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        “大部門制”猜想

        2008-01-21 03:40:46常紅曉
        資治文摘 2008年1期
        關(guān)鍵詞:公共行政政府職能體制

        常紅曉

        以機構(gòu)改革推動“政府職能轉(zhuǎn)變”,一直是歷次政府體制改革的核心;而探索實行“大部門體制”,其核心要義不是增加部門而是精簡。

        “抓緊制定行政管理體制改革總體方案”——在不久前閉幕的中共十七大的報告中,這個表述赫然在目。中國政府機構(gòu)改革何去何從,將成為各方關(guān)注的焦點,而“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”,更引發(fā)國內(nèi)外諸多猜測。

        2007年11月13日至15日,第四屆“中歐政府管理高層論壇”在北京召開,國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏等高層官員出席。這次論壇圍繞“行政管理體制改革和提高政府效能”展開,其研討內(nèi)容更像是對未來政府改革的思想“預(yù)熱”。

        該論壇的六個議題,包括政府職能轉(zhuǎn)變與解決民生問題、政府機構(gòu)設(shè)置與改革、推進依法行政及建設(shè)法治政府、政府績效管理與提高政府效能、行政問責(zé)制與政府執(zhí)行力、電子政務(wù)及政務(wù)公開等,幾乎涵蓋了“行政管理體制改革”的所有領(lǐng)域。

        在論壇致辭中,華建敏指出:“必須清醒地看到,與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比,中國現(xiàn)行行政管理體制還有諸多不適應(yīng),必須按照中共十七大報告的要求,加快推進改革?!边@顯示中國的行政管理體制已全面提速。

        方向:走向“公共行政”

        此次中共十七大報告提出,要“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。這其實是執(zhí)政黨對新一輪行政管理體制改革的全面部署。

        官方所言“行政管理體制改革”,在學(xué)界更多地被稱做“政府體制改革”。相對于政治體制改革而言,政府體制改革可操作性更強,更偏重于技術(shù)性。但從廣義上說,行政管理體制改革也是政治體制改革的重要內(nèi)容,其成敗最終取決于政治體制改革。

        中國自上世紀80年代,就提出要進行行政管理體制改革。迄今為止,這些改革都局限于地方政府和相關(guān)部門,全國范圍內(nèi)的改革并未啟動。眾多政治學(xué)者告訴記者,之所以如此,一個主要原因是中國行政管理體制改革的方向并不明確,因此“轉(zhuǎn)變政府職能”的目標一直不能有效落實。

        一些接受采訪的政治學(xué)者認為,中國行政管理體制改革的方向應(yīng)該是構(gòu)建“公共行政體制”,強化政府權(quán)力的公共性。中共十七大報告的上述表述,即是對“公共行政體制”的全面定位。

        在此次“中歐政府管理高層論壇”上,原國家行政學(xué)院副院長唐鐵漢就指出:“推進行政管理體制改革,要圍繞建立社會主義公共行政體制這一總體目標,全面推進政府管理的體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新?!?/p>

        在唐鐵漢看來,所謂“公共行政體制”,是指適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的,行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、滿足社會公共需求的政府管理制度與組織體系,其實質(zhì)在于其公共性、公正性與服務(wù)性。

        國家行政學(xué)院公共管理教研部教授馬慶鈺認為,“行政管理”的概念,缺乏對政府權(quán)力公共性的認定,只是政府管理的傳統(tǒng)階段。行政管理的概念偏重于政府對人民自上而下的管制,缺乏對公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的界定,所謂“皇帝也可搞行政管理”。因此,中國政府體制改革的目標應(yīng)該是建立“公共行政體制”。

        公共管理專家認為,把改革目標確立為建立公共行政體制,是轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ),也是全面推開行政管理體制改革的前提。這是因為公共行政體制意味著公眾對政府決策的參與和監(jiān)督,意味著政府要以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任,意味著政府官員行政理念和行為的根本轉(zhuǎn)型。

        機構(gòu)改革路徑

        在“行政管理體制改革”中,政府機構(gòu)改革最為矚目,也最為核心。

        一般認為,“轉(zhuǎn)變政府職能”就是要推進“政企分開,政資分開,政事分開,政府與中介組織分開”。這無疑是最為基礎(chǔ)性的工作。對于脫胎于計劃經(jīng)濟體制的中國而言,要實現(xiàn)政府向“公共行政”轉(zhuǎn)型,必須對現(xiàn)有政府機構(gòu)進行有效整合;而政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果也必須在機構(gòu)改革中體現(xiàn),否則“轉(zhuǎn)變政府職能”就可能淪為“口號”,變成“空話”。

