實(shí)際工作部門提出了許多思路與政策，其中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。2006年以來，以糧油肉為代表的農(nóng)產(chǎn)品大幅漲價(jià)，引起全國上下的廣泛關(guān)注。由此也就迫使我們要對以往的思路與政策進(jìn)行反思、梳理和完善，以便更好地理解、貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
　　
　　一、從二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變中“三農(nóng)”地位與作用再辯析
　　
　　劉易斯等人的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論及建立在此之上的人口流動模型，對于正確認(rèn)識工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)關(guān)系演變，特別是其中“三農(nóng)”的地位與作用，無疑是有很重要的價(jià)值。劉易斯認(rèn)為，發(fā)展中國家普遍都是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即發(fā)達(dá)的工業(yè)與城市和落后的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村并存。這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯然不是一種合理狀態(tài)。那么，如何打破這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呢?其途徑是工業(yè)化與城市化及伴隨其中的農(nóng)村人口向工業(yè)與城市的流動。在劉易斯的理論與模型中，認(rèn)為農(nóng)村有大量剩余勞動力，必須把他們轉(zhuǎn)移到工業(yè)與城市中去創(chuàng)造財(cái)富。而在這個(gè)流動過程中，工業(yè)與城市始終處于主導(dǎo)地位，“三農(nóng)”則處于被動、依附與從屬地位。也就是說，工業(yè)化中所能提供的就業(yè)崗位的多少，決定了農(nóng)村人口流入城市的規(guī)模以及城市化進(jìn)程的快慢，農(nóng)村人口只能被動地等侍轉(zhuǎn)移與吸收，他們無法主動發(fā)揮對工業(yè)化與城市化的影響與作用。
　　其后的費(fèi)景漢和拉尼斯等人，則發(fā)現(xiàn)和指出了劉易斯理論中的片面性與不足。他們認(rèn)為，在這個(gè)過程中，“三農(nóng)”并不是單向地依附于工業(yè)與城市，而是存在著一種雙向的互相依賴與互相制約作用?！叭r(nóng)”對工業(yè)與城市的制約作用在于，它為流入工業(yè)與城市的人口提供任何人都無法缺少的糧食等生活資料，從而決定農(nóng)村人口流入工業(yè)與城市的規(guī)模與數(shù)量，決定著工業(yè)化與城市化進(jìn)程的快慢。特別是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的高低所決定的農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的多少，以及每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動力所能供養(yǎng)的人口數(shù)量，更是不僅決定了它對工業(yè)與城市人口的支撐力度，而且直接決定了農(nóng)業(yè)人口只能向外轉(zhuǎn)移的數(shù)量。否則，如果農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過多過快，就會造成工業(yè)與城市人口缺少生活資料供應(yīng)的困境。
　　再其后，托達(dá)羅的人口流動模型則從“理性人”假設(shè)出發(fā)，在承認(rèn)城市中也存在失業(yè)的前提下，構(gòu)建了農(nóng)村人口向城市流動的數(shù)學(xué)模型。這就是，只有當(dāng)城市人口的現(xiàn)實(shí)收入水平與其就業(yè)率相乘之后的預(yù)期收入，大于農(nóng)村人口的現(xiàn)實(shí)收入時(shí)，農(nóng)村人口才會做出向城市流動的決策。否則，這種流動就是不理智的。托達(dá)羅的人口流動模型更加切合實(shí)際，也更有可操作性。但是具體應(yīng)用到中國而言，它也有一些局限性，一是我國到目前為止還不具備這一模型所需的城鄉(xiāng)勞動力平等競爭的統(tǒng)一就業(yè)市場；二是它僅僅考慮了農(nóng)村人口流動的機(jī)會成本，而忽略了其中的現(xiàn)實(shí)成本，例如交通、求職、食宿等方面的支出以及與家庭分居所形成的無形精神成本。所以，在應(yīng)用托達(dá)羅人口流動模型分析我國城鄉(xiāng)人口流動時(shí)，必須盡量結(jié)合我國實(shí)際，使其中國化。
　　至此，經(jīng)過多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家接力棒式的探索、發(fā)展與完善，對從二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，即工業(yè)化與城市化進(jìn)程中“三農(nóng)”的地位與作用，有了一個(gè)比較全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識，那就是，絕對不能忽視“三農(nóng)”，而要高度重視“三農(nóng)”對工業(yè)化與城市化的制約作用。
　　
　　二、我國破解“三農(nóng)”難題的兩種思路與教訓(xùn)
　　
