政府采購的協(xié)議供貨,是指先由集中采購機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)的方式確定若干協(xié)議供貨商,確定所需貨物與服務(wù)相應(yīng)的價(jià)格、品牌型號、數(shù)量、質(zhì)量、售后服務(wù)等,并以協(xié)議的方式固定下來,在各具體采購人有采購需求時(shí),通過向這些協(xié)議供貨商詢價(jià)、競爭性談判等方式選定供貨商并與之簽訂合同,再根據(jù)合同,雙方履行交貨、驗(yàn)收、結(jié)算等權(quán)利義務(wù)。目前,協(xié)議供貨已經(jīng)成為政府采購的重要方式。
一、協(xié)議供貨的現(xiàn)狀
政府采購中協(xié)議供貨的方式是《政府采購法》中沒有明文規(guī)定的一種采購方式。2002年3月,《政府采購法》還沒有頒布,中央國家機(jī)關(guān)采購中心在采購IT產(chǎn)品中已經(jīng)引入了政府采購的協(xié)議供貨方式。
協(xié)議供貨的品目從2002年的計(jì)算機(jī)和打印機(jī)兩類逐步發(fā)展到2004年的計(jì)算機(jī)、顯示器、PC服務(wù)器(1路CPU、2路CPU)、復(fù)印機(jī)、打印機(jī)(含桌面多功能一體機(jī))、傳真機(jī)、投影機(jī)、掃描儀、電話機(jī)、數(shù)碼照相機(jī)、數(shù)碼攝像機(jī)和復(fù)印紙等12類。2005年又增加網(wǎng)絡(luò)交換機(jī)(邊緣) 、低端路由器兩類。到目前協(xié)議供貨品目范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,增至19類。
據(jù)統(tǒng)計(jì),2004年,中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心總的政府采購金額為30.8億元,相比2003年的7億元,增長了300%以上,而其中協(xié)議供貨的采購金額為19億元左右,接近三分之二。中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心在2007年的協(xié)議供貨采購中,預(yù)計(jì)采購規(guī)模將突破35億元。
在財(cái)政部等中央機(jī)關(guān)的積極推動下,協(xié)議供貨制度在全國各地蓬勃發(fā)展。上海、江蘇、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖南、湖北等省市,按照先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)的思路,不斷擴(kuò)大政府協(xié)議采購的范圍。
二、存在的問題
協(xié)議供貨已經(jīng)成為政府采購的重要方式,但這種采購方式卻存在一定的問題。
(一)協(xié)議供貨不是法定采購方式
協(xié)議供貨不是法定的采購方式,也很難理解為其他的采購方式。
《政府采購法》規(guī)定了五種有名稱的采購方式,沒有協(xié)議供貨。我國的立法涉及到多種情況時(shí)往往有一個兜底條款,在采購方式上也有一個兜底條款,即“政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”。
但我們也很難將協(xié)議供貨理解為其他采購方式,原因在于協(xié)議供貨確定協(xié)議供應(yīng)商時(shí),往往采用公開招標(biāo),而在一個采購項(xiàng)目中,一般不能同時(shí)使用兩個并列的采購方式,除非第一種采購方式采購失敗。