        “政府機構(gòu)改革是未來行政管理體制改革的重點和難點,轉(zhuǎn)變政府職能與政府機構(gòu)改革相輔相成。如果政府機構(gòu)改革不到位,轉(zhuǎn)變政府職能也很難?!眹倚姓W(xué)院公共管理教研部教授竹立家認為。

        在此次高層論壇上,部分因為機構(gòu)改革本身的敏感性,部分緣于改革方案并未定盤,中國的高層官員并未給出具體的機構(gòu)改革設(shè)想。但從相關(guān)官員的講話中,也可窺見機構(gòu)改革方案的脈絡(luò)。

        國家行政學(xué)院常務(wù)副院長姜異康在論壇主題報告中,以“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”為題,提出了中國政府機構(gòu)改革的四個重點內(nèi)容:

        其一,加大機構(gòu)整合力度,探索實行職能有機統(tǒng)一的“大部門體制”,健全部門間協(xié)調(diào)配合機制,規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系;

        其二,精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu),減少行政層次,降低行政成本,著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題;

        其三,合理劃分中央與地方的事權(quán)和財權(quán),明確不同層級政府的職責(zé)權(quán)限;

        其四,健全機構(gòu)編制管理與財政預(yù)算管理相互協(xié)調(diào)、相互制約的機制,完善政府組織法律體系,實現(xiàn)政府職責(zé)、機構(gòu)、編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化。

        這四個方面的內(nèi)容,無疑屬“大部門體制”最給人以想象的空間。而在國家行政學(xué)院教授竹立家看來,高層決策者明確提出實行“大部門體制”,其核心要義不是要增加政府部門和機構(gòu);恰恰相反,未來政府各部門的職能必然要整合,主要的任務(wù)還是裁減政府機構(gòu)和人員。

        “目前國務(wù)院有28個部委,加上國務(wù)院直屬局和直屬機構(gòu)等,共有66個部門。未來要建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制,不能僅僅局限于現(xiàn)有28個部委,要在66個部門范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮?!敝窳⒓艺J為。

        但是,也有專家認為,考慮到中國政治體制改革的現(xiàn)實,擬議中的中央政府機構(gòu)改革方案“并不會是一個變動很大的方案”。正如中共十七大報告所說,“大部門體制”是要“探索實行”,并非全面實施。

        整合與精簡

        自1978年改革開放以來,中國已經(jīng)進行過5次政府機構(gòu)改革。其成敗得失自然見仁見智,但是以機構(gòu)改革推動“政府職能轉(zhuǎn)變”,一直是歷次改革的核心。即將進行的第六次機構(gòu)改革,必然要以準確界定政府職能為前提,實行“大部門體制”更是如此。

        據(jù)記者了解,國務(wù)院已于2006年初成立了深化行政管理體制改革聯(lián)席會議,并下設(shè)若干工作小組,從事有關(guān)改革的調(diào)查研究和政策制定。但相關(guān)的工作進展和調(diào)查結(jié)果依然處于高度保密狀態(tài),新一輪機構(gòu)改革方案如何有效吸收公眾意見,依然是一個有待解決的問題。

        在學(xué)界,有學(xué)者基于理想的設(shè)計,提出了對未來“大部門體制”的具體設(shè)想。中央黨校學(xué)者周天勇在提交給前述論壇的論文中,總結(jié)了近年來學(xué)界對機構(gòu)改革的理想方案。

        在周天勇看來,最理想的國務(wù)院機構(gòu)改革方案是,除了外交部、國防部、安全部、公安部等,其他部委逐步向“大部門制”過渡。

        周天勇還建議,為強化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),打破部門利益格局,應(yīng)重建國家體制改革委員會,繼續(xù)整合國家發(fā)展和改革委員會、國有資產(chǎn)管理委員會;同時,建議新設(shè)總理預(yù)算管理辦公室,強化預(yù)算編制的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。

        中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗是較早提出建立“大部門制”的學(xué)者。在熊文釗看來,未來的政府機構(gòu)改革應(yīng)該繼續(xù)精簡機構(gòu)。對目前較多的國務(wù)院直屬局,要大量整合撤并,同時要裁減目前過多的政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)。

        據(jù)了解,在2008年3月的國務(wù)院機構(gòu)改革中,能源部的成立幾乎已成定論,目前尚存的爭議主要集中在能源部的職能范圍。而大交通、大國土建設(shè)、大農(nóng)業(yè)、大文化等體制的建立,抑或正在研究中,并非沒有可能。

        (摘自《財經(jīng)》2007年第24期)

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