　　新中國成立時(shí)，我國還是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國，現(xiàn)代工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中僅占10％左右的比重，但已初現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)端倪。從1953年開始，我國開始了大規(guī)模的工業(yè)化與城市化運(yùn)動，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步突出和強(qiáng)化，“三農(nóng)”問題隨之不斷加劇。為了破解“三農(nóng)”難題，國家曾經(jīng)提出了兩種不同的思路與政策，一種是把農(nóng)民拒之城外，另一種是允許甚至動員強(qiáng)迫農(nóng)民向城市突圍，但是其效果都不盡如人意，有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)需要汲取。
　　1953年我國工業(yè)化剛剛開始，就有大批農(nóng)村人口流入城市，旋即出現(xiàn)了城市農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)不足問題，顯示出上述“三農(nóng)”對工業(yè)化與城市化的制約作用。為了解決這一問題，結(jié)合農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，從1954年開始，國家實(shí)行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，試圖以行政手段解決這一問題。1956年，毛澤東在其著名的《論十大關(guān)系》中，把農(nóng)業(yè)與輕工業(yè)、重工業(yè)的關(guān)系置于其首。一方面，他正確地指出了農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，并在其后分析國家與農(nóng)民關(guān)系時(shí)，強(qiáng)調(diào)不能又要馬兒跑，又要馬兒不吃草，而要保護(hù)農(nóng)民利益，發(fā)展農(nóng)業(yè)。但是另一方面，他又認(rèn)為發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)要以工業(yè)為主導(dǎo)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。從理論上全面地看，這兩方面正確地揭示了農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)與重工業(yè)的關(guān)系，但是在政策層面上，如何既確保農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，同時(shí)又做到以工業(yè)為主導(dǎo)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，特別是如何在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下做到二者兼顧，確實(shí)是一個(gè)懸而未決的問題。其后的實(shí)踐表明，我國并沒有做到二者兼顧，而是過分強(qiáng)調(diào)了工業(yè)的主導(dǎo)作用，特別是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，而忽視了農(nóng)業(yè)的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制則為貫徹這種思路和政策提供了保證，即依靠集中全國的人力、物力與財(cái)力，特別是依靠轉(zhuǎn)移“三農(nóng)”的財(cái)富，來發(fā)展工業(yè)與城市，致使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅沒有淡化，反倒進(jìn)一步強(qiáng)化。“三農(nóng)”不是從正面表現(xiàn)出它對工業(yè)與城市的支持與促進(jìn)作用，而是從反面表現(xiàn)出它的制約作用。
　　1958年，我國開展了“大躍進(jìn)”運(yùn)動，其實(shí)質(zhì)是依靠行政手段強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)化與城市化，特別是集中力量發(fā)展以鋼鐵工業(yè)為代表的重工業(yè)。在“大躍進(jìn)”運(yùn)動中，數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民，特別是青壯年勞動力，離開農(nóng)田，進(jìn)入工業(yè)與城市?！按筌S進(jìn)”的結(jié)果除了造成工業(yè)，特別是重工業(yè)短期內(nèi)的高速增長的假象之外，直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)的萎縮與城鄉(xiāng)全面的生活資料供應(yīng)緊張。從1958年到1960年，有2352萬農(nóng)村青壯勞動力離開農(nóng)田進(jìn)入工業(yè)與城市，城市化水平在1960年達(dá)到19.7％。這一方面增加了工業(yè)與城市對農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的需求，另一方面卻又直接減少了農(nóng)業(yè)可向工業(yè)與城市提供的剩余產(chǎn)品的數(shù)量，1958年，我國糧食產(chǎn)量為16968萬噸，到1960年，減少到13650萬噸，結(jié)果必然造成農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求，進(jìn)入三年困難時(shí)期。在隨后被迫進(jìn)行的國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整過程中，國家又不得不用行政手段迫使2000萬城市職工返回農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，城市化水平下降到17.98％。
