摘 要： 文章通過分析在公積金管理運作中，作為公積金管理和運營的主體——住房公積金管理 中心在公積金操作過程中與政府、公積金管理委員會、商業(yè)銀行、公積金繳納企業(yè)和個人、 公積金使用人之間存在的關系，得出現有制度中的一些問題和障礙，并提出相關調整建議。

關鍵詞：住房公積金 制度 關系分析

中圖分類號:F293.3文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)02-059-02

根據國務院《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，住房公積金是指國家 機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位 及其在職職工繳存的長期儲金。同時，根據規(guī)定，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市 以及其他設區(qū)的市（地、州、盟）應當按照精簡、效能的原則，設立一個住房公積金管理中 心，負責住房公積金的管理運作。住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房 公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則。這樣，在公積金管理運作中，政府 、公積金管理委員會、公積金管理中心、商業(yè)銀行、公積金繳納企業(yè)和個人、公積金使用人 之間存在著較為復雜的關系。而且，就目前來說，各主體之間的關系并不是非常清晰和明確 ，這難免降低整個公積金運作過程的效率。本文就住房公積金管理中心與其他主體之間的現 有關系進行分析，并提出相關調整建議。

一、 住房公積金管理中心與其他部門的關系分析

1． 與中央政府的關系。住房公積金實質是國家提供給公民的一種公共產品，為了保證這一 公共產品實施的有效性和普及型，以法律的強制形式－《條例》形成了與社會公眾之間的強 制合約。國家規(guī)定了公積金制度的基本框架，明確了管理和運營辦法，并且要求各地設立公 積金管理中心具體管理和運作。就其關系來說，各地公積金管理中心和中央政府之間是一種 委托——代理關系。為了保證公積金管理中心按規(guī)經營，中央政府委托和授權有關部委、省 級 部門以及財政和審計部門負責監(jiān)督中心的各項工作是否違背相關規(guī)定。在此委托—代理過程 中，雖然有監(jiān)督部門對中心的工作進行監(jiān)督，但是監(jiān)督的力量并非起到真正的作用。換句話 說，至于監(jiān)督的效果如果，國家建設部并沒有定期或不定期的抽查?；趯嵉卣{研或抽查成 本較大，建設部往往只是對統(tǒng)計數據和總量指標進行評價?；谝陨戏治?，這種委托——代 理關系雖然名義上存在，但是其實質并不對等，而且缺乏必要的監(jiān)督和反饋。

2． 與地方政府的關系。根據國務院《條例》規(guī)定，公積金管理中心是“直屬城市人民政府 的不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位”。因此，中心的 行為標準都以地方政府的要求為準。能否更有效地利用和管理好這些資金，就成為地方政府 的自主選擇結果。公積金運營是一項事務性的工作，有效管理并不能成為政府政績顯示信號 ，因此，地方政府沒有花大力氣投入這項工作的動力。對其而言，管理的邊界在不出現大的 問 題的前提下保證公積金的正常運轉，同時迫于普遍的財政壓力，在沒有較強的制度約束條件 下，地方政府又具有強烈的機會主義傾向，把住房公積金的節(jié)余部分挪用于其他能帶來更大 效用和上級政府關注的方面。這是很多地方出現住房公積金被擠占、挪用、截留的主要原因 。

3． 與住房公積金管理委員會的關系。按照規(guī)定，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市 以及其他設區(qū)的市（地、州、盟），應當設立住房公積金管理委員會，作為公積金管理的決 策機構。管理委員會的成員中，人民政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人 以及有關專家占1／3，工會代表和職工代表占1／3，企業(yè)代表占1／3。由此可見，理論上管 委會和中心應該是一種決策和執(zhí)行的關系。但是，決策機構是一個由各單位、部門的代表組 成的非常設機構，很難對公積金形成動態(tài)的即時決策和監(jiān)督。實際操作過程中，管委會往往 只是一個形式上存在的機構。同時，管理委員會的人員構成應是社會上有影響的、資深的各 方面的專家，而實際上，大多數管委會的成員是由副市長或政府秘書長等政府官員擔任，其 決策難免受政府左右，并且為政府官員尋租提供了方便。

4． 與同級財政、審計部門的關系?！稐l例》規(guī)定，同級財政和審計部門負責對公積金運作 進行監(jiān)督。理論上來說，財政和審計機構與公積金中心之間應是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。 但是，這種關系在運作中并非如此。首先，地方財政在一定程度上受制于地方政府，從而造 成了同級財政監(jiān)督要在地方政府的旨意下進行，使財政失去了監(jiān)督的獨立性。而且，這種監(jiān) 督屬于同級監(jiān)督，這種監(jiān)督在現實運作中效果不大。其次，財政部門不是繳存人個人的代表 機構，并不會從繳存人的角度出發(fā)來實施職能，也就不能完全代表繳存人的利益。再次，財 政和審計部門只是從財務報表上取得信息，很多情況下并不是完全的第一手資料，這樣在資 料的可信度上也存在一定的疑問。最后，財政和審計部門大部分情況下只是監(jiān)管管理費用的 使用情況，并不監(jiān)管公積金的使用、保值和增值情況。

