社會建設(shè)不同于國家建構(gòu)，后者需要政府發(fā)揮主動性，做出通盤計劃，籌集人力與財力，前者則只需要政府松綁，讓公民依法行使權(quán)利，讓社會力量自己發(fā)揮聰明才智

當(dāng)前，我們面臨著與上個世紀(jì)初類似的歷史性任務(wù)：為新的政治體制改革做好準(zhǔn)備，打好基礎(chǔ)。因此，有必要回顧100年前的國人是如何籌備行憲的。

1908年8月，清廷批準(zhǔn)頒布了《憲法大綱》、《議院法要領(lǐng)》、《選舉法要領(lǐng)》及《逐年籌備事宜清單》。上諭稱：“逐年應(yīng)行籌備事宜，均屬立憲國應(yīng)有之要政，必須秉公認(rèn)真次第推行”，要求將此次諭旨和清單刊印謄黃，分發(fā)中央和地方各衙門懸掛堂上，照單依限舉辦，每6個月奏報一次籌辦成績。同時令憲政館設(shè)立?？疲袑嵑瞬?；令都察院留心查訪，指名糾參逾限不辦陽奉陰違者。上諭最后說：“自本年起，務(wù)在第九年內(nèi)將各項籌備事宜一律辦齊，屆時即行頒布?xì)J定憲法，并頒布召集議員之詔。”

《逐年籌備事宜清單》對于其中每項籌備事宜均指定了主辦單位，開列了進(jìn)展速度。所列事項雖多，但鑒于對此十分了解者至今寥寥，仍有詳細(xì)引用的必要：

各省諮議局：1908年籌備；1910年開辦。

資政院：1909年頒布章程，舉行選舉；1910年開院。

地方自治: 1908年頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程；1909年頒布廳州縣地方自治章程，籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治，設(shè)立自治研究所；以后續(xù)辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和廳州縣地方自治，至1913年城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治應(yīng)一律成立，至1914年府廳州縣自治應(yīng)一律成立（依照1911年修改的方案，要求各級地方自治提前至1912年全部成立）。

調(diào)查戶籍：1908年頒布調(diào)查戶口章程；1909年調(diào)查人戶總數(shù)；1911年調(diào)查各省人口總數(shù)；1912年頒布戶籍法；1913年實行戶籍法。

財政：1908年頒布清理財政章程；1909年調(diào)查各省收支總數(shù)；1910年試辦各省預(yù)算決算；1911年會查全國年收支確數(shù)，頒布地方稅章程；1912年頒布國家稅章程；1913年試辦全國預(yù)算；1914年試辦全國決算，頒布會計法；1915年確定皇室經(jīng)費，設(shè)立審計院，實行會計法；1916年確定預(yù)算決算，制定明年預(yù)算。

融化滿漢畛域：1908年設(shè)立變通旗制處；1915年變通旗制一律完成，化除畛域。

普及教育：1908年編輯簡易識字課本和國民必讀課本，1909年頒布；1910年推廣廳州縣簡易識字學(xué)塾；1911年創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡易識字學(xué)塾，1912年推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡易識字學(xué)塾；1914年人民識字義者達(dá)1/100；1915年達(dá)1/50；1916年達(dá)1/20。

修訂法律：1908年修改新刑律，編訂民律、商律、刑事民事訴訟律；1910年頒布新刑律；1913年實行新刑律，頒布民律、商律、刑事民事訴訟律；1915年民律、商律、刑事民事訴訟律實行。

官制官規(guī)：1909年厘定中央官制；1910年厘定地方官制；1911年實行文官考試、任用、官俸各章程；1912年頒布新定中央和地方官制；1914年試辦新定官制；1916年一律實行新官制。

司法：1909年頒布法院編制法，籌辦省會及商埠各級審判廳；1910年前項審判廳一律成立；1913年府廳州縣審判廳一律成立；1915年鄉(xiāng)鎮(zhèn)審判廳一律成立。

