摘要：雖然我國的社會(huì)保障法制建設(shè)已取得一定的成績，但從總體上看，目前我國的社會(huì)保障立法客觀上仍處于殘缺不全、混亂無序的低層次狀態(tài)。本文對(duì)社會(huì)保障立法的缺失表現(xiàn)及根源進(jìn)行了粗淺研究。
　　關(guān)鍵詞：社會(huì)保障立法；缺失；表現(xiàn)；根源
　　
　　一、我國社會(huì)保障立法的缺失表現(xiàn)
　　
　　1.法律制度的疏漏
　　一是社會(huì)保障法律體系不完備。我國目前尚無一部綜合性社會(huì)保障法律。作為社會(huì)保障的核心——社會(huì)保險(xiǎn)制度，是社會(huì)保障法律體系中的一個(gè)重要組成部分，但我國的《社會(huì)保險(xiǎn)法》至今仍未出臺(tái)，其余組成部分如社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置，也處于立法的空白地帶。二是立法整體規(guī)劃缺乏。立法規(guī)劃是有權(quán)的主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達(dá)到一定目的，按照一定原則，通過一定程序，運(yùn)用一定技術(shù)，所編制的準(zhǔn)備用以實(shí)施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署。顯然，立法規(guī)劃應(yīng)具有協(xié)調(diào)立法與它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系之間關(guān)系的功能。但是在我國社會(huì)保障立法實(shí)踐中，卻表現(xiàn)為很大的缺漏:一方面，國務(wù)院的統(tǒng)轄權(quán)威在下降，而許多部門卻在制定著行政法規(guī)，如民政部制定并頒行的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》即是一例；另一方面，行政法規(guī)本應(yīng)依據(jù)憲法和法律制定，而中國迄今并未有社會(huì)保障方面的基本法，但社會(huì)保障方面的行政法規(guī)卻十分發(fā)達(dá)，有時(shí)一年要發(fā)布若干件。這種立法層級(jí)無序的局面，給社會(huì)保障各項(xiàng)法律、法規(guī)的實(shí)施帶來了不良影響。三是國家立法滯后與地方立法分散。社會(huì)保障法是法律體系中的一個(gè)獨(dú)立的法律部門，同其他各部門法一樣，應(yīng)該由全國人大及其常委會(huì)制訂，但目前，中國社會(huì)保障立法大量表現(xiàn)為地方立法。這種立法模式造成了全國統(tǒng)一的社會(huì)保障法律制度被分割。同時(shí)由于社會(huì)保障制度的改革重建尚處于探索階段，社會(huì)保障立法表現(xiàn)出過度的分散性。如沒有綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法律或法規(guī)，卻有養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等單項(xiàng)法規(guī)。
　　
　　2.具體內(nèi)容的缺失
　　社會(huì)保障立法各構(gòu)成部分均不完善。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變革時(shí)期，我國社會(huì)保險(xiǎn)法律制度面臨許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：第一，我國就業(yè)格局已發(fā)生明顯變化，非公有制經(jīng)濟(jì)已成為吸納新生和富余勞動(dòng)力的主渠道，傳統(tǒng)的以“單位”為主體的社會(huì)保障體系、制度和辦法已不能適應(yīng)這種分散化、流動(dòng)性強(qiáng)的就業(yè)格局。第二，我國就業(yè)和社會(huì)保障制度主要是針對(duì)城鎮(zhèn)人口設(shè)計(jì)實(shí)施的，近年來，由于大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城，農(nóng)村老弱人群的基本保障問題更加突出。第三，我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬數(shù)額巨大，尤其是在一些困難地區(qū)，當(dāng)期征收的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和所支付的養(yǎng)老金一直存在著缺口，國家財(cái)政每年還要貼補(bǔ)幾百個(gè)億才能做到“確保”。以上種種，都要求社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的進(jìn)一步完善。在社會(huì)救助方面，我國在城市已建立起了最低生活保障制度，但是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)主要限于對(duì)五保戶、特困戶的救濟(jì)和災(zāi)害救濟(jì)，而且對(duì)五保戶的救濟(jì)，也是采取集體供養(yǎng)、親友供養(yǎng)、義務(wù)供養(yǎng)多種不同方式，尚無統(tǒng)一的模式，而且未能充分考慮到貧困人口的住房、疾病醫(yī)療、子女教育等需求。在社會(huì)福利方面，除了部分特殊主體(老人、兒童和殘疾人員等)享有法律規(guī)定以外，對(duì)全體公民而言，國家基本上沒有什么法律規(guī)定，只散見在其他的法律規(guī)范之中。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在住房、醫(yī)療等方面，勞動(dòng)者所依附的用人單位的福利在逐漸地減少甚至沒有，現(xiàn)在的社會(huì)福利只體現(xiàn)在一些公共設(shè)施等公共產(chǎn)品之中，具體到個(gè)人享受的福利卻體現(xiàn)不多，立法也寥寥無幾。
