李澤旭　楊　江

江蘇在全國率先試水一年有余的經(jīng)濟適用住房共有產(chǎn)權制度，試圖為那些既無條件住上廉租房，又無力購買經(jīng)濟適用房的群體圓住房夢。

走進共有產(chǎn)權房

12月21日，姜堰市南苑新寓6號樓401室，37歲的紡織女工陳愛芝與女兒小佳在廚房內(nèi)吃晚餐——一盤土豆絲、一碗豆腐湯。一年前，陳愛芝一家三口搬到南苑新寓，結(jié)束了長達十年的蝸居生活，“婚后一直住在工廠的公房里，做夢都想有一套自己的住房”。

陳愛芝一家原先住的那套公房不足28平方米，門前就是一片水稻田，“一年中，大部分時間屋內(nèi)都是濕漉漉的，夏天蚊子多得趕都趕不盡”。2005年年底公房拆遷，由于沒有產(chǎn)權，陳愛芝一家只拿到7000元的補貼，“這筆錢在姜堰只能買一間廁所”。

陳愛芝的丈夫常年沒有工作，靠在工地打零工賺一點貼補家用?！叭乙粋€月收入不到800元，還要吃用、供女兒上學，到哪輩子才能買上商品房？”就在陳愛芝一籌莫展之際，姜堰市在江蘇省率先進行“經(jīng)濟適用住房共有產(chǎn)權制度”試點，作為經(jīng)濟適用房小區(qū)，南苑新寓的八棟樓中有三棟用來救濟陳愛芝這樣的“夾心層”（即收入在低保標準之上，又不符合廉租條件，家庭可支配收入又不足以購買經(jīng)濟適用房的人群）。

401房建筑面積70平方米，總價7萬元，雖然單價只有當?shù)厣唐贩康囊话耄珜τ陉悙壑ヒ患叶匀匀皇莻€天文數(shù)字?！跋蛴H友借了4．5萬元，購買了45平方米，剩余的25平方米產(chǎn)權歸政府。”

由于南苑新寓當時還在建造，他們在外租住了近兩年時間，去年底搬進了新家。新家裝修簡單，只有一臺舊彩電與電冰箱，由于再無閑錢購置新床，陳愛芝在夫妻倆的床尾擺了兩張板凳，上面搭上一塊木板，給女兒搭了一張“床”，11歲的小佳很開心：“比以前好多啦?！?/p>

陳愛芝每天早上7點上班，晚上7點回家，這天晚上記者采訪時，她的丈夫仍在一個工地上打工，“這個月沒見他一分錢進家?！标悙壑ゲ⒉皇置靼资裁唇泄灿挟a(chǎn)權，但她卻深切體會到了這種購房模式給自己帶來的實惠，“還有25平方米的產(chǎn)權歸政府，每個月我只要付租金49元”。

按照江蘇的政策，5年內(nèi)，共有產(chǎn)權戶可以按照最初的購買價逐步或一次性從政府手中購回剩余產(chǎn)權，5年后則按當時的市場價格，當然，如果無力購買剩余產(chǎn)權，住戶可以一直居住下去，只是無法上市交易而已。

陳愛芝說她想再辛苦幾年，把剩余的產(chǎn)權買回來?！坝绣X多買一點，沒錢就少買一點，可以一年買幾平方米嘛?！标悙壑フf，“有了共有產(chǎn)權模式，我們就輕松多了，不需要背負銀行貸款，遲早能有一套完全屬于自己的產(chǎn)權房?！?/p>

在姜堰，目前已有300戶陳愛芝這樣的“夾心層”家庭通過共有產(chǎn)權模式擁有了自己的部分產(chǎn)權房。在另一個試點城市泰州，436戶受惠家庭中已有80％左右購回了剩余產(chǎn)權。

按照規(guī)定，即便擁有了完全房產(chǎn)，一旦上市交易，陳愛芝仍舊要將房價收益的50％上繳政府。小佳唯一有點怏怏不樂的是，6、7、8號共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用房比小區(qū)一路之隔的其他五棟非共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用房相比，很多方面都明顯低檔一些。

