[摘要]水價(jià)已成為國內(nèi)外水資源管理最重要的研究?jī)?nèi)容。中國水價(jià)制度的演進(jìn)從無價(jià)到低價(jià)，并逐步向商品水價(jià)、水權(quán)、水市場(chǎng)方向過渡，其方式主要是先強(qiáng)制性變遷、后誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷相結(jié)合。基于社會(huì)福利最大化的水價(jià)機(jī)制是中國水價(jià)制度改革的政策取向，也是解決水資源稀缺與貧困問題的有效思路。
　　[關(guān)鍵詞]水資源；水價(jià)；水價(jià)機(jī)制
　　[中圖分類號(hào)]F06
　　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
　　[文章編號(hào)]1005-6432(2008)48-0098-02
　　
　　20世紀(jì)中后期以來，隨著水資源稀缺程度的提高，人們逐漸意識(shí)到水資源的價(jià)值問題。水資源需求管理以及日益興起的水價(jià)研究，已成為國內(nèi)外水資源管理最引人注目的領(lǐng)域之一。國外的研究主要集中在水價(jià)政策對(duì)水資源及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響方面。Stanley(1982)認(rèn)為，水資源定價(jià)的目的在于保護(hù)水資源，提高用水效率，達(dá)到公平分配并為供水企業(yè)提供穩(wěn)定的收入。Fakhraei(1984)研究了隨機(jī)供水情況下的價(jià)格穩(wěn)定性及水量配給規(guī)律，分析了水價(jià)對(duì)企業(yè)利潤的影響。Narayanan(1987)指出，實(shí)施季節(jié)水價(jià)有利于合理分配水資源。Moncur(1988)提出，當(dāng)水價(jià)有足夠的彈性時(shí)，通過征收干旱附加稅有利于節(jié)水。Murdock(1991)認(rèn)為水價(jià)的確定應(yīng)考慮到人口統(tǒng)計(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量的影響，如用戶年齡、種族、家庭成員的組成對(duì)用水量有很大的影響。Rogers，P.Silva，R.& Bhatia，R.(2002)認(rèn)為水是一種經(jīng)濟(jì)物品，水價(jià)政策的成功有賴于其他方面的配合，合適的水價(jià)能夠最終有利于水資源的持續(xù)利用等。
　　國內(nèi)的研究主要集中討論水資源價(jià)值內(nèi)涵與水價(jià)改革兩個(gè)方面。對(duì)于水價(jià)的內(nèi)涵，專家學(xué)者以及政府層面基本上達(dá)到了統(tǒng)一，即水價(jià)包括水資源費(fèi)、水利工程水價(jià)、城市供水價(jià)、污水處理收費(fèi)等幾部分。關(guān)于水價(jià)改革的討論主要集中在兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是水價(jià)核定問題，即水價(jià)應(yīng)該包括哪些部分，成本如何核算，怎樣采用靈活水價(jià)，區(qū)分不同部門、不同地區(qū)、不同水文年和季節(jié)、不同水質(zhì)、地表水和地下水，以及水價(jià)的承受能力等問題；第二個(gè)方面是水價(jià)改革實(shí)施方式問題，如分幾步走逐漸提高水價(jià)，采用靈活的價(jià)格形式(包括兩部水價(jià)、超額累進(jìn)加價(jià)、實(shí)物計(jì)價(jià)等)，以及與水價(jià)相適應(yīng)的體制改革等(胡安鋼等，2002)。
　　國內(nèi)外的研究為我們認(rèn)識(shí)水資源價(jià)值、水價(jià)在水資源配置中的杠桿作用等方面提供了有力的資料和說明。但這些討論只是注意到了水價(jià)形成機(jī)制問題，而缺少水價(jià)機(jī)制對(duì)居民、社會(huì)福利影響方面的研究，而這恰恰是改革中需要考慮到的效率與公平問題。
　　
　　1　我國水價(jià)制度的變遷
　　
　　自1949年以來，我國水價(jià)制度演進(jìn)的方向主要表現(xiàn)為，從無價(jià)到低價(jià)，并逐步向商品水價(jià)、水權(quán)、水市場(chǎng)方向過渡。水價(jià)制度演進(jìn)的方式主要是先強(qiáng)制性變遷、后誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷相結(jié)合，這也是與中國市場(chǎng)化進(jìn)程緊密聯(lián)系的。
　　1949—1965年以前供水實(shí)行無價(jià)政策。這一時(shí)期，國家也出臺(tái)了相關(guān)的文件，如1961年《關(guān)于加強(qiáng)水利工作的十條意見》中提出“用水單位都應(yīng)該繳納水費(fèi)”。但由于生產(chǎn)力非常落后，國民經(jīng)濟(jì)剛剛開始恢復(fù)，水費(fèi)征收缺乏具體的實(shí)施辦法和標(biāo)準(zhǔn)，無法落到實(shí)處，水利工程基本上處于無償供水狀態(tài)。