　　農(nóng)民工的社會(huì)保障缺失。應(yīng)該說，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度在制度層面并不排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，他們參加各險(xiǎn)種的通道是敞開的。但事實(shí)上，農(nóng)民工參保率普遍偏低。第一，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)政策受到不少用人單位的抵制，在一定程度上形同虛設(shè)。農(nóng)民工雖然也屬城鎮(zhèn)非農(nóng)勞動(dòng)者，但由于多數(shù)用人單位拒不依法為農(nóng)民工按國家有關(guān)規(guī)定參保，地方政府又沒有依法強(qiáng)制用人單位為其參保，絕大多數(shù)農(nóng)民工并沒有依法享受到城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的有關(guān)待遇。第二，農(nóng)民工基本未被社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋。隨著勞動(dòng)力流動(dòng)的加速和勞動(dòng)力市場的逐步統(tǒng)一，農(nóng)民工總體規(guī)模逐年增長。但這一龐大的群體納入現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)體系的數(shù)量非常有限，一般估計(jì)不超過20%。分險(xiǎn)種看，據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部2005年上半年完成的農(nóng)民工社會(huì)保障專題報(bào)告，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率為15%左右。第三，農(nóng)民工參加現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系存在有名無實(shí)、有始無終，待遇難以享受的問題。從目前各地農(nóng)民工參保情況看，按現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系接受農(nóng)民工參保的地區(qū)，用人單位普遍存在少繳保險(xiǎn)費(fèi)或象征性繳費(fèi)的情況，致使農(nóng)民工參保有名無實(shí)、有始無終，未來難以真正享受養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。
　　
　　3.法律效力的不足
　　在我國已經(jīng)制定出來的社會(huì)保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任規(guī)范和制裁辦法的現(xiàn)象，無法確保社會(huì)保障措施的有效實(shí)施。其一，對(duì)勞動(dòng)者和退休、失業(yè)人員缺乏操之可行的法律保障機(jī)制，如工傷事故中的責(zé)任認(rèn)定和救濟(jì)等。其二，缺乏對(duì)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)行為的有效的責(zé)任追究制度和制裁辦法，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)強(qiáng)制征繳缺乏可操作性，造成實(shí)際工作中社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳困難。此外，對(duì)挪用、擠占、截留社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為也缺乏強(qiáng)有力的懲治。如我國刑法第273條只規(guī)定了“挪用用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物，情節(jié)嚴(yán)重，導(dǎo)致國家和人民群眾利益遭受重大損害的，對(duì)直接責(zé)任人員，處三年以上七年以下有期徒刑”，而未將社會(huì)保險(xiǎn)基金列入特定款物的刑法保護(hù)之內(nèi)。
　　
　　二、我國社會(huì)保障立法缺失的根源分析
　　
　　1.理論與認(rèn)識(shí)誤區(qū)
　　近幾年，有關(guān)社會(huì)保障的研究日益受到重視，涌現(xiàn)出大量的研究成果。但我們對(duì)社會(huì)保障的性質(zhì)、基本功能、社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、社會(huì)保障中政府與個(gè)人的責(zé)任等一系列問題，都存在諸多的認(rèn)識(shí)分歧。對(duì)我國社會(huì)保障制度的改革和未來時(shí)期的發(fā)展，也存在多種不同的評(píng)價(jià)和主張。具體操作中，不少保障項(xiàng)目定性不清、目標(biāo)不準(zhǔn)，沒有具體的實(shí)施步驟，比如，社會(huì)保障、社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)，相互內(nèi)涵交叉，經(jīng)?；煊?；住房救助演變成部分人新的社會(huì)福利；發(fā)行彩票被定義為彌補(bǔ)政府財(cái)政不足的重要手段等等。首先，包括政府官員在內(nèi)的我國公民的法律意識(shí)雖然有了很大的提高，但人們“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”的觀念還不強(qiáng)，政策高于法律的觀念還普遍存在，在依法行政方面仍然缺乏嚴(yán)格執(zhí)法的動(dòng)力和土壤。其次，由于受經(jīng)濟(jì)條件和傳統(tǒng)觀念的影響，家庭保障思想是中國社會(huì)傳統(tǒng)文化中保障思想的主要部分，老百姓特別是農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)淡薄。第三，把建立健全社會(huì)保障制度看成是劫富濟(jì)貧，是新的平均主義與大鍋飯，或是將社會(huì)保障視為城鎮(zhèn)居民的專利而排斥農(nóng)民工與農(nóng)村居民。
　　
　　2.政府面臨的責(zé)任困境
　　首先，政府與社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人各自承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任劃分還不十分清楚，影響了政府對(duì)其社會(huì)保障責(zé)任的準(zhǔn)確評(píng)估和規(guī)劃，進(jìn)而影響到政府之外的主體發(fā)揮作用。其次，各級(jí)政府的社會(huì)保障責(zé)任劃分不明確，造成各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支持不是在一個(gè)穩(wěn)定、規(guī)范的制度框架之中進(jìn)行。政府在社會(huì)保障中的責(zé)任存在兩種偏差，一是政府包攬，一是政府棄責(zé)，因此造成政府在責(zé)任履行上的不足——越位與缺位同在?！霸轿弧敝饕侵刚谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，超越了自身