趙　義

民本政府的5年實(shí)踐，從修復(fù)，到權(quán)利的普遍化，新價(jià)值的扎根生長，是一個(gè)合乎邏輯的過程，也與人的需求層次相對(duì)應(yīng)。在塑造民本政府的過程中，實(shí)際上有三架馬車，功能或者價(jià)值的分化已經(jīng)開始出現(xiàn)——政府，市場，公民和社會(huì)組織。

在十一屆人大代表的掌聲中，本屆中央政府過去5年的工作答卷，呈現(xiàn)在人們面前。

回顧5年前，當(dāng)前任國務(wù)院總理朱镕基在工作報(bào)告中自豪地宣稱“辦成了多年想辦沒有辦成的大事”(尤其是集中力量建成了一批關(guān)系全局的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目)的時(shí)候，人們都知道，那屆中央政府初期面臨的形勢是嚴(yán)峻的：亞洲金融危機(jī)沖擊，世界經(jīng)濟(jì)增長放慢；國有企業(yè)職工大量下崗；1998、1999年連續(xù)遭受特大洪澇災(zāi)害。

同樣，當(dāng)溫家寶說中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)位居世界第四位的時(shí)候，人們同樣看到了成績背后諸多的困難和“風(fēng)險(xiǎn)”。這些困難和“風(fēng)險(xiǎn)”甚至比1998年更加嚴(yán)峻。因此。雖然經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)仍然是人們無比熟悉的“8％”左右，但本屆中央政府主要精力和工作重點(diǎn)是“放在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、深化改革、加快社會(huì)建設(shè)上”。人民滿意的政府或民本政府已然是本屆中央政府的最明顯的標(biāo)志。

過去5年，中國這艘巨輪的“修復(fù)”工作，中央政府的確做了很多。雖然，政府工作報(bào)告仍需要全國人大代表審議表決，才能正式定案，不過，繼續(xù)“修復(fù)”工作是可以預(yù)期的事情。5年的“修復(fù)”甚至也帶來了價(jià)值理念方面的變化和革新。顯然，對(duì)于一艘志在沖在前面的巨輪來說，不僅需要迫切的修復(fù)工作，甚至更需要零部件的更新。

繼續(xù)“修復(fù)”

的確，中國這艘巨輪現(xiàn)在面臨的風(fēng)險(xiǎn)比以前更大，溫家寶的報(bào)告毫不諱言地點(diǎn)出了相關(guān)的內(nèi)容：

在戰(zhàn)勝突如其來的嚴(yán)重非典疫情和歷史罕見的低溫雨雪冰凍等特大自然災(zāi)害后，高致病性禽流感等疫情的蔓延雖然得到控制，但潛在的危險(xiǎn)終究像幽靈般考驗(yàn)著政府的應(yīng)急能力和社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程；物價(jià)上漲，通貨膨脹壓力加大；國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化不確定因素和潛在風(fēng)險(xiǎn)增加；在土地征收征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等方面損害群眾利益的問題十分突出，社會(huì)穩(wěn)定壓力巨大；革除影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙的攻堅(jiān)任務(wù)繁重。

可以用巨輪的比喻想象一下：巨輪的速度不能太快，過大的能源消耗難以承受；對(duì)船上的主人的各種利益和權(quán)利要求，要及時(shí)滿足，至少是回應(yīng)；還要時(shí)刻注意其他巨輪的沖擊；同時(shí)，對(duì)巨輪的一些零部件還要漸進(jìn)式的更新?lián)Q代。

同樣，對(duì)一艘充滿風(fēng)險(xiǎn)的巨輪而言，一個(gè)船長首先想到的是修復(fù)。畢竟，無論什么情況下，安全行駛總是被優(yōu)先考慮的選擇。一個(gè)有利的條件是，政府的錢袋子很鼓。

溫家寶在回顧5年工作的時(shí)候提到，全國財(cái)政收入達(dá)到5.13萬億元，增長1.71倍。可以說，過去5年，政府在國民收入分配中所占份額不斷提高的勢頭沒有變化。1998－2007年10年間，中國稅收收入的彈性系數(shù)在1.5以上，即稅收收入的增長速度是GDP增長速度(按現(xiàn)價(jià)計(jì)算)的1.5倍，2007年更高達(dá)1.8倍。2007年中央財(cái)政超收4168億元。

有關(guān)部門一直堅(jiān)持“稅收收入的增長源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，財(cái)政收入快速增長態(tài)勢并不是國家從制度上加重稅負(fù)的結(jié)果”的判斷。

而溫家寶在報(bào)告中說，只有把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果合理分配到群眾手中，才能得到廣大群眾的擁護(hù)，才能促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

如果將政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果簡化為財(cái)政收入，那么財(cái)政收入的走向就是觀察修復(fù)工作是否持續(xù)和未來方向的主要方法。兩個(gè)合理的問題