目前很多人,尤其是IT行業(yè)的人,或多或少有一些英美法(判例法)的背景或烙印,從英美法角度看,某一種采購方式或者合同是否確定名稱并不重要,只要法律不禁止,按照當(dāng)事人約定或者同意進(jìn)行即可。但我國的立法體系是大陸法系,是成文法國家,一般是按照名稱確定法律適用的。
按照目前《政府采購法》的邏輯,協(xié)議供貨如果既不能在有名稱的采購方式中確定,也不能在兜底條款中確定,將被排除在《政府采購法》的適用范圍之外。這將給協(xié)議供貨的法律適用帶來嚴(yán)重的困難。
(二)協(xié)議供貨的有效期過長
目前協(xié)議供貨的有效期過長,許多地方協(xié)議供貨是一年一次招標(biāo),即協(xié)議供貨的有效期為一年。目前很多地方在縮短協(xié)議供貨的有效期,有的地方縮短為半年或三個月。但縮短有效期又大大增加了集中采購機(jī)構(gòu)的工作量,因此有些集中采購機(jī)構(gòu)在確定了較短的有效期后又有延長的。
即使盡量縮短有效期,仍然不能徹底解決問題。原因在于有些產(chǎn)品、如IT產(chǎn)品,技術(shù)進(jìn)步非常快,價(jià)格在很短時(shí)間內(nèi)就會有較大變化。由于協(xié)議供貨往往沒有第二次競爭,即使有第二次競爭,競爭也不充分。這直接導(dǎo)致了協(xié)議供貨產(chǎn)品的價(jià)格往往較高。
(三)采購產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)無法控制
這一問題與有效期過長有關(guān)。由于現(xiàn)代技術(shù)的快速發(fā)展,不論如何縮短有效期,都有可能發(fā)生一開始確定的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn),到公示期快結(jié)束的時(shí)候已經(jīng)落伍的情況。而一旦協(xié)議供貨不能采購最先進(jìn)技術(shù)的產(chǎn)品,必然被采購人指責(zé)。
(四)供應(yīng)商無法開展有效充分的競爭
筆者曾經(jīng)作為評標(biāo)專家參加了一次定點(diǎn)采購的評標(biāo),定點(diǎn)采購與協(xié)議供貨非常類似,也是先用公開招標(biāo)的方式確定入圍的供應(yīng)商,結(jié)果許多采購人希望參加投標(biāo)的潛在供應(yīng)商不愿意參加投標(biāo)。因?yàn)楹芏喙?yīng)商實(shí)際上是追求一次采購?fù)稑?biāo)行為本身的回報(bào)和效益的,但參加協(xié)議供貨投標(biāo)即使中標(biāo)了,成為若干協(xié)議供貨商之一以后,實(shí)際上不能直接帶來效益,因?yàn)闆]有直接確定交易量,甚至沒有直接確定是否產(chǎn)生交易,必須等到具體的采購人來采購。
如果具體的采購人不來采購,中標(biāo)將成為沒有任何意義的事情。所以這樣一來很多供應(yīng)商就沒有動力參加協(xié)議供貨的投標(biāo)了,即使供應(yīng)商中負(fù)責(zé)政府采購的部門經(jīng)理向單位領(lǐng)導(dǎo)提出參加政府采購協(xié)議供貨投標(biāo)的要求,單位領(lǐng)導(dǎo)往往會要求部門經(jīng)理測算投標(biāo)的回報(bào),但協(xié)議供貨投標(biāo)的回報(bào)無法計(jì)算,導(dǎo)致供應(yīng)商參加投標(biāo)的積極性大大減小,出現(xiàn)了供應(yīng)商無法開展有效充分競爭的結(jié)果。
三、解決的方案
既然協(xié)議供貨有這么多需要解決的問題,為什么政府采購的協(xié)議供貨仍然快速發(fā)展呢?