“人家都說路這邊住的都是特困戶?！毙〖燕止?。

租售并舉

“共有產(chǎn)權制度是繼經(jīng)濟適用房、解困定銷房、廉租房、拆遷復建房等住房保障形式后，江蘇省嘗試的又一種制度創(chuàng)新，也是江蘇住房保障體系中的重要一環(huán)，是住房改革的一大跨越?！苯K省建設廳房改辦黃清說。

為解決“夾心層”住房難問題，江蘇提出了包括共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用房在內(nèi)的三種措施，另兩種，一是擴大廉租房保障收益面，將廉租房保障對象由最低收入家庭擴展到低收入家庭，南通市正在試點，二是，鼓勵發(fā)展“共有租屋”，即租賃型經(jīng)濟適用住房。

黃清坦言，率先試點共有產(chǎn)權模式的泰州、姜堰兩地目前主要還是為解決拆遷戶中的“夾心層”住房問題，這一做法也確實推動了當?shù)夭疬w進程。在這兩地之后，蘇州、淮安、高郵、如皋等地也已開始試點，無錫、連云港也開始了試點的準備工作。2007年年底，江蘇省將完成1000戶共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房試點。在試點基礎上，江蘇省將逐步向全省進行推廣。

“姜堰還計劃將共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用房由拆遷中的‘夾心層家庭擴展到社會上的‘夾心層家庭?！秉S清說，共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房目前的資金來源于政府土地收益的5％或地方政府城投公司的投資，“實踐證明，只要各級政府認識到位，真正落實住房保障工作，為弱勢群體辦實事，履行政府責任，資金就能確保到位。”

江蘇的規(guī)定是，共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房每套戶型面積最大不超過70平方米，個人擁有產(chǎn)權的份額不低于50％。共有經(jīng)濟適用住房國有產(chǎn)權份額的面積，由經(jīng)濟適用住房主管部門代表國家按國有資產(chǎn)進行管理，并向居住人收取租金。租金標準可為公有住房租金標準，也可介于公有住房租金與廉租住房租金之間。

“也就是租售并舉。實際操作中多按廉租房標準收取租金?！秉S清解釋，購房者在購買共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房5年內(nèi)，可一次或分期按原共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房成本價購買國有產(chǎn)權部分的面積。5年后，按照經(jīng)濟適用房主管部門會同物價部門重新確定的價格執(zhí)行。購房人在未取得共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用房完全產(chǎn)權和取得完全產(chǎn)權的5年內(nèi)，不得將房屋上市交易，確需出售的，應按原購房價將個人產(chǎn)權面積售給經(jīng)濟適用房主管部門，用于安排其他“夾心層”家庭。

取得完全產(chǎn)權5年后，經(jīng)當?shù)亟?jīng)濟適用住房主管部門同意，可按照市場評估價格上市出售，按屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的50％向政府繳納土地出讓金等收益。“政府將這筆收益納入城市住房保障發(fā)展資金管理，專項用于今后的共有產(chǎn)權、租賃型經(jīng)濟適用住房的建設?！秉S清解釋。

“無力購買的住戶可長期居住，政府不會強制住戶將國有部分產(chǎn)權買回。共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房如大規(guī)模推廣，瓶頸就是資金問題。‘夾心層作為低收入家庭，依據(jù)國家新的調(diào)整，既可以享受廉租住房政策也可以購買經(jīng)濟適用住房。江蘇下一步打算將其納入廉租住房體系?！?/p>

李源朝的三次批示

“共有產(chǎn)權”為何在江蘇率先試點的來龍去脈很少有人知道?！敖?jīng)濟適用房‘共有產(chǎn)權的理論是我最早提出的。”南京市建委研究室主任陸玉龍說，“2004年，我投了一篇有關經(jīng)濟適用住房創(chuàng)新的文章到北京一家專業(yè)報紙，編輯對我在里面提出的共有產(chǎn)權理論很感興趣，希望我能夠進一步研究。隨后，我進行了長達半年多的研究，最終完成了以共有產(chǎn)權理論為基礎的經(jīng)濟適用房制度創(chuàng)新研究。在《物權法》頒布并實施后，我的這一理論更有了法律的支撐。一個所有權可由一個民事主體所獨有，也可以由兩個或兩個以上的民事主體所共有。政府作為法人成為房屋權利人，按投資額成為經(jīng)濟適用房的按份共有人之一領取《房屋共有權證》從現(xiàn)行法律制度上說是可行的?！?/p>