　　1965—1985年以前供水實(shí)行低價(jià)政策。1965年的《水利工程水費(fèi)征收、使用和管理辦法》的出臺(tái)，才逐步推行了水利工程供水水費(fèi)制度。但該《辦法》過多考慮不加重人民負(fù)擔(dān)而沒有考慮供水成本，水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過低。從1980年開始，水利部組織了水費(fèi)系統(tǒng)調(diào)查和測(cè)算，通過對(duì)供水成本的典型調(diào)查與測(cè)算得知，各地原來執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)只相當(dāng)于供水成本的1/15～1/10。
　　1985年至今逐步向商品水價(jià)、水權(quán)、水市場(chǎng)方向過渡。1985年出臺(tái)的《水利工程水費(fèi)核訂、征收和管理辦法》明確指出：“為了合理利用水資源，促進(jìn)節(jié)約用水，保證水利工程必需的運(yùn)行管理、大修和更新改造費(fèi)用，以充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，凡水利工程都應(yīng)實(shí)行有償供水。”1988年，《中華人民共和國水法》明確規(guī)定：“使用供水工程供應(yīng)的水，應(yīng)按規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)?！边@是依法制定水利工程供水水價(jià)的依據(jù)，但是價(jià)格仍然很低。1997年，國務(wù)院發(fā)布了《水利產(chǎn)業(yè)政策》，規(guī)定農(nóng)業(yè)水費(fèi)按成本核定，工業(yè)水費(fèi)及城鎮(zhèn)生活用水水費(fèi)按成本加利潤核定；新建工程水價(jià)一步到位，原有工程水價(jià)在三年內(nèi)到位。2000年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》指出，城市供水要引入市場(chǎng)機(jī)制，逐步提高水價(jià)。2002年開始實(shí)施的新《水法》指出要“利用價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)約用水”，實(shí)行“超定額累進(jìn)加價(jià)制度”。2004年4月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革、促進(jìn)節(jié)約用水、保護(hù)水資源的通知》，提出水價(jià)改革的目標(biāo)是，“建立充分體現(xiàn)我國水資源緊缺狀況，以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的水價(jià)機(jī)制”。2000年浙江東陽—義烏水權(quán)交易的實(shí)踐催生了我國水權(quán)市場(chǎng)，這為水市場(chǎng)的形成、水價(jià)機(jī)制的完善提供了制度層面上的思考。
　　由于中國的經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)變的過程。因此，中國水價(jià)制度的演進(jìn)也帶有很強(qiáng)的體制色彩，演進(jìn)方式主要是先強(qiáng)制性變遷、后誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷相結(jié)合。1978年以前，水價(jià)基本上處于無價(jià)或低價(jià)的狀態(tài)，這與國家強(qiáng)調(diào)的社會(huì)主義優(yōu)越性、注重人民的社會(huì)福利等方面相聯(lián)系，水價(jià)從無價(jià)到低價(jià)的轉(zhuǎn)變主要是國家政策的強(qiáng)制性引導(dǎo)，而人們心目中水資源無價(jià)、福利供水的意識(shí)很難轉(zhuǎn)變。1985年以后，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，人們市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的增強(qiáng)，水資源管理過程中各種問題的出現(xiàn)，特別是水權(quán)、水市場(chǎng)的萌芽，促進(jìn)了政府從制度層面上來思考水價(jià)政策。
　　
　　2　我國水價(jià)制度改革取向
　　
　　水價(jià)對(duì)于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格杠桿在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)和水污染防治等方面具有重大作用，也是提高用水效率，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的重要手段。