　　但是，在上世紀(jì)60年代初期破解“三農(nóng)”難題的過程中，其思路和政策卻從一個(gè)極端走向了另一個(gè)極端，即通過戶籍制度，把農(nóng)村人口拒之城外，堵死了他們流入工業(yè)與城市的大門。我國的戶籍制度始于1958年，其目的就是為了通過限制農(nóng)村人口向城市的流入，來解決城市居民的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)問題。戶籍制度在“大躍進(jìn)”期間并未得到嚴(yán)格落實(shí)，只是在隨后的國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整過程中，開始發(fā)揮重要的作用。60年代后，我國工業(yè)化中新增加的就業(yè)崗位，只是向城鎮(zhèn)居民提供，農(nóng)民無權(quán)進(jìn)入。甚至在“文化大革命”期間，近億城市知識青年上山下鄉(xiāng)，進(jìn)入農(nóng)村，接受貧下中農(nóng)再教育。對于知識青年上山下鄉(xiāng)這一歷史事件，人們可以從多角度進(jìn)行研究。但是，如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行分析，它實(shí)際上是一場反城市化或逆城市化運(yùn)動。本來，隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市化應(yīng)該相應(yīng)推進(jìn)，農(nóng)村人口應(yīng)該進(jìn)入城市。而在這一時(shí)期內(nèi)，我國工業(yè)化水平有了很大提高，到上世紀(jì)70年代初期，工業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的一半以上。但是人口卻反向流動，由城市流向農(nóng)村，導(dǎo)致城市化水平長期得不到提高。新中國成立時(shí)，我國城市化水平為10％，在60年代后，長期在17.5％左右波動，到1978年，僅僅提高到20％。所謂10億人口中，8億人搞飯吃，指的就是這種情況。整個(gè)社會的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重背離。在工業(yè)化過程中，通過價(jià)格剪刀差等形式，農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供了巨額資本要素，而人口要素卻流在了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村中，出現(xiàn)人口城市化嚴(yán)重滯后于資本等要素城市化的不協(xié)調(diào)格局。改革開放后，我國雖然放松了對農(nóng)村人口進(jìn)入工業(yè)與城市的限制，有1億多農(nóng)民工進(jìn)入城市，但是戶籍制度0vgDiUD/8mkI3I8ntsPWeqZxSWDAq5IVN3KmxVDNwks=仍然頑強(qiáng)存在并發(fā)揮作用，沒有一個(gè)全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場，農(nóng)民工進(jìn)城后仍然遭受歧視，干著臟苦累的活，為城市創(chuàng)造了大量財(cái)富，而收入?yún)s很低。根據(jù)測算，每個(gè)農(nóng)民工除去工資外，每年可以為城市創(chuàng)造財(cái)富2萬元左右。這樣，1億多的農(nóng)民工每年就可為城市創(chuàng)造2萬億元左右財(cái)富。而且，在這一時(shí)期的工業(yè)化與城市化過程中，大量農(nóng)村土地被征用，對農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低，使得大批農(nóng)民失地又失業(yè)，甚至失居、失保(障)等。據(jù)粗略估計(jì)，這部分農(nóng)民起碼有近5000萬人之多。
　　總之，通過戶籍制度限制農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)而解決“三農(nóng)”問題的思路與政策，從表面上看，是考慮和尊重了“三農(nóng)”對工業(yè)化與城市化的制約作用，量力推進(jìn)。但是實(shí)際上，它仍然是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。這一思路與政策造成的最嚴(yán)重后果，就是導(dǎo)致人口要素與資本土地等要素在城鄉(xiāng)之間配置比例的嚴(yán)重失調(diào)，大量土地、資本要素進(jìn)入了工業(yè)化與城市化進(jìn)程，而大量農(nóng)村人口卻被排斥在工業(yè)化與城市化進(jìn)程之外，受困于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村中。國家的就業(yè)政策主要關(guān)注城鎮(zhèn)居民，而對農(nóng)民就業(yè)則極少關(guān)注。例如，時(shí)至今日，我國統(tǒng)計(jì)局所公布的失業(yè)率，僅僅是指城鎮(zhèn)居民。實(shí)際上，我國農(nóng)村的就業(yè)問題要比城市嚴(yán)重得多。以我國16億畝的耕地，每個(gè)勞動力耕種8畝地測算，全國農(nóng)業(yè)中僅需要2億勞動力即可。再扣除已進(jìn)城的1億農(nóng)民工，保守估計(jì)，農(nóng)村剩余勞動力起碼在2.5億人左右，失業(yè)率可達(dá)40％以上。這是我國農(nóng)民收入水平長期得不到提高的一個(gè)重要原因，以如此少的人均耕地，如此低下的農(nóng)業(yè)比較收益，以及如此多的農(nóng)村人口，如何才能提高收入水平?
