“十七大為大部門(mén)制改革破題”

記者:十七大報(bào)告提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”，那么什么是“大部門(mén)制”？它是在怎樣的背景下出現(xiàn)的？

汪玉凱:大部門(mén)制就是整合職能和管轄范圍相近，業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門(mén)，在此基礎(chǔ)上組建一個(gè)更大部門(mén)的管理體制，其管轄范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理。可以說(shuō)，十七大報(bào)告給大部門(mén)制改革“破題”。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府管理，鮮明特征之一就是部門(mén)設(shè)置特別多，比如當(dāng)時(shí)的機(jī)械工業(yè)部下有九個(gè)部，有管常規(guī)機(jī)械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機(jī)的。那是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物。

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立，政府部門(mén)必然進(jìn)行調(diào)整，現(xiàn)在的政府架構(gòu)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代已大不相同，但和成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，部門(mén)設(shè)置還是較多。現(xiàn)在，民航總局管空中運(yùn)輸，交通部管水路和公路運(yùn)輸，鐵道部管鐵路運(yùn)輸，但美國(guó)的運(yùn)輸部就包含了海、陸、空運(yùn)輸，甚至在一些國(guó)家把郵電也放在運(yùn)輸部的管轄中。這體現(xiàn)了“大運(yùn)輸”的概念，再如美國(guó)農(nóng)業(yè)部的職能，涵蓋了我國(guó)的農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”概念，管轄范圍比較寬。

記者:是否可以說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是實(shí)行大部門(mén)體制的驅(qū)動(dòng)力？

汪玉凱:是的。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上要求政府不能過(guò)多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，反映在政府體制上就是大部門(mén)制管理模式。過(guò)去5次政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，也在朝這個(gè)方向努力；十七大報(bào)告提出大部門(mén)制的管理體制，意味著政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)已經(jīng)非常明確，下一步政府機(jī)構(gòu)的整合調(diào)整，將逐步按照大部門(mén)制的模式進(jìn)行。

大部門(mén)制與“小政府”不沖突

記者:我們常說(shuō)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是“小政府，大社會(huì)”，小政府跟“大部門(mén)制”是什么關(guān)系？

汪玉凱:“小政府，大社會(huì)”是一個(gè)形象的描繪，是人們期盼政府規(guī)模不要太大，不要把更多的錢(qián)花在政府自身；但政府的規(guī)模和管理能力的大小，必須和它承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)。

現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，出現(xiàn)的新領(lǐng)域需要政府管理。如伴隨網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，有了網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)傳播媒體，對(duì)社會(huì)影響非常大。過(guò)去政府沒(méi)有這方面的管理，現(xiàn)在政府就要配上專(zhuān)業(yè)人才，對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾砗鸵龑?dǎo)。這不是說(shuō)簡(jiǎn)單用“小政府，大社會(huì)”理念就可以說(shuō)明問(wèn)題的。所以“小政府，大社會(huì)”和大部門(mén)制是兩個(gè)概念。

即使在“小政府”內(nèi)部，它也不可能是“一鍋粥”，而是有好多部門(mén)，各司其職，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理或提供服務(wù)。同樣，即使政府規(guī)模較小，內(nèi)部也需要科學(xué)設(shè)置部門(mén)。而大部門(mén)制適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)設(shè)置部門(mén)的管理模式，這和追求“小政府”的目標(biāo)并不沖突。

大部門(mén)決策執(zhí)行監(jiān)督成難題

記者:大部門(mén)制在行政管理體制改革中處于什么位置？

汪玉凱:十七大報(bào)告提大部門(mén)制管理，是放在“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”上的，這就意味著大部門(mén)制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，在這個(gè)基礎(chǔ)上建立權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

記者:大部門(mén)制模式和決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)如何有機(jī)結(jié)合？

汪玉凱:這可能是下一步機(jī)構(gòu)改革的難題。在我看來(lái)，大部門(mén)制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部專(zhuān)門(mén)行使決策權(quán)，有些部專(zhuān)門(mén)行使執(zhí)行權(quán)，有些部專(zhuān)門(mén)行使監(jiān)督權(quán)。二是大部門(mén)制內(nèi)部機(jī)構(gòu)的分工:有些機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)行使監(jiān)督權(quán)。