巡警：1909年限廳州縣粗具規(guī)模；1910年前項一律完備；1911年籌辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警；1915年前項一律完備。

憲法：1916年宣布。

皇室大典：1916年宣布。

議會：1916年頒布議院法和選舉法，選舉議員。

弼德院：1916年設(shè)弼德大臣。

從以上清單可以看出，當(dāng)時關(guān)注的主要是國家建構(gòu)（或曰政府建設(shè)）方面的籌備事宜，另外的一個關(guān)注點是文化建設(shè)，即普及教育，并提出了相應(yīng)的具體指標(biāo)。

經(jīng)過一個世紀(jì)的努力，中國在政府建設(shè)和文化建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，中國的戶籍管理和警察體制已經(jīng)達(dá)到乃至超過了世界先進(jìn)水平；近年來財政收入增長之快，大大出乎人們的意料；修訂法律的任務(wù)雖然幾經(jīng)反復(fù)和拖延，現(xiàn)在除了民法典，基本上已經(jīng)就位；各級司法機(jī)構(gòu)，自下而上建設(shè)齊備；滿漢畛域，早已完全融合，在市場經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁推動下，漢蒙藏回各部的交融超過了歷史上的任何時期；人民識字義者也從1/100提升至80/100了。

但是，由于在選擇現(xiàn)代化模式方面走了坎坷彎路，中國在某些領(lǐng)域與一個世紀(jì)前相比并無多少進(jìn)步。中國共產(chǎn)黨“十七大”報告中8次提到“社會建設(shè)”，表明社會領(lǐng)域滯后于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)的狀況已經(jīng)成為中國朝野廣泛的共識。

社會建設(shè)包括很多方面，其中最重要的是社會團(tuán)體自治與公民權(quán)利的保障。100年前，中國傳統(tǒng)的社會自治團(tuán)體仍然具有活力，發(fā)揮著十分重要的作用。在鄉(xiāng)村，有家族和宗族組織、社區(qū)祭祀和社火組織、民間治水和看青組織；在城鎮(zhèn)，有街坊救火組織、自衛(wèi)組織、商業(yè)和手工業(yè)的行會組織、同鄉(xiāng)會館組織、民間慈善組織、各種宗教組織等等。與此同時，現(xiàn)代社會團(tuán)體也在迅猛發(fā)展之中。各種學(xué)會、教育會、體育會、農(nóng)會、工會紛紛成立，城鎮(zhèn)自治制度以租界為模本，已經(jīng)在上海率先實行。

100年前，中國的民營報紙刊物曾經(jīng)相當(dāng)活躍，《萬國公報》、《申報》、《時務(wù)報》、《新民叢報》、《蘇報》、《民報》、《民立報》、《大公報》等在社會上極具影響。民國成立后，南京臨時政府內(nèi)務(wù)部曾頒布《臨時報律》，由于輿論界的強(qiáng)烈反對，迫使孫中山下令取消，并同時發(fā)表了檢討。從民國初期一直到“五四”時期，是民間辦報的一個黃金時代。

南京國民政府成立后，民間社會受到“黨國”打壓，元氣大傷。1949年新中國成立之后，在左的路線反復(fù)沖擊下，民間社會再被犁庭掃穴，到“文革”末期已蕩然無存。因此，當(dāng)中國偉大復(fù)興的歷史使命再次浮出水面的時候，社會建設(shè)就成為帶有補(bǔ)課性質(zhì)的優(yōu)先事宜。

