[摘要]社區(qū)發(fā)展實(shí)質(zhì)上是人們?yōu)閼?yīng)對(duì)生活共同體中諸多共同性問題而實(shí)施的互助合作的集體行動(dòng)。選擇社會(huì)發(fā)展經(jīng)由社區(qū)發(fā)展，直接原因是總結(jié)工業(yè)化社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，根本原因是社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)合理分化。社區(qū)是社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要組成部分則是現(xiàn)實(shí)原因。隨著對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的升華，我國也選擇了社會(huì)建設(shè)經(jīng)由社區(qū)建設(shè)，社區(qū)建設(shè)經(jīng)由社區(qū)公共產(chǎn)品供給的發(fā)展道路。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)建設(shè)；社區(qū)建設(shè)；社區(qū)公共產(chǎn)品供給

[中圖分類號(hào)]C912.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-4769(2008)01-0084-05

一、國際經(jīng)驗(yàn)：社會(huì)發(fā)展經(jīng)由社區(qū)發(fā)展

人類社會(huì)發(fā)展與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，經(jīng)歷了依靠社區(qū)、弱化或消解社區(qū)、重建社區(qū)的過程。前工業(yè)化時(shí)期，人們主要通過社區(qū)謀求共同福利和社會(huì)發(fā)展；工業(yè)化時(shí)期，傳統(tǒng)社區(qū)被弱化，人們主要依靠國家、市場(chǎng)制度促進(jìn)社會(huì)發(fā)展；近幾十年，特別是現(xiàn)在，人們重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)，并通過重建社區(qū)來促進(jìn)社會(huì)更好地發(fā)展。社會(huì)發(fā)展與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系歷程，既展示了人類社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，也演繹了人們對(duì)社區(qū)的認(rèn)識(shí)過程。

社區(qū)隨著人類第一次、第二次大分工而自發(fā)形成和產(chǎn)生。滕尼斯在1881年發(fā)表的《社區(qū)與社會(huì)》中，認(rèn)為社區(qū)是基于自然意志(如情感、習(xí)慣、記憶)以及基于血緣、地緣和心態(tài)而形成的一種社會(huì)有機(jī)體，包括家庭、鄰里、村落和城鎮(zhèn)。傳統(tǒng)社區(qū)是地緣共同體、精神共同體和血緣共同體，也是人們謀取共同福利的場(chǎng)域。工業(yè)化及其價(jià)值觀撕裂了傳統(tǒng)社會(huì)寧靜的天空，傳統(tǒng)社區(qū)被工業(yè)化和城市化融化進(jìn)社會(huì)之中，在發(fā)達(dá)地區(qū)被弱化甚至消亡。這既是工業(yè)化以犧牲社區(qū)為代價(jià)的結(jié)果，也是傳統(tǒng)社區(qū)與現(xiàn)代社會(huì)矛盾的產(chǎn)物，現(xiàn)代社會(huì)以個(gè)人為本位，依靠契約、法律、社會(huì)規(guī)范來協(xié)調(diào)個(gè)人關(guān)系，社會(huì)流動(dòng)性越來越強(qiáng)。社區(qū)被弱化和消失，導(dǎo)致一系列不良的社會(huì)后果。第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)合國發(fā)起社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)。多年后，社區(qū)發(fā)展在世界各國重新成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量。社區(qū)發(fā)展推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人們的生活質(zhì)量和城市社會(huì)管理水平。目前，通過社區(qū)發(fā)展實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)現(xiàn)代化，已經(jīng)成為世界上許多國家致力的實(shí)踐。

起初，社區(qū)發(fā)展概念眾說紛紜，桑德斯總結(jié)了社區(qū)發(fā)展內(nèi)涵的四種解說：過程說強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展的整個(gè)工作過程是經(jīng)過一系列有計(jì)劃的步驟，轉(zhuǎn)變居民的社會(huì)關(guān)系和心理態(tài)度；方法說強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展是達(dá)到一定目標(biāo)的方法和手段，是組織和教育社區(qū)居民積極參與改善社區(qū)生活的活動(dòng)；方案說強(qiáng)調(diào)主體為某種實(shí)務(wù)開展一系列有秩序的活動(dòng)；運(yùn)動(dòng)說強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展是浪潮式的群眾運(yùn)動(dòng)，主張動(dòng)員社區(qū)成員積極參與。經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)和修正，目前人們廣泛接受和采納1960年聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展理事會(huì)提出的社區(qū)發(fā)展概念：在一個(gè)地域里，組織和教育社區(qū)民眾，從社區(qū)的共同意識(shí)、利益和需要出發(fā)，有計(jì)劃地推動(dòng)和引導(dǎo)社區(qū)居民共同參與，使自身的努力與政府聯(lián)合一致，合理利用社區(qū)資源和外來援助，改善社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化狀況。