　　也正是在上述背景下，從上世紀(jì)90年代中期起，為了破解新形勢下的“三農(nóng)”難題，特別是為了提高農(nóng)民收入，一些學(xué)者提出了另一種思路。當(dāng)時(shí)在學(xué)術(shù)界盛行一種觀點(diǎn)，主張?jiān)凇叭r(nóng)”之外尋找解決“三農(nóng)”問題的出路，讓農(nóng)民向工業(yè)和城市突圍，通過減少農(nóng)村人口，優(yōu)化農(nóng)村人口與土地等生產(chǎn)要素的關(guān)系，達(dá)到提高農(nóng)民收入的目的。甚至有一些極端的表述：“只有消滅農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民”。這一思路最后被國家所采納，2002年，中共十六大提出把大力推進(jìn)城市化作為我國今后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一大戰(zhàn)略，其目的亦在于此。
　　但是從相關(guān)學(xué)者對上述思路的理解以及其后城市化戰(zhàn)略在全國實(shí)施的結(jié)果來看，其中包含著很大的片面性，從一個(gè)極端走向了另一個(gè)極端，即過分強(qiáng)調(diào)了工業(yè)化與城市化這種外力對于解決“三農(nóng)”問題的拉動作用，而忽視了“三農(nóng)”自身的發(fā)展與提高，按照這種思路，似乎農(nóng)業(yè)成了夕陽產(chǎn)業(yè)，無法承擔(dān)起提高農(nóng)民收入的重任，可有可無。而農(nóng)村最終也要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘校虼藷o需花費(fèi)力氣去建設(shè)，可任其凋敝，農(nóng)民最終也要轉(zhuǎn)化為市民，因此要早早進(jìn)城。甚至在有些地區(qū)，出現(xiàn)強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城，以完成城市化目標(biāo)的非理性行為。
　　正是由于上述偏頗，在過去幾年的工業(yè)化與城市化熱潮中，“三農(nóng)”問題并沒有得到很好解決，反而以新的形式出現(xiàn)和加劇。例如，與“大躍進(jìn)”期間農(nóng)村青壯年勞動力進(jìn)城相類似，在民工潮中，進(jìn)城務(wù)工的多為農(nóng)村青壯年勞動力，而留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，多為婦女、老人與兒童，即所謂的“386199”部隊(duì)，以這部分老弱勞動力，根本無法滿足目前體力勞動強(qiáng)度較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動也就在情理之中。盡管最近幾年國家出臺了大量的惠農(nóng)政策，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然處于不穩(wěn)定狀態(tài)。2006年以來，以糧、油、肉為主的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，再次引起了全社會的廣泛關(guān)注。而追根溯源，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲的根本原因在于供不應(yīng)求，而供不應(yīng)求的根本原因又在于農(nóng)業(yè)比較利益低，大量農(nóng)村勞動力流入城市后導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)不穩(wěn)。在有些地方，由于勞動力流出過多，甚至出現(xiàn)了撂荒現(xiàn)象。與農(nóng)業(yè)不穩(wěn)相聯(lián)系，農(nóng)民收入在艱難中緩慢提高，城鄉(xiāng)居民收入之比在近年仍然處于擴(kuò)大狀態(tài)。2006年，擴(kuò)大到3.278倍。而農(nóng)村則處于凋敝狀態(tài)，道路、水利、供電等基礎(chǔ)設(shè)施老化，公共產(chǎn)品供應(yīng)不足，似乎農(nóng)村遲早要被人們放棄，因此無需也無力建設(shè)。
　　這一思路同樣對城市造成了不利影響。由于大批農(nóng)村人口的突然流入，對城市的住房、交通、購物、教育、社會治安等基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)造成了巨大壓力。最近幾年全國各地普遍出現(xiàn)的房價(jià)大幅上漲與此不無關(guān)系。農(nóng)民工及城鎮(zhèn)居民的生活成本急劇提高。而大量農(nóng)民工進(jìn)城所導(dǎo)致的勞動力嚴(yán)重供過于求，導(dǎo)致用人單位趁機(jī)壓低工資水平，使國家的最低工資法變?yōu)橐患埧瘴?，農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保證。為了節(jié)省開支，許多農(nóng)民工甚至春節(jié)也不回家，夫妻、父子長期兩地分居，出現(xiàn)了大批留守妻子，留守兒童，家庭關(guān)系受到嚴(yán)重影響，成為新的社會問題。