上海政法學院社會學與社會工作系主任章友德分析，江蘇在解決低收入家庭買房難題上從“我們”開始到“我的”轉(zhuǎn)化是一個很好的思路，可以給全國不同地區(qū)提供很好的示范。

陸玉龍希望以這種“共有產(chǎn)權”的模式破解整個經(jīng)濟適用房領域的“保障目標錯位、居住不經(jīng)濟、破壞房地產(chǎn)市場的統(tǒng)一性、滋生腐敗”等問題?！罢ㄔ旖?jīng)濟適用房成為永久性支出，其建造積極性下降，導致嚴重供應短缺，此外，各地建造經(jīng)濟適用房事實上80％用于拆遷安置，這違背了保障困難家庭的初衷?！?/p>

陸玉龍認為，“人不可能一輩子窮下去，因此圍繞這部分人建立的保障制度也應該是動態(tài)的。在‘產(chǎn)權共有經(jīng)濟適用住房模式下，政府投資獲得住房的另一部分產(chǎn)權，但應向受助購房者無償讓渡占用權和使用權，并放棄收益權，不計利息，不收租金。當受助家庭步入中高收入階段，政府依法行使收益權和處分權，或向?qū)Ψ睫D(zhuǎn)讓產(chǎn)權收回投資；或按市場價格向?qū)Ψ绞杖∽饨?；或收購對方產(chǎn)權，收回房屋的全部占用權和使用權；或在市場公開出售，雙方按產(chǎn)權比例分配收益。

“出售時，和政府按比例分享售房差價，可以有效遏制富裕人群的投資積極性。政府可以把高房價帶來的高土地出讓金進行再分配，補貼到經(jīng)濟適用房建設領域?！?005年11月，在江蘇省住房保障研討會的大會發(fā)言上，陸玉龍拋出了自己的這一理論，隨即在省內(nèi)產(chǎn)生強烈反響，并引起廣泛討論。中國社科院研究員劉維新教授在看到陸玉龍的理論文章后給予高度肯定，他對陸玉龍說，“共有產(chǎn)權不是你的發(fā)明創(chuàng)造，但把它用在經(jīng)濟適用住房制度創(chuàng)新是你的貢獻?！?/p>

2006年5月，劉維新教授向江蘇省領導提出了在江蘇率先試點的建議。此前，在建設部提交給國務院的有關報告中也指出，未來新建經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權制度，“對于銷售型的經(jīng)濟適用房，應以政府在開發(fā)建設過程中的土地、財政等綜合投入為標準，劃定相應比例，然后由政府和購房者共享產(chǎn)權，相應地，政府可以行使自身擁有的與產(chǎn)權相匹配的權利”。

2006年6月10日，時任江蘇省委書記李源朝在劉維新教授《關于江蘇率先進行“經(jīng)濟適用住房共有產(chǎn)權制度”改革試點的建議》上批示：我贊成經(jīng)濟適用房制度要不斷創(chuàng)新，以更有效、更合理地解決城市低收入群體的居住問題?！敖?jīng)濟適用房共有產(chǎn)權制度”的設計似更加合理，建議可找有條件的地方試點。

這一批示拉開了江蘇省“經(jīng)濟適用住房共有產(chǎn)權制度”改革試點的大幕，姜堰市、泰州市進入第一批試點城市。記者獲悉，李源潮在任江蘇省委書記期間曾為共有產(chǎn)權模式3次批示，繼2006年6月之后，2007年8月23日又批示：共有產(chǎn)權租售并舉的辦法很好，建議建設廳推廣。2007年9月12日，李源潮在離開江蘇上調(diào)中央前夕對此又進行了最后一次批示：請對共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用房的建購各方作一調(diào)查，加快推廣。

從“試點”到“推廣”再到“加快推廣”，字里行間體現(xiàn)了江蘇省領導對“夾心層”的關注與重視，以及解決“夾心層”住房問題的急迫心理。

根據(jù)先期試點經(jīng)驗，江蘇省在2007年7月1日制定并實施了《江蘇省共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房試行辦法》，對這一改革給予進一步的支持和保障。