概而言之，社區(qū)發(fā)展實(shí)質(zhì)上是人們?yōu)閼?yīng)對(duì)生活共同體中的諸多共同性問題而實(shí)施的互助合作的集體行動(dòng)，具有如下特點(diǎn)：第一，社區(qū)發(fā)展是利益相關(guān)者的互助與合作；第二，社區(qū)發(fā)展是有組織、有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)并重的動(dòng)態(tài)過程；第三，社區(qū)發(fā)展目標(biāo)是形成合理、有效的基層社會(huì)治理格局。

二、社會(huì)發(fā)展經(jīng)由社區(qū)發(fā)展的原因

第一，工業(yè)化社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)是直接原因

人們對(duì)社會(huì)發(fā)展與社區(qū)發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識(shí)，隨著對(duì)發(fā)展問題的反思，不斷重新選擇新的發(fā)展道路而逐步深化。世界各國追求發(fā)展，大致遵循了三種不同的指導(dǎo)路線，表現(xiàn)為三種發(fā)展類型：片面注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念和實(shí)踐，重視社會(huì)發(fā)展的觀念和實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展的觀念和實(shí)踐。

第一種發(fā)展類型，幾乎把謀求本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至單純的經(jīng)濟(jì)增長作為唯一的政策目標(biāo)，將社會(huì)發(fā)展簡單等同于國民經(jīng)濟(jì)水平提高，以人均國民生產(chǎn)總值或國民收入增長等純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為衡量發(fā)展成就的首要或唯一標(biāo)準(zhǔn)，全力追求工業(yè)化，沒有或很少考慮社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)。第二種發(fā)展類型的出現(xiàn)，發(fā)展觀由“發(fā)展=提高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)展=經(jīng)濟(jì)增長+社會(huì)生活質(zhì)量提高”。由此，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律有了更深刻把握，已經(jīng)蘊(yùn)含強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)。第三種發(fā)展類型在20世紀(jì)末演變?yōu)槭澜缧猿绷?，肯定了從社區(qū)這一基礎(chǔ)出發(fā)，依托和著眼于社區(qū)發(fā)展謀求社會(huì)發(fā)展，將社區(qū)發(fā)展置于社會(huì)發(fā)展理應(yīng)包括的目標(biāo)之中。這標(biāo)志著人們不僅認(rèn)同一般的社會(huì)發(fā)展的必要性，而且把社區(qū)發(fā)展作為社會(huì)發(fā)展的具體目標(biāo)和方式，亦越來越受重視。因?yàn)槿狈ι鐣?huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展既不可取也不可行，犧牲社區(qū)追求社會(huì)發(fā)展也并非合理之途，缺乏社區(qū)發(fā)展的社會(huì)發(fā)展也一樣既不可取也不可得。這樣的發(fā)展觀，代表了人類對(duì)發(fā)展目標(biāo)的理解和發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的真正革命。

前兩種發(fā)展類型下，社區(qū)被弱化和消解，個(gè)人因喪失生活支持體系感到孤立無助，導(dǎo)致治安惡化、道德敗壞、生活墮落、貧富懸殊等等問題。解決這些問題，僅僅依靠政府的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。于是，運(yùn)用社區(qū)民間資源，發(fā)揮社區(qū)自助力量的構(gòu)想應(yīng)運(yùn)而生。這就是說，選擇社會(huì)發(fā)展經(jīng)由社區(qū)發(fā)展的道路，究其直接原因，既是為了解決工業(yè)化時(shí)代的社會(huì)發(fā)展問題，也是對(duì)工業(yè)化社會(huì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。

第二，社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)合理分化是根本原因

人類選擇社會(huì)發(fā)展經(jīng)由社區(qū)發(fā)展的道路，從直接原因來看，得之于總結(jié)工業(yè)化社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。但在這一表象背后，更深層次的原因是現(xiàn)代國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)的合理分化，形成了國家、市場(chǎng)、社會(huì)三者的分工與合作。不僅如此，在社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)合理分化的同時(shí)，公共產(chǎn)品供給中的市場(chǎng)失靈和政府失靈，使得通過社區(qū)發(fā)展提供公共產(chǎn)品，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展成為必然。