　　而為了大力推進(jìn)城市化，特別是為了解決大批農(nóng)村人口流入城市后對城市基礎(chǔ)設(shè)施造成的巨大壓力，各級財(cái)政都加大了對城市建設(shè)的投入力度，而財(cái)政中的支農(nóng)支出部分則相應(yīng)下降。當(dāng)時(shí)甚至有人提出，國家無須對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行保護(hù)價(jià)格政策，與其提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，不如用這部分錢到國際市場上去購買農(nóng)產(chǎn)品，從而省下錢來搞工業(yè)化與城市化，增加就業(yè)崗位，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，從而最終解決“三農(nóng)”問題。也正是按照這種思路，全國各地都大搞城市經(jīng)營，以出讓農(nóng)民土地獲得進(jìn)行城市化的巨額資金，從而再次嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，擴(kuò)大了失地農(nóng)民數(shù)量。所以，這一時(shí)期我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品和服務(wù)的差距急劇擴(kuò)大，許多城市的道路、廣場、綠地、建筑物等設(shè)施的水平甚至超過了發(fā)達(dá)國家，而廣大農(nóng)村因?yàn)槿狈ㄔO(shè)資金，則一片破敗景象。
　　所有這些說明，企圖單純依靠農(nóng)村勞動力向城市流動來解決“三農(nóng)”問題的思路與政策，固然有其積極的一面，但是確實(shí)也有很大的片面性。我們需要一種內(nèi)外兼治、城鄉(xiāng)并舉和統(tǒng)籌的思路與政策來破解“三農(nóng)”難題。
　　
　　三、破解“三農(nóng)”難題的新思路：內(nèi)外兼治，建設(shè)新農(nóng)村與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)
　　
　　也正是在上述背景下，為了解決新形勢下的“三農(nóng)”問題，十六大以來，黨中央提出了破解“三農(nóng)”難題的新思路，即內(nèi)外兼治，一方面，大力推進(jìn)城市化戰(zhàn)略，發(fā)揮工業(yè)與城市對“三農(nóng)”的帶動作用，另一方面，加強(qiáng)“三農(nóng)”，使其強(qiáng)身固體，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。特別是十六屆三中全會以來，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，把“三農(nóng)”問題作為全黨全國人民一切工作的重中之重，在“五個(gè)統(tǒng)籌”中，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展置于首位。根據(jù)對“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”兩個(gè)趨勢的判斷，按照對“三農(nóng)”“多予、少取、放活”的方針，推出了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策。從2004年以來，中央一號文件都是有關(guān)“三農(nóng)”問題的。2004年的一號文件，主要是增加農(nóng)民收入；2005年的一號文件，主要是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；2006年的一號文件，主要是建設(shè)社會主義新農(nóng)村；2007年的一號文件，則是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。可見，中央解決“三農(nóng)”問題的思路日臻清晰和完善，即要內(nèi)外兼治、破解“三農(nóng)”難題。
　　通過內(nèi)外兼治以破解“三農(nóng)”難題的思路，其目的在于實(shí)現(xiàn)在工業(yè)化與城市化進(jìn)程中的工農(nóng)城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。具體地說，是要著力矯正長期以來由于通過損害“三農(nóng)”以推進(jìn)工業(yè)化和城市化而造成的日益嚴(yán)重的工農(nóng)城鄉(xiāng)差距，特別是要加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，建設(shè)繁榮的新農(nóng)村，使工農(nóng)城鄉(xiāng)之間在全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中同步推進(jìn)。