兩相對(duì)比，有兩個(gè)合理的問題就擺在中央政府面前。第一個(gè)問題是如何調(diào)整財(cái)政支出。正如溫家寶報(bào)告中承諾的，要較大幅度地增加“三農(nóng)”、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、節(jié)能減排和廉租住房建設(shè)等方面的支出。如為加快社會(huì)保障體系建設(shè)，今年中央財(cái)政投入將比上年增加458億元。醫(yī)療衛(wèi)生方面，中央財(cái)政比上年增加165億元，重點(diǎn)向農(nóng)村和基層傾斜。

在財(cái)政支出比較剛性，調(diào)整步伐難以大幅度躍進(jìn)的情況下'另一個(gè)合理的，也更重要的問題就是：超收部分哪里去?扣除削減赤字和新增加的中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，這部分資金是2686億元。

溫家寶的答案是：“加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)”。工作報(bào)告提出，超預(yù)算收入使用的原則是：集中財(cái)力辦關(guān)系民生和制度性建設(shè)方面的事，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)。用3年左右時(shí)間基本化解農(nóng)村義務(wù)教育歷史債務(wù)的中央資金就是來自這部分收入。

數(shù)字性承諾往往靠強(qiáng)有力的行政手段和立法手段可以迅速落實(shí)。而有些承諾難以用數(shù)字的方式具體作出，但方向卻依然是要構(gòu)筑巨輪航行的安全網(wǎng)。比如今年要完成7700多項(xiàng)食品、藥品和其他消費(fèi)品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂工作，堅(jiān)決制止玉米深加工能力盲目擴(kuò)張，違規(guī)在建項(xiàng)目必須停建，加快完成大中型和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固任務(wù)，落實(shí)擴(kuò)大國家傳染病免疫規(guī)劃范圍的政策措施等等。

從局部權(quán)利到普遍權(quán)利

修復(fù)工作總是從最薄弱的環(huán)節(jié)開始，也可以說是從局部群體，局部地區(qū)，局部組織開始。不過，5年過后，民本中央政府的志向有了更明確的定位，簡言之，就是人人共享。如果說局部權(quán)利帶有補(bǔ)償，安撫，化解歷史矛盾等主觀動(dòng)機(jī)，那么，人人共享，就說明，和歷史上出現(xiàn)的朝氣蓬勃的強(qiáng)大的中央政權(quán)一樣，現(xiàn)在的中央政府也有來了一個(gè)宏大的抱負(fù)：國家之下，人人平等。

而從民眾和社會(huì)的角度來看，這樣的走向就是標(biāo)志著普遍權(quán)利的出現(xiàn)。歷史上的確出現(xiàn)過這樣的蜜月時(shí)期，雖然兩者難以直接畫上等號(hào)。并且，普遍權(quán)利更多的是從社會(huì)權(quán)利開始。

看看報(bào)告中的類似表述吧：促進(jìn)形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度；加快省級(jí)統(tǒng)籌步伐，制定全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，重點(diǎn)擴(kuò)大農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織就業(yè)人員、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)；完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，建立與經(jīng)濟(jì)增長和物價(jià)水平相適應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制；在全國城鄉(xiāng)普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育；讓人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)……

一份中央政府志在實(shí)現(xiàn)的社會(huì)權(quán)利清單已經(jīng)初步擺在每一個(gè)人面前。公平正義如果不能最后化為民眾的權(quán)利，政府和民眾一起“背書”，“讓人民生活無后顧之憂”將只能成為空洞的口號(hào)和工具。

而對(duì)于經(jīng)濟(jì)權(quán)利或者說產(chǎn)權(quán)，因?yàn)樘厥獾膰?，普遍化的路徑并沒有直接出現(xiàn)在中央政府的報(bào)告里。這方面更多的是體現(xiàn)在“損害群眾利益的突出問題”。土地征收征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等方面的最深層的沖突還是產(chǎn)權(quán)分歧。但中央政府可以通過控制變動(dòng)規(guī)模來減少?zèng)_突。這也正是過去5年多次出現(xiàn)的。并且，中央政府承諾：制定與群眾利益密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章，原則上都要公布草案，向社會(huì)公開征求意見。

辦法

如果只是局限于改善民生，加強(qiáng)公共服務(wù)這個(gè)范疇，那么問題最終還是回到一個(gè)老問題：政府如何自己改自己?溫家寶提出，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，要加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。當(dāng)今世界一些大國的中央政府的確具有強(qiáng)大的提供公共管理和公共服務(wù)的能力。如美國社會(huì)保障局作為聯(lián)邦政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，下設(shè)13個(gè)辦公室，雇員6.5萬人，全國還設(shè)有10個(gè)區(qū)域辦公室、6個(gè)處理中心和近1300個(gè)地方辦公室。有分析說，發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)模比較大，一般比發(fā)展中國家要大一倍左右。

而中國絕大多數(shù)中央政府部門的決策依靠地方政府部門執(zhí)行，自身在地方并不設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，中央事務(wù)多依賴地方執(zhí)行。由于行政層次過多，省以下財(cái)政體制改革沒有全面推進(jìn)，最后公共管理和公共服務(wù)職能過多壓在了基層身上?？h級(jí)政府直接向全國70％的人口提供了大約70％的公共服務(wù)，而縣級(jí)政府的財(cái)政自給能力是各級(jí)政府中最低的。雖然現(xiàn)在已經(jīng)加強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，但一個(gè)問題仍然值得提出：中央政府有沒有必要建立大規(guī)模的社會(huì)管理和公共服務(wù)隊(duì)伍?