國(guó)外政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策和執(zhí)行相分離，就是大部門(mén)制內(nèi)部權(quán)力的分離，大部門(mén)制內(nèi)部少量機(jī)構(gòu)行使決策權(quán)，更多部門(mén)是執(zhí)行機(jī)構(gòu);執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以引入市場(chǎng)機(jī)制，這些機(jī)構(gòu)的一把手叫總經(jīng)理而不叫局長(zhǎng)。根據(jù)擔(dān)負(fù)的任務(wù)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，確定人員編制，在一定范圍內(nèi)可以自行支配。這是大部門(mén)制內(nèi)部的決策和執(zhí)行方面的狀況。

我們未來(lái)調(diào)整結(jié)構(gòu)，更多是在大部的內(nèi)部，將來(lái)有可能會(huì)有一些機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)。內(nèi)部權(quán)力分開(kāi)后，如果形成良性有效的監(jiān)督機(jī)制，是最好的。比如《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施后，財(cái)政部是政府采購(gòu)政策制定機(jī)構(gòu)，但不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。財(cái)政部很想要這個(gè)權(quán)力，但國(guó)務(wù)院不給財(cái)政部。財(cái)政部不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員：你可以制定、調(diào)研政府采購(gòu)政策，但不能具體執(zhí)行;執(zhí)行權(quán)應(yīng)該交給設(shè)在國(guó)務(wù)院辦公廳下、由國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局代管的國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開(kāi)了。

記者:這種大部門(mén)內(nèi)部的執(zhí)行、決策和監(jiān)督，一旦被突破，外部制約機(jī)制能不能跟上？

汪玉凱:我們有行政監(jiān)察系統(tǒng)和預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，檢察系統(tǒng)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，這是體制內(nèi)的“外部”。外部對(duì)大部的制衡作用，仍然會(huì)更細(xì)化到對(duì)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的監(jiān)督。此外還有社會(huì)監(jiān)督，如公民、媒體等。

記者:我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革改了好多次，精簡(jiǎn)部門(mén)好多次，但每一次都容易陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，大部門(mén)制跟以前的機(jī)構(gòu)整合主要區(qū)別在哪里？

汪玉凱:大部門(mén)制機(jī)構(gòu)設(shè)置有可能把部門(mén)職能交叉、政出多門(mén)、相互扯皮問(wèn)題，通過(guò)改變組織形態(tài)來(lái)加以抑制。過(guò)去部門(mén)之間職能交叉，決策周期長(zhǎng)，制定成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，原因就在于受到了部門(mén)利益的嚴(yán)重影響，所謂“權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團(tuán)化”，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門(mén)利益凌駕于公眾利益之上。大部門(mén)制如能推行，就有釜底抽薪的味道。

發(fā)改委模式亟待大部門(mén)制改革

記者:發(fā)改委就是把若干政府部門(mén)整合到一起的“大部”。但據(jù)觀察，很多地方官員現(xiàn)在不跑?chē)?guó)務(wù)院，只跑發(fā)改委，要錢(qián)、要物、要政策，使得發(fā)改委成了“小國(guó)務(wù)院”。大部門(mén)制改革會(huì)繼續(xù)走發(fā)改委模式嗎？

汪玉凱:發(fā)改委模式不能簡(jiǎn)單等同于大部門(mén)制，兩者是有差別的。發(fā)改委主要是國(guó)務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，幾乎和每個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)都有關(guān)系，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、教育部……所有這些都和發(fā)改委的某個(gè)處、司對(duì)應(yīng)。我覺(jué)得在我們這樣的管理模式下，發(fā)改委究竟應(yīng)該以什么樣的方式存在，如何發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能是需要認(rèn)真研究和解決的，甚至可以發(fā)揮各方面的作用，進(jìn)行廣泛的討論。從這個(gè)意義上說(shuō)，我不認(rèn)為目前我國(guó)發(fā)改委的運(yùn)作模式就是大部門(mén)制的模式，恐怕要認(rèn)真研究如何調(diào)整和改革這種運(yùn)行機(jī)制。我舉一個(gè)例子，我們機(jī)構(gòu)改革中，把專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)體制改革的部門(mén)合并到了發(fā)改委，現(xiàn)在看來(lái)，這樣把整個(gè)體制改革方案設(shè)計(jì)的部門(mén)放在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)，不一定合適，這個(gè)部門(mén)應(yīng)該是超越部門(mén)的，如果放在一個(gè)部門(mén)內(nèi)，很容易受到部門(mén)利益的影響，而影響到改革政策的公正和公平。因此，目前發(fā)改委這種模式，我認(rèn)為是需要按照新的大部門(mén)制的改革思路，進(jìn)行統(tǒng)籌改革。