　　與以往解決“三農(nóng)”問題的兩種思路相比，內(nèi)外兼治思路的創(chuàng)新之處在于，它并不是單純依靠農(nóng)業(yè)內(nèi)部的力量或者工業(yè)與城市的力量，而是在承認(rèn)、尊重工農(nóng)城鄉(xiāng)之間互相促進(jìn)、互相制約關(guān)系的基礎(chǔ)上，既重視工業(yè)與城市對“三農(nóng)”的拉動作用，特別是通過它們對農(nóng)村剩余勞動力的吸納，以提高農(nóng)業(yè)勞動力的邊際生產(chǎn)率，優(yōu)化農(nóng)村人口與土地等要素的配置比例，從而為發(fā)展農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)民收入創(chuàng)造條件；同時(shí)，它也充分考慮工業(yè)與城市對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力及農(nóng)業(yè)對非農(nóng)業(yè)人口的供養(yǎng)規(guī)模，使農(nóng)村人口分步且有序地向工業(yè)與城市流動；特別是它并不是簡單地重復(fù)和照搬計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，用行政手段限制農(nóng)村人口流動的做法，而是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，繁榮農(nóng)村，以增強(qiáng)“三農(nóng)”對農(nóng)村人口的吸引力，降低托達(dá)羅人口流動模型下驅(qū)使農(nóng)村人口流向城市的預(yù)期收入落差，從而弱化農(nóng)村人口流出的驅(qū)動力。所以可以認(rèn)為，這種內(nèi)外兼治的新思路是在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行綜合、創(chuàng)新、完善而來的，標(biāo)志著我們對工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，特別是對破解“三農(nóng)”難題的認(rèn)識與政策達(dá)到了一個(gè)新水平。
　　為了落實(shí)這種治理思路，從外部講，即站在工業(yè)與城市的角度看，必須確立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新理念，全方位地加大對“三農(nóng)”的支持力度。在過去幾十年中，“三農(nóng)”為國家工業(yè)化與城市化做出了巨大犧牲與貢獻(xiàn)，而今天，當(dāng)工業(yè)與城市已經(jīng)充分強(qiáng)大，具有自我積累與發(fā)展能力，而“三農(nóng)”卻處于落后狀態(tài)的巨大反差下，工業(yè)與城市無論是從道義上，還是從全局觀念上，都應(yīng)該對“三農(nóng)”由“抽血”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜斞?。在?cái)政上，要真正建立城鄉(xiāng)平等的公共財(cái)政體制，凡是城鎮(zhèn)居民可以享受的公共產(chǎn)品與服務(wù)，例如教育、醫(yī)療、道路、社保、文化、環(huán)保等，農(nóng)民也應(yīng)該有權(quán)享受。特別是在新農(nóng)村建設(shè)中，財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)更大的投入責(zé)任。為此，必須調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政對“三農(nóng)”的支出比重，不僅要使新增財(cái)政收入與支出，有更多部分用于“三農(nóng)”，而且對財(cái)政存量結(jié)構(gòu)，也要進(jìn)行調(diào)整，大力壓縮行政管理支出等方面的比重，以把更多財(cái)力用于“三農(nóng)”。例如，在經(jīng)過最近幾年的大幅度增加之后，目前我國財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的投入僅100多億元，而用于公車、公款吃喝及公費(fèi)出國的費(fèi)用保守估計(jì)，也在7000億元以上，這也說明，通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以加大對“三農(nóng)”支持的政策空間和潛力還是很大的。而從居民負(fù)擔(dān)角度講，凡是城鎮(zhèn)居民不承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，農(nóng)民也不應(yīng)該負(fù)擔(dān)，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體制，在已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及“三提五統(tǒng)”、“兩工”等負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對“三農(nóng)”的“少取”力度，對由此造成的相關(guān)費(fèi)用缺口，要由各級財(cái)政填補(bǔ)，否則，只會按下葫蘆起來瓢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也必然會反彈。
　　工業(yè)與城市對“三農(nóng)”的支持與拉動作用，還表現(xiàn)在要真正取消對農(nóng)村勞動力流入的人為限制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，給進(jìn)城農(nóng)民工以平等的國民待遇，消除對農(nóng)民工各方面的歧視。最近幾年，盡管國家出臺了一系列解決農(nóng)民問題的政策，但是落實(shí)難度很大，關(guān)鍵還在于要改革體制。目前最大的體制障礙仍在于戶籍制度，它成為提高農(nóng)民工地位與待遇的一只攔路虎。由于戶籍制度維系著城鎮(zhèn)居民的太多的既得利益，所以它的改革也就必然涉及到城鄉(xiāng)居民之間巨大的利益關(guān)系調(diào)整。但是，從時(shí)代發(fā)展的視角以及破解“三農(nóng)”難題的需要看，這種戶籍制度必須取消，而代之以一種人人平等的人口管理制度。不能以種種借口阻撓和拖延這場改革。