5． 與繳存人的關系。《條例》規(guī)定：職工住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平 均工資乘以職工住房公積金繳存比例。單位為職工繳存的住房公積金的月繳存額為職工本人 上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例。具體繳存比例由住房公積金管理委員會 擬訂，經本級人民政府審核后，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。繳存住房公積金的職 工，在購買、建造、翻建、大修自住住房時，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金貸 款。住房公積金從內涵上來說應該是一種契約式的住房儲金，但究其實質是強制性的住房儲 蓄金，要求在職的職工按比例繳納。這樣，公積金管理中心與繳存人之間由理論上的市場平 等交易關系演變?yōu)橐环N兼有管理和交易的關系。公積金的貸款和提取受到很多條件的限制， 現行政策中沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地政策出現很大的差異。按照現行政策，繳存人在公積金的 貸款和提取時，始終處于被動狀態(tài)，是否給予貸款、是否能夠提取都存在著不確定性，這實 際上侵犯了繳存人的權益。而且，一旦公積金在運行中受到損失，最終損害的是繳存人的利 益。

6． 與托管銀行的關系。按照《條例》的規(guī)定，公積金管理中心屬于無注冊資本、無盈利目 標、無有效的利益約束機制的行政事業(yè)單位。中心應當委托商業(yè)銀行辦理住房公積金貸款、 結算等金融業(yè)務和住房公積金賬戶的設立、繳存、歸還等手續(xù)。中心和托管銀行之間是一種 委托——代理關系，但是在這個關系中，兩者的權利和責任是不對等的。實際運營資金的受 托 銀行只收取手續(xù)費，不承擔貸款風險，而且當銀行損害公積金利益，公積金管理中心不能取 消其受托業(yè)務。中心并沒有直接涉及資金的運營，但是卻要為貸款的發(fā)放承擔風險，同時還 需負責資金歸集和公積金的保值增值。這些自相矛盾的規(guī)則，無疑使公積金管理中心處于尷 尬和被動的境地。

二、健全住房公積金制度應調整的重點

1．重新定位住房公積金管理中心性質。眾所周知，公積金管理中心的性質在《條例》 中明確規(guī)定，是“不以營利為目的的事業(yè)單位”。就目前來看，這一定位正是諸多問題產生 的根源。如果中心是不以營利為目的的事業(yè)單位，那么就沒有自有資本，不是金融機構，所 以也不具備承擔風險的能力。而且公積金保值增值的壓力很大，為了正常運行，不少公積金 中心鋌而走險。由此可見，“不以營利為目的的事業(yè)單位”的定位有所偏頗，而且與現實運 作相矛盾。因此，應該重新定位公積金管理中心性質。如可借鑒新加坡經驗，把住房公積金 中心改制成真正的政策性住房金融機構。同時，撤銷住房公積金管理委員會，建立獨立機構 。

2．建立獨立的監(jiān)管機構。目前，住房公積金的有效約束機制尚未形成。正如本文所分 析，現有的財政、審計部門對住房公積金的監(jiān)督和管理存在較大的障礙和局限。針對住房公 積金的監(jiān)管，筆者認為，應該建立獨立的監(jiān)管機構，該監(jiān)管機構可以直接隸屬國務院的監(jiān)管 機構，對金融機構進行垂直監(jiān)督管理，不受地方政府的約束。這樣真正意義上的監(jiān)管系統(tǒng)才 能建立。同時，監(jiān)管應貫穿公積金運作過程的前、中、后各個階段，確保全方位、全過程的 監(jiān)督。

3．健全內部控制機制，完善內部控制制度。無論外部監(jiān)管機構是否真正到位，公積金 中心應先做好內部控制。首先，公積金管理中心的管理費用在公積金收益增值中列支，正是 這一制度導致了公積金管理中心追求收益，產生資金風險。其次，委托理財風險很大。公積 金購買國債之所以屢屢遭受損失，往往是以購買國債的名義進入金融市場參與了資本運作。 以上兩個方面是公積金中心面對的最主要的運作風險。健全內部控制機制，盡力避免以上風 險。除此之外，還應該堅持崗位輪換制度，定期或不定期地對會計、出納、貸款、稽核人員 進行輪崗。分級授權，對所有操作環(huán)節(jié)的人員分別限制操作權限，防止越權辦理事務。

4．切實提高繳存人的利益。住房公積金的實質是一種住房保障制度，保障中低收入的 職工能夠有房可住。其建立的初衷和目的都是為了最廣大職工的基本利益，繳存人就是其服 務的“上帝”。如何切實有效地提高繳存人的利益是衡量住房公積金制度存在和發(fā)展的意義 ，也是今后住房公積金制度改革的方向。

住房公積金應采取多種形式，加大宣傳力度，確保更多的職工納入到這一系統(tǒng)中。增強 與商業(yè)貸款的競爭優(yōu)勢，全面介紹個人住房貸款有關政策和辦理手續(xù)，努力使住房公積金制 度深入人心。同時，簡化手續(xù)，提供各種便民利民措施，降低行政成本，提高效率。

參考文獻：

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4．陳美蓉，史本山.住房公積金制度下各方關系博弈分析.西南交通大學學報（社會科學版 ），2005(7)

(作者單位：北京師范大學珠海分校不動產學院 廣東珠海 519085)

(責編:賈偉)