社會建設(shè)不同于國家建構(gòu)，后者需要政府發(fā)揮主動性，做出通盤計劃，籌集人力與財力，前者則只需要政府松綁，讓公民依法行使權(quán)利，讓社會力量自己發(fā)揮聰明才智。眼下，妨礙民間團(tuán)體和公民社會發(fā)展的最大絆腳石，是一些50多年前制定的行政條例雖然幾經(jīng)修訂，但其基本框架沒有改變。比如1950年原政務(wù)院頒布了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》，1951年內(nèi)務(wù)部頒布《社會團(tuán)體登記暫行辦法實施細(xì)則》，絕大多數(shù)社會團(tuán)體以“封建組織”、“反動組織”和“宗教性組織”的名義被取締。極少數(shù)社會團(tuán)體經(jīng)過“整頓”、“收編”，“被黨和政府賦予了相應(yīng)的工作職責(zé)，使這些組織成了黨和政府的重要的、不可或缺的職能部門”。

改革開放以來，通過“掛靠”等各種變通方式，中國的社團(tuán)空間發(fā)生了深刻變化，各種新型的社會團(tuán)體開始涌現(xiàn)。“掛靠”關(guān)系的建立依賴于高度個人化的社會資本的存在，也就是社團(tuán)發(fā)起人與掛靠單位領(lǐng)導(dǎo)人的社會關(guān)系。這雖然使社會團(tuán)體對于掛靠單位及其領(lǐng)導(dǎo)人具有一種依附性，并不是真正意義上的自治團(tuán)體，但畢竟給躍躍欲試的社會力量打開了一道窄門。據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1988年的10年間，全國性社團(tuán)增加到1600多個，是1978年的16倍；地方性社團(tuán)則增加到20萬個，是1978年的33倍。但隨著1989年10月國務(wù)院頒布《社會團(tuán)體登記管理條例》，社會團(tuán)體的數(shù)量出現(xiàn)負(fù)增長。在無法取得民政部門注冊的情況下，許多社會團(tuán)體轉(zhuǎn)而以各種名義向工商部門注冊。1998年，國務(wù)院修訂《社會團(tuán)體登記管理條例》，發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，開始將民辦非營利的實體性機(jī)構(gòu)納入民間組織的登記范圍。在1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺以前，各種民辦非營利機(jī)構(gòu)的總量已經(jīng)達(dá)到約80萬家；據(jù)民政部的資料統(tǒng)計，截至2004年底，全國各級社會團(tuán)體15.3萬個，民辦非企業(yè)單位13.5萬家，社會團(tuán)體的空間再次被大大壓縮。這樣的一種社會現(xiàn)實，與中國現(xiàn)代化所需要的“社會建設(shè)”方向無疑是相背的。

根據(jù)現(xiàn)行《社會團(tuán)體登記管理條例》，成立社會團(tuán)體需要雙重主管部門批準(zhǔn)?！皣鴦?wù)院民政部門和縣以上政府民政部門是本級人民政府的社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)”；“國務(wù)院有關(guān)部門和縣以上各級政府有關(guān)部門以及授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位”。申請成立社會團(tuán)體，首先應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，然后再由登記管理機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定。根據(jù)這一套辦法，我們看不出原本自治性質(zhì)的社會團(tuán)體與業(yè)務(wù)主管單位的直接下屬機(jī)構(gòu)有什么區(qū)別。

中共“十七大”政治報告指出，要“推進(jìn)社會體制改革”，“完善社會管理”。在改革開放30周年來臨之際，國人對于政改寄予了極大期望，同時又抱有這樣那樣的疑慮。從社會體制改革入手，推動政治體制改革，確實是穩(wěn)健務(wù)實而又積極可行的路徑選擇。而社會體制改革的展開，當(dāng)務(wù)之急就是要改革社會團(tuán)體的“雙重主管批準(zhǔn)制度”。首先是要明確民政部門是社會團(tuán)體的“單一管理機(jī)關(guān)”，取消“有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)”的業(yè)務(wù)主管單位對社會團(tuán)體的“審查同意”權(quán)；其次是將政府管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)制改為備案制；如果社會團(tuán)體有違法行為，必須由法院而不是行政部門作出相應(yīng)的處罰。