實踐中的爭議

作為保障性住房，共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用房涉及私有產(chǎn)權和國有產(chǎn)權以共有形式結(jié)合，實踐中不免產(chǎn)生爭議。原江蘇省建設廳房改辦主任卞敬禮強調(diào)，共有產(chǎn)權保障性住房肯定有許多需要完善的方面，首先是政府管理，包括租金、產(chǎn)權、交易等環(huán)節(jié)，其次是物業(yè)管理，“目前這些產(chǎn)權都是和其他商品房或經(jīng)濟適用房一起共建共管，時間長了物業(yè)管理問題會暴露?！?/p>

復旦大學民法學教授劉士國認為，我國的房產(chǎn)改革基本是朝住房私有化的方向發(fā)展。產(chǎn)權共有基本屬于一種特例，也屬于國家照顧困難群體實行救濟的一種方式，但不是長期，也不是基本的方法。

不過，陸玉龍堅持認為，這種方式可以有效解決購房群體中的大部分有購房意愿而無購房能力的中低收入家庭難題，應是我國較長一段時間內(nèi)解決公民住房問題的主要方法。與他的設想不同，江蘇共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用房試點時遵循了經(jīng)濟適用房的優(yōu)惠政策，也就是免土地出讓收益和稅費減半。而陸玉龍認為這部分投入同樣應該計為政府產(chǎn)權。

他解釋，在產(chǎn)權運作中，政府應按照投資比例擁有經(jīng)濟適用房相應產(chǎn)權。體現(xiàn)“誰投資，誰所有，誰受益”以及公共財政的公平原則。

由此，他認為江蘇經(jīng)濟適用房共有產(chǎn)權制度還可以在6個方面進行制度創(chuàng)新：改變土地供應方式，建設用地由行政劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)楣_“招拍掛”方式；改變定價方式，將土地出讓金、稅費等全額計入房屋成本，形成與商品房價格基本接近的經(jīng)濟適用房價格；改變房屋建設方式，政府直接通過公開招標選擇建筑商，減少中間環(huán)節(jié)；改變房源供應方式，由單一集中建設經(jīng)濟適用房，轉(zhuǎn)變?yōu)橐造`活多樣的方式供應保障性住房；改變交易方式，在受助者走向富裕不再符合受助標準時，應鼓勵其盡快上市交易；改變補貼方式，由免土地出讓金和一半稅費這一單一比例的補貼方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N比例的補貼方式。

“將政府的投入都計入產(chǎn)權，土地由劃撥轉(zhuǎn)為公開‘招拍掛，與商品房價格基本接近。這就脫離了經(jīng)濟適用住房的保障初衷?！苯K省建設廳某工作人員對陸玉龍的理論提出質(zhì)疑。

而陸玉龍則認為，政府在土地等方面的投入如果不計入產(chǎn)權，就是變相的福利分房，“請問，住房保障的目標是什么？是保居住還是保擁有？我認為共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房制度與經(jīng)濟適用住房制度都應該首先解決前者，但現(xiàn)有經(jīng)濟適用房制度實際操作效果卻體現(xiàn)了后者?！?/p>

提供免土地出讓收益和稅費減半的優(yōu)惠，在他看來實質(zhì)就是贈送部分房屋產(chǎn)權，“這顯然有悖于公共財政公平原則，也違背了住房保障原則。如果中低收入家庭買不起房，政府提供部分補貼，那么享受低保收入的特困戶就應該享有全額補貼，也讓他們買得起住房，而不需要提供廉租房，這顯然不妥?！?/p>

“中低收入家庭是一個動態(tài)群體，不斷有人脫貧致富，又不斷產(chǎn)生新的符合救助條件的人，需要享受住房保障。但經(jīng)濟適用房建設總量是有限的，又因價格優(yōu)勢，許多不符合標準的人想方設法獲取經(jīng)濟適用住房，而使該享受的人反而失去了獲得保障的權利。

陸玉龍認為，將政府投入都計入產(chǎn)權，恰恰首先保證了經(jīng)濟適用房的保障性，避免開寶馬車住經(jīng)濟適用住房的現(xiàn)象，并將經(jīng)濟適用房作為不動產(chǎn)的長期有效性與受助家庭經(jīng)濟狀況的動態(tài)性有機對接起來，形成脫困家庭退出住房保障機制和經(jīng)濟適用房循環(huán)利用機制?！霸诖嘶A上，通過產(chǎn)權共有扶助低收入家庭逐步獲得產(chǎn)權?！?/p>