對于協(xié)議供貨采購方式產(chǎn)生、發(fā)展的原因,筆者界定為,是我國政府官員的主觀隨意性和政府采購制度嚴(yán)格性妥協(xié)的結(jié)果。
政府采購制度必然有一套嚴(yán)格的程序,特別是采用公開招標(biāo),從招標(biāo)的時(shí)限上、從采購計(jì)劃的編制和報(bào)批上都有很嚴(yán)格的要求。例如,要買計(jì)算機(jī),使用部門的負(fù)責(zé)人預(yù)先就要做好決策,決定購買計(jì)算機(jī)的數(shù)量、使用用途等。采購計(jì)劃批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行,這是政府采購公開招標(biāo)最基本的要求。
但目前一些政府官員不習(xí)慣受這種制約,習(xí)慣于今天想買,明天就必須買到。如果告訴他政府采購要有一個較長的周期,他就開始指責(zé)集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu),認(rèn)為政府采購的效率低下。
這給集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)帶來了一個矛盾:執(zhí)行政府采購與盡快完成采購的矛盾。協(xié)議供貨確實(shí)能夠有效解決這個矛盾,但同時(shí)也消滅了政府規(guī)模采購的積極意義。因?yàn)閰f(xié)議供貨實(shí)際變成了兩次采購,本來政府采購非常重要的功能就是把分散采購變成集中采購,提高采購規(guī)模,可以降低采購的價(jià)格,可以由專業(yè)的人員做采購工作,政府從事采購的人員采購成本本身也下降了。但協(xié)議供貨反而大大提高了采購的成本,因?yàn)樽兂蓛纱尾少彛稚⒉少彽谋锥巳匀淮嬖?,具有?shí)質(zhì)意義的第二次采購仍然是分散采購。
因此,筆者的看法,協(xié)議供貨的采購方式應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。如果不用協(xié)議供貨的方式,對于單價(jià)是小額、數(shù)量較大且需要經(jīng)常采購的貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)如何采購呢?還是應(yīng)當(dāng)盡量按照《政府采購法》直接規(guī)定的采購方式進(jìn)行采購,公開招標(biāo)是政府采購的主要方式,應(yīng)當(dāng)盡量直接采用公開招標(biāo)的方式。
為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo),需要解決兩個問題:第一,是要增加采購的計(jì)劃性,要減少避免政府官員采購的隨意性,要盡量避免采購計(jì)劃的變更和臨時(shí)采購;第二,要簡化采購的標(biāo)準(zhǔn)。對于第二個問題,如IT產(chǎn)品的采購標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)镮T產(chǎn)品技術(shù)發(fā)展快、種類多,標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜,如果對IT產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求過細(xì),自然無法通過一次公開招標(biāo)采購大量不同單位要求的計(jì)算機(jī)。
因?yàn)楣_招標(biāo)有一個門檻價(jià),一定要達(dá)到采購的量以后才能采用公開招標(biāo),如果技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜,我們會發(fā)現(xiàn)每個人買的計(jì)算機(jī)不一樣,不同的計(jì)算機(jī)都不能作為一個項(xiàng)目采購,必須分開采購,如果分開采購又無法達(dá)到門檻價(jià),最后結(jié)果是無法實(shí)現(xiàn)公開招標(biāo)。
事實(shí)上政府采購采購的主要是通用、成熟的產(chǎn)品,不是尖端產(chǎn)品。政府采購如果采購了多余的功能就是最大的浪費(fèi)。在這樣的觀點(diǎn)下,我們IT產(chǎn)品在標(biāo)準(zhǔn)上沒有必要要求那么具體,有一些IT廠商認(rèn)為如果購買普通的產(chǎn)品,過幾年就被淘汰了,因此應(yīng)當(dāng)購買最先進(jìn)的產(chǎn)品。
政府采購的產(chǎn)品當(dāng)然希望能夠使用較長時(shí)間,但購買先進(jìn)產(chǎn)品并不能有效實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),因?yàn)樵谀壳暗募夹g(shù)發(fā)展速度下,不論多先進(jìn)的產(chǎn)品都會很快被淘汰。當(dāng)然有一些政府機(jī)關(guān)可能要用一些尖端產(chǎn)品則要另當(dāng)別論。這方面合肥市作了比較好的努力,合肥市2007年5月9日發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一計(jì)算機(jī)采購標(biāo)準(zhǔn)的通知》(合財(cái)購[2007]109號),目標(biāo)就是盡量采用公開招標(biāo)方式采購計(jì)算機(jī),2007年市級部門預(yù)算中規(guī)定的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi),按照基本滿足機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公需求的原則,臺式計(jì)算機(jī)只被分為三種型號。為便于計(jì)算機(jī)項(xiàng)目統(tǒng)一招標(biāo)及合同執(zhí)行,市政府采購中心在受理計(jì)劃后直接與各主管部門簽訂《政府采購委托代理協(xié)議》,不再分別與各采購單位單獨(dú)簽訂協(xié)議,為把協(xié)議供貨變成公開招標(biāo),奠定了非常好的基礎(chǔ)。這應(yīng)當(dāng)是目前協(xié)議供貨方式的改革方向。