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        “大部門(mén)制”猜想

        2008-01-21 03:40:46常紅曉
        資治文摘 2008年1期
        關(guān)鍵詞:公共行政政府職能體制

        常紅曉

        以機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)“政府職能轉(zhuǎn)變”,一直是歷次政府體制改革的核心;而探索實(shí)行“大部門(mén)體制”,其核心要義不是增加部門(mén)而是精簡(jiǎn)。

        “抓緊制定行政管理體制改革總體方案”——在不久前閉幕的中共十七大的報(bào)告中,這個(gè)表述赫然在目。中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革何去何從,將成為各方關(guān)注的焦點(diǎn),而“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”,更引發(fā)國(guó)內(nèi)外諸多猜測(cè)。

        2007年11月13日至15日,第四屆“中歐政府管理高層論壇”在北京召開(kāi),國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏等高層官員出席。這次論壇圍繞“行政管理體制改革和提高政府效能”展開(kāi),其研討內(nèi)容更像是對(duì)未來(lái)政府改革的思想“預(yù)熱”。

        該論壇的六個(gè)議題,包括政府職能轉(zhuǎn)變與解決民生問(wèn)題、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革、推進(jìn)依法行政及建設(shè)法治政府、政府績(jī)效管理與提高政府效能、行政問(wèn)責(zé)制與政府執(zhí)行力、電子政務(wù)及政務(wù)公開(kāi)等,幾乎涵蓋了“行政管理體制改革”的所有領(lǐng)域。

        在論壇致辭中,華建敏指出:“必須清醒地看到,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比,中國(guó)現(xiàn)行行政管理體制還有諸多不適應(yīng),必須按照中共十七大報(bào)告的要求,加快推進(jìn)改革?!边@顯示中國(guó)的行政管理體制已全面提速。

        方向:走向“公共行政”

        此次中共十七大報(bào)告提出,要“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。這其實(shí)是執(zhí)政黨對(duì)新一輪行政管理體制改革的全面部署。

        官方所言“行政管理體制改革”,在學(xué)界更多地被稱(chēng)做“政府體制改革”。相對(duì)于政治體制改革而言,政府體制改革可操作性更強(qiáng),更偏重于技術(shù)性。但從廣義上說(shuō),行政管理體制改革也是政治體制改革的重要內(nèi)容,其成敗最終取決于政治體制改革。

        中國(guó)自上世紀(jì)80年代,就提出要進(jìn)行行政管理體制改革。迄今為止,這些改革都局限于地方政府和相關(guān)部門(mén),全國(guó)范圍內(nèi)的改革并未啟動(dòng)。眾多政治學(xué)者告訴記者,之所以如此,一個(gè)主要原因是中國(guó)行政管理體制改革的方向并不明確,因此“轉(zhuǎn)變政府職能”的目標(biāo)一直不能有效落實(shí)。

        一些接受采訪(fǎng)的政治學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)行政管理體制改革的方向應(yīng)該是構(gòu)建“公共行政體制”,強(qiáng)化政府權(quán)力的公共性。中共十七大報(bào)告的上述表述,即是對(duì)“公共行政體制”的全面定位。

        在此次“中歐政府管理高層論壇”上,原國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)唐鐵漢就指出:“推進(jìn)行政管理體制改革,要圍繞建立社會(huì)主義公共行政體制這一總體目標(biāo),全面推進(jìn)政府管理的體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新?!?/p>

        在唐鐵漢看來(lái),所謂“公共行政體制”,是指適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的,行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、滿(mǎn)足社會(huì)公共需求的政府管理制度與組織體系,其實(shí)質(zhì)在于其公共性、公正性與服務(wù)性。

        國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授馬慶鈺認(rèn)為,“行政管理”的概念,缺乏對(duì)政府權(quán)力公共性的認(rèn)定,只是政府管理的傳統(tǒng)階段。行政管理的概念偏重于政府對(duì)人民自上而下的管制,缺乏對(duì)公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的界定,所謂“皇帝也可搞行政管理”。因此,中國(guó)政府體制改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立“公共行政體制”。

        公共管理專(zhuān)家認(rèn)為,把改革目標(biāo)確立為建立公共行政體制,是轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ),也是全面推開(kāi)行政管理體制改革的前提。這是因?yàn)楣残姓w制意味著公眾對(duì)政府決策的參與和監(jiān)督,意味著政府要以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任,意味著政府官員行政理念和行為的根本轉(zhuǎn)型。

        機(jī)構(gòu)改革路徑

        在“行政管理體制改革”中,政府機(jī)構(gòu)改革最為矚目,也最為核心。

        一般認(rèn)為,“轉(zhuǎn)變政府職能”就是要推進(jìn)“政企分開(kāi),政資分開(kāi),政事分開(kāi),政府與中介組織分開(kāi)”。這無(wú)疑是最為基礎(chǔ)性的工作。對(duì)于脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的中國(guó)而言,要實(shí)現(xiàn)政府向“公共行政”轉(zhuǎn)型,必須對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合;而政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果也必須在機(jī)構(gòu)改革中體現(xiàn),否則“轉(zhuǎn)變政府職能”就可能淪為“口號(hào)”,變成“空話(huà)”。