　　我國現(xiàn)行水價(jià)制度框架源于1985年國務(wù)院頒布的《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》。水利工程供水價(jià)格管理權(quán)限是：國務(wù)院統(tǒng)一制定水價(jià)辦法，確定水價(jià)的核定原則，具體價(jià)格水平按分級(jí)管理的原則確定。2004年1月開始執(zhí)行的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，其核心是建立科學(xué)合理的水利工程供水價(jià)格形成機(jī)制和管理體制，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和節(jié)約用水?！掇k法》明確了水利工程供水的商品屬性，改變了長(zhǎng)期將水利工程水費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)管理的模式，從法規(guī)層面將水利工程供水價(jià)格納入了商品價(jià)格范疇進(jìn)行管理。但水價(jià)構(gòu)成范圍仍采用一般商品價(jià)格的核定方式，水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是政府批準(zhǔn)定價(jià)，其出發(fā)點(diǎn)主要圍繞補(bǔ)償供水成本，改善供水單位財(cái)務(wù)收支狀況，沒有體現(xiàn)水資源本身價(jià)值和污水排放對(duì)環(huán)境造成損失的補(bǔ)償?，F(xiàn)行水價(jià)制度缺乏合理的水價(jià)形成機(jī)制以及水價(jià)體系，水價(jià)管理權(quán)限模糊。而造成這些問題的根本原因在于沒有合理的水價(jià)機(jī)制的指導(dǎo)。
　　水價(jià)機(jī)制是政府用來調(diào)控和協(xié)調(diào)水資源使用和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)性規(guī)則，要綜合考慮水價(jià)對(duì)生產(chǎn)、生活等社會(huì)福利方面的影響，其中包括投資環(huán)境的影響、企業(yè)行為的影響、水資源可持續(xù)利用與代際公平、外部性等。它與水價(jià)形成機(jī)制是不同的，水價(jià)機(jī)制不但考慮水價(jià)的直接成本效益因素，而且還考慮這以外的許多因素，要使水價(jià)能夠促進(jìn)或至少保證社會(huì)發(fā)展；而水價(jià)形成機(jī)制則主要是由技術(shù)工藝所決定的人力、物力消耗價(jià)值構(gòu)成。在制定水價(jià)過程中，對(duì)合理的成本、利稅核算主要體現(xiàn)水價(jià)形成機(jī)制的精神。經(jīng)過聽證、審核和政府的協(xié)調(diào)確認(rèn)主要體現(xiàn)水價(jià)機(jī)制的作用。當(dāng)前的主要問題是許多地方缺少明確的規(guī)則和制度，把企業(yè)行為同政府行為混為一談，從而使得水價(jià)政策不能從整體上發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。因此，基于水價(jià)機(jī)制對(duì)社會(huì)福利的影響研究，能夠?yàn)檎贫茖W(xué)、合理、有效的水價(jià)和水管理政策提供決策依據(jù)。
　　水價(jià)改革中還必須考慮到水稀缺和貧困問題，這也是水價(jià)機(jī)制應(yīng)該解決的問題。我國一些地區(qū)存在水質(zhì)嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)、供水保證率低、水質(zhì)性地方病等問題，農(nóng)村有3億多人飲水不安全，威脅到人的生命健康。這暗示了我們需要重新認(rèn)識(shí)水稀缺與貧困問題，水價(jià)改革必須充分考慮這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量。衡量水稀缺的最普遍的傳統(tǒng)做法是采用人均可再生水資源量閾值評(píng)價(jià)法，這一做法忽視了水的可得性、水的不同用途、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國家或地區(qū)面臨水稀缺的適應(yīng)能力等重要變量。后來者在這一基礎(chǔ)上發(fā)展起來了一系列其他方法，如基于不同用途的水資源可得性指標(biāo)、用人文發(fā)展指數(shù)HDI來衡量水稀缺，以及最新發(fā)展起來的水貧困指數(shù)法。傳統(tǒng)的水稀缺衡量法忽視了地區(qū)發(fā)展差異和收入水平以及獲取水的能力，其現(xiàn)實(shí)的結(jié)果可能是：對(duì)于水缺乏且貧困的地區(qū)由于技術(shù)水平的限制而得不到基本的飲用水，或者是對(duì)于水豐富但貧困的地區(qū)因供水技術(shù)能力的不足而不能滿足其不同程度的用水需求，這些情況都會(huì)使社會(huì)福利水平降低。而基于水貧困指數(shù)的不同地區(qū)水稀缺程度排序可以很好地反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入、人均可得水量、技術(shù)水平、供水能力等指標(biāo)，而且基于社會(huì)福利最大化的水價(jià)機(jī)制能夠?yàn)榻鉀Q水資源稀缺與貧困問題提供有效的思