給錢，是最直截了當(dāng)?shù)霓k法。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，使那些貧困轄區(qū)也開始有能力完成最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。

但面對(duì)縱向的苦樂不均，給錢的辦法總是面臨過多的行政層次這個(gè)“過濾器”。實(shí)踐也說明，在實(shí)行縣級(jí)財(cái)政省級(jí)直管的地方，民生財(cái)政也更容易啟動(dòng)。而中央政府建立大規(guī)模的社會(huì)管理和公共服務(wù)隊(duì)伍(一種方式是將相應(yīng)地方機(jī)構(gòu)變?yōu)橹醒胝呐沙鰴C(jī)構(gòu))是具有規(guī)模效應(yīng)的辦法。目前在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，比較盛行省級(jí)垂直管理的辦法。在中央政府與地方政府之間完全確立事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的體制之前，統(tǒng)一立法(如促進(jìn)就業(yè))、出臺(tái)政策(如督促地方建立廉租房體系)仍然是中央政府確保“人人共享”的基本辦法。首長負(fù)責(zé)也還是最有威懾力和動(dòng)員力的工具。

新價(jià)值

溫家寶曾經(jīng)說：“人多，不發(fā)達(dá)，這是中國的兩大國情。中國有13億人口，不管多么小的問題，只要乘以13億，那就成為很大很大的問題；不管多么可觀的財(cái)力、物力，只要除以13億，那就成為很低很低的人均水平?！?/p>

顯然，即使以今日政府財(cái)政收入之巨，任何福利的廣覆蓋，結(jié)果仍然只能是低水平的。從工作報(bào)告內(nèi)容看，中央政府也并不打算把自己徹底變成一個(gè)保姆。因?yàn)樵谒茉烀癖菊倪^程中，實(shí)際上有三架馬車，功能或者價(jià)值的分化已經(jīng)開始出現(xiàn)——政府，市場，公民和社會(huì)組織。三者的價(jià)值取向的不同日益明顯，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，社會(huì)組織則促進(jìn)社會(huì)自治。

三架馬車同時(shí)并進(jìn)，將可能避免歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的悲劇：強(qiáng)大政府面對(duì)單子化的個(gè)人。這是一種最脆弱的政治結(jié)構(gòu)。

弄清楚各自不同的價(jià)值取向和作用，實(shí)際上是重新構(gòu)建社會(huì)的基礎(chǔ)秩序。政府更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，那么政府體制改革就不會(huì)僅僅著眼于機(jī)構(gòu)合并和人員精簡，有時(shí)候甚至走了彎路。比如過去5年已經(jīng)開始著力加強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。很多地方都取消了基層政府的經(jīng)濟(jì)職能。

現(xiàn)在地方上已經(jīng)開始出現(xiàn)社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)性質(zhì)的組織?，F(xiàn)在也開始出現(xiàn)政府提供財(cái)政扶貧資金給民間組織用于扶貧項(xiàng)目的苗頭。中國的政治結(jié)構(gòu)是否將更多地增加統(tǒng)合主義的某些色彩，還是個(gè)未知數(shù)。但顯然，市場化造就了大批經(jīng)濟(jì)精英并被政治結(jié)構(gòu)開始吸納之后，社會(huì)精英身上也正在發(fā)生類似的過程。可以預(yù)見，隨著社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，社會(huì)精英逐漸進(jìn)入政治體系，并在公共政策的分配職能上發(fā)揮作用，是可以想見的事情。

也許在那個(gè)時(shí)候，民本政府又多了一個(gè)平衡器。社會(huì)精英將以“廣覆蓋”來制約其他精英的“低水平”的價(jià)值取向。

民本政府的5年實(shí)踐，從修復(fù)，到權(quán)利的普遍化，新價(jià)值的扎根生長，是一個(gè)合乎邏輯的過程，也與人的需求層次相對(duì)應(yīng)。有的東西，人們已經(jīng)看得很清楚了，有的東西，還更多的是一些影子。在一個(gè)政治體制仍然需要下決心改革的國家里，一個(gè)民本政府的未來究竟會(huì)怎樣，對(duì)社會(huì)每一個(gè)人來說意味著什么，這已經(jīng)不是一個(gè)做事的方法問題，而是價(jià)值判斷和選擇問題。沒有價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)的福利，只是果家犬儒的工具。人們永遠(yuǎn)不能忘記“體制性障礙”。