        “政府機(jī)構(gòu)改革是未來(lái)行政管理體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn),轉(zhuǎn)變政府職能與政府機(jī)構(gòu)改革相輔相成。如果政府機(jī)構(gòu)改革不到位,轉(zhuǎn)變政府職能也很難?!眹?guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家認(rèn)為。

        在此次高層論壇上,部分因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革本身的敏感性,部分緣于改革方案并未定盤(pán),中國(guó)的高層官員并未給出具體的機(jī)構(gòu)改革設(shè)想。但從相關(guān)官員的講話(huà)中,也可窺見(jiàn)機(jī)構(gòu)改革方案的脈絡(luò)。

        國(guó)家行政學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)姜異康在論壇主題報(bào)告中,以“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”為題,提出了中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的四個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容:

        其一,加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門(mén)體制”,健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制,規(guī)范垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系;

        其二,精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu),減少行政層次,降低行政成本,著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)等問(wèn)題;

        其三,合理劃分中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán),明確不同層級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限;

        其四,健全機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算管理相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制,完善政府組織法律體系,實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化。

        這四個(gè)方面的內(nèi)容,無(wú)疑屬“大部門(mén)體制”最給人以想象的空間。而在國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家看來(lái),高層決策者明確提出實(shí)行“大部門(mén)體制”,其核心要義不是要增加政府部門(mén)和機(jī)構(gòu);恰恰相反,未來(lái)政府各部門(mén)的職能必然要整合,主要的任務(wù)還是裁減政府機(jī)構(gòu)和人員。

        “目前國(guó)務(wù)院有28個(gè)部委,加上國(guó)務(wù)院直屬局和直屬機(jī)構(gòu)等,共有66個(gè)部門(mén)。未來(lái)要建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制,不能僅僅局限于現(xiàn)有28個(gè)部委,要在66個(gè)部門(mén)范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮?!敝窳⒓艺J(rèn)為。

        但是,也有專(zhuān)家認(rèn)為,考慮到中國(guó)政治體制改革的現(xiàn)實(shí),擬議中的中央政府機(jī)構(gòu)改革方案“并不會(huì)是一個(gè)變動(dòng)很大的方案”。正如中共十七大報(bào)告所說(shuō),“大部門(mén)體制”是要“探索實(shí)行”,并非全面實(shí)施。

        整合與精簡(jiǎn)

        自1978年改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)5次政府機(jī)構(gòu)改革。其成敗得失自然見(jiàn)仁見(jiàn)智,但是以機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)“政府職能轉(zhuǎn)變”,一直是歷次改革的核心。即將進(jìn)行的第六次機(jī)構(gòu)改革,必然要以準(zhǔn)確界定政府職能為前提,實(shí)行“大部門(mén)體制”更是如此。

        據(jù)記者了解,國(guó)務(wù)院已于2006年初成立了深化行政管理體制改革聯(lián)席會(huì)議,并下設(shè)若干工作小組,從事有關(guān)改革的調(diào)查研究和政策制定。但相關(guān)的工作進(jìn)展和調(diào)查結(jié)果依然處于高度保密狀態(tài),新一輪機(jī)構(gòu)改革方案如何有效吸收公眾意見(jiàn),依然是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。

        在學(xué)界,有學(xué)者基于理想的設(shè)計(jì),提出了對(duì)未來(lái)“大部門(mén)體制”的具體設(shè)想。中央黨校學(xué)者周天勇在提交給前述論壇的論文中,總結(jié)了近年來(lái)學(xué)界對(duì)機(jī)構(gòu)改革的理想方案。

        在周天勇看來(lái),最理想的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案是,除了外交部、國(guó)防部、安全部、公安部等,其他部委逐步向“大部門(mén)制”過(guò)渡。

        周天勇還建議,為強(qiáng)化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),打破部門(mén)利益格局,應(yīng)重建國(guó)家體制改革委員會(huì),繼續(xù)整合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì);同時(shí),建議新設(shè)總理預(yù)算管理辦公室,強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。

        中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗是較早提出建立“大部門(mén)制”的學(xué)者。在熊文釗看來(lái),未來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該繼續(xù)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。對(duì)目前較多的國(guó)務(wù)院直屬局,要大量整合撤并,同時(shí)要裁減目前過(guò)多的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

        據(jù)了解,在2008年3月的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,能源部的成立幾乎已成定論,目前尚存的爭(zhēng)議主要集中在能源部的職能范圍。而大交通、大國(guó)土建設(shè)、大農(nóng)業(yè)、大文化等體制的建立,抑或正在研究中,并非沒(méi)有可能。

        (摘自《財(cái)經(jīng)》2007年第24期)

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