　　為了落實(shí)這種治理思想，從內(nèi)部講，即站在“三農(nóng)”自身的角度看，必須練好內(nèi)功，增強(qiáng)其自我發(fā)展、自我提高的能力。從2004年以來中央連續(xù)四個(gè)一號文件來看，在思路上是步步銜接，步步深入。在“三農(nóng)”問題中，提高農(nóng)民收入與生活水平，當(dāng)然是最終目標(biāo)，應(yīng)該置于首位，但是為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，除了財(cái)政以及工業(yè)與城市的支持，主要還是要靠農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展。據(jù)調(diào)查，目前我國仍有60％以上的農(nóng)民，其收入主要來自于農(nóng)業(yè)，特別是在中西部糧食生產(chǎn)區(qū)，情況更是這樣。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的高低，價(jià)格的變動，對農(nóng)民收入都至關(guān)重要。在黨中央所提出的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的20字方針中，把發(fā)展生產(chǎn)置于首位，應(yīng)該是正確的。而重要的問題在于，如何才能更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那就是通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，其含義很廣，既包含有科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)上的推廣與應(yīng)用，也包括農(nóng)業(yè)制度的變革與創(chuàng)新。改革開放以來，這兩方面的進(jìn)步都對推動我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用，但是目前的空間仍然很大。特別是農(nóng)村制度的變革與創(chuàng)新，還有很多難題需要破解。例如，如何進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度變革，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的需要?如何通過農(nóng)民專業(yè)合作社等組織形式，把農(nóng)民組織起來，以解決市場化大農(nóng)業(yè)與分散農(nóng)戶之間的矛盾，減少市場波動，保護(hù)農(nóng)民利益?如何推進(jìn)農(nóng)村民主制度建設(shè)，真正讓農(nóng)民自己當(dāng)家作主，決定自己的命運(yùn)?如何進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，以建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的上層建筑?等等。所有這些問題，有些才剛剛破題，進(jìn)行試點(diǎn)探索，而有些還沒有破題，需要進(jìn)一步解放思想，更新觀念，破除阻力。
　　應(yīng)該說，最近幾年，全國從上到下，對“三農(nóng)”問題的重視程度，前所未有。國家也出臺了一系列含金量很高的惠農(nóng)政策。從政策執(zhí)行的效果來看，對破解“三農(nóng)”難題起到了重要的推動作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改變了2003年時(shí)的大幅下跌趨勢，迅速回升。農(nóng)民收入也改變了近10年以來的停滯不前，甚至下降的趨勢，有了較快增長。而農(nóng)村各方面面貌也有了很大改觀，向好的方向轉(zhuǎn)變。特別是部分民工回流以及珠三角、長三角地區(qū)的“民工荒”，都證明了“三農(nóng)”狀況的整體改善。但是由于“三農(nóng)”問題積時(shí)已久，牽涉面廣，積重難返，解決起來，難度很大，任重道遠(yuǎn)。2006年以來農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)緊張導(dǎo)致的物價(jià)上漲，以及近年來城鄉(xiāng)居民收入差距仍在進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，就給我們敲響了警鐘，提醒我們切不可沾沾自喜，掉以輕心，仍需要進(jìn)一步加大各方面的支農(nóng)、惠農(nóng)力度。但是，只要認(rèn)識到位，目標(biāo)明確，思路正確，措施得當(dāng)，我們相信，經(jīng)過一個(gè)較長時(shí)期的努力，我們一定可以實(shí)現(xiàn)工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展與共同繁榮。
　　
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