記者:怎么說(shuō)？

汪玉凱:首先不應(yīng)把體制改革方案設(shè)計(jì)的職能交給發(fā)改委，應(yīng)該把它拿出來(lái)，因?yàn)榘l(fā)改委內(nèi)部設(shè)計(jì)改革方案很難能超越部門(mén)利益，所以要對(duì)部門(mén)利益進(jìn)行制衡，否則不利于下一步改革。

阻力來(lái)自部門(mén)利益和經(jīng)驗(yàn)不足

記者:推進(jìn)大部門(mén)制改革，阻力來(lái)自哪里？

汪玉凱:部門(mén)利益是最大的阻力。比如2007年在兩會(huì)期間，有的人大代表就建議將衛(wèi)生部、國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家食品藥品管理局、國(guó)務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個(gè)“人口與健康委員會(huì)”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。

另外，“大部”內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，權(quán)力如何劃分？我們過(guò)去畢竟沒(méi)有這方面經(jīng)驗(yàn)，也是我們遇到的難題。

大部門(mén)制改革應(yīng)循序漸進(jìn)

記者:這種情況下，大部門(mén)制改革是否注定不宜一步到位，而是循序漸進(jìn)？

汪玉凱:我同意這個(gè)看法。首先應(yīng)該從職能交叉突出、外部反映呼聲大的這樣一些部門(mén)開(kāi)始，然后逐步擴(kuò)大，而且一定要把結(jié)構(gòu)的調(diào)整和功能的定位進(jìn)行有機(jī)地結(jié)合。

記者:大部門(mén)制改革是從部委層面開(kāi)始，還是在地方先試點(diǎn)后推開(kāi)？

汪玉凱:我們是單一制國(guó)家，上下級(jí)步調(diào)一致，所以中央要先行一步。2008年3月份新一屆政府的組建，就應(yīng)體現(xiàn)十七大報(bào)告精神。所以首先會(huì)從中央推行，然后一步步完善，然后在地方推行。

大部門(mén)制改革2008年春有望推進(jìn)

記者:大部門(mén)體制改革有沒(méi)有具體的時(shí)間表？

汪玉凱:2008年3月份新一屆政府的組成應(yīng)該是一個(gè)看點(diǎn)，應(yīng)該會(huì)按照大部門(mén)制思維來(lái)組建，這是毫無(wú)疑問(wèn)的；但能否一步到位，還不好說(shuō)。我估計(jì)可能首先在矛盾比較突出、相對(duì)集中、比較讓人頭疼的政府部門(mén)先搞，然后看改革的成效或者條件，逐步擴(kuò)大范圍。

寓大部門(mén)制于政治體制改革中

記者:誰(shuí)作為大部門(mén)制改革主持人能超脫部門(mén)利益？

汪玉凱:中央編制委員會(huì)及其辦公室。它既管編制，也管各部門(mén)職能配置。

記者:任何改革若要取得成功，都不能單兵突進(jìn)；要搞好大部門(mén)制改革和行政管理體制改革，你認(rèn)為應(yīng)該有哪些配套措施的跟進(jìn)？

汪玉凱:首先我建議中編辦在設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)建立直屬于更高層的專(zhuān)家委員會(huì)，借助專(zhuān)家力量，使整合性的大部門(mén)制方案經(jīng)過(guò)充分論證，再給最高領(lǐng)導(dǎo)決策，最大限度減少領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人喜好因素，堅(jiān)持科學(xué)性，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，用制度規(guī)范大部門(mén)制改革。

從更深層次來(lái)看，大部門(mén)制改革的思路和方向，最終必然會(huì)涉及和涵蓋到黨政、人大、政協(xié)等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對(duì)接，這個(gè)問(wèn)題非常關(guān)鍵。比如文化部、廣電局與中宣部的關(guān)系，公安部、安全部、司法部與政法委的關(guān)系，政府權(quán)力要與中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)力有效對(duì)接分工。我認(rèn)為應(yīng)該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，這樣更能從結(jié)構(gòu)上深層次調(diào)整，因而更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

(摘自《成都商報(bào)》)