馬克思主義的社會(huì)結(jié)構(gòu)既包括社會(huì)利益性結(jié)構(gòu)，還包括社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)。社會(huì)利益性結(jié)構(gòu)是指權(quán)力和資源在不同階級(jí)、階層、社會(huì)集團(tuán)之間的分配關(guān)系，社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)是人的需求結(jié)構(gòu)和供給結(jié)構(gòu)的相互適應(yīng)性關(guān)系。馬克思、恩格斯的研究主題是無產(chǎn)階級(jí)為什么要革命、怎樣革命，他們圍繞這一主題重點(diǎn)分析了社會(huì)利益性結(jié)構(gòu)，揭示階級(jí)社會(huì)特別是資本主義社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)，同時(shí)也分析了社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)。比如馬克思通過分析資本主義管理過程的二重屬性，揭示國家的雙重屬性：管理“一切社會(huì)的性質(zhì)產(chǎn)生的各種公共事務(wù)”和實(shí)行階級(jí)統(tǒng)治。恩格斯指出：“政治國家以及政治權(quán)威將由于未來社會(huì)革命而消失，這就是說，社會(huì)職能將失去政治性質(zhì)，而變?yōu)榫S護(hù)社會(huì)利益的簡單的管理職能?！庇秩珩R克思在分析資本主義生產(chǎn)的一般規(guī)律時(shí)指出：“沒有需要，就沒有生產(chǎn)。而消費(fèi)把需要再生產(chǎn)出來。”需要是生產(chǎn)過程的起點(diǎn)，消費(fèi)是終點(diǎn)，新的需要產(chǎn)生并推動(dòng)新的生產(chǎn)，更新的需要又推動(dòng)更新的生產(chǎn)，如此反復(fù)，需求體系與生產(chǎn)體系具有相互適應(yīng)性的關(guān)系。馬克思恩格斯對(duì)社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)的分析，揭示了社會(huì)結(jié)構(gòu)的一般性以及不同社會(huì)形態(tài)的共同性。

從外延看，社會(huì)一般是指國家、市場(chǎng)之外的第三領(lǐng)域，但是當(dāng)具體從人們需求結(jié)構(gòu)與供給結(jié)構(gòu)的相互適應(yīng)性關(guān)系來定義社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)時(shí)，我們認(rèn)為，社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)是指以國家、市場(chǎng)、社區(qū)三個(gè)子系統(tǒng)為構(gòu)成要素以及它們之間相互影響、相互作用的關(guān)系總和。滿足需要是人們行動(dòng)的邏輯，需求結(jié)構(gòu)與供給結(jié)構(gòu)的相互適應(yīng)性關(guān)系，促使國家、市場(chǎng)、社區(qū)的結(jié)構(gòu)性分化，國家銜接公共產(chǎn)品的需要與供給，市場(chǎng)銜接私人產(chǎn)品的需要與供給，社區(qū)銜接準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需要與供給，國家、市場(chǎng)、社區(qū)各有相對(duì)自主性，功能互補(bǔ)，力量轉(zhuǎn)換上相互滲透，共同組成社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)。

社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)分化的原因之一是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品多樣化，包括私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品等，不同產(chǎn)品的消費(fèi)與供給的組合機(jī)制各不相同。布坎南認(rèn)為，私人產(chǎn)品最有效的消費(fèi)單位是家庭或個(gè)人，公共產(chǎn)品的消費(fèi)單位可以是整個(gè)國家范圍甚至是全球范圍，準(zhǔn)公共產(chǎn)品最有效的消費(fèi)單位可以是各種各樣的俱樂部(或者是各種社區(qū))。與此相對(duì)應(yīng)，私人產(chǎn)品最有效的生產(chǎn)者是企業(yè)，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者是政府，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者是社區(qū)。這樣，政府成為公共產(chǎn)品的需要與供給相適應(yīng)的組合機(jī)制，市場(chǎng)成為私人產(chǎn)品需要與供給相適應(yīng)的組合機(jī)制，社區(qū)是社區(qū)公共產(chǎn)品需要與供給相適應(yīng)的組合機(jī)制。也就是說，國家、市場(chǎng)、社區(qū)之所以必要，就在于它們滿足人們的不同需要：國家滿足人們的公共產(chǎn)品需要，市場(chǎng)滿足人們的私人產(chǎn)品需要，社區(qū)滿足居民的準(zhǔn)公共產(chǎn)品需要。特別需要指出的是，社區(qū)行動(dòng)邏輯既不是市場(chǎng)所追求的個(gè)人利益最大化，也不是政府所追求的社會(huì)利益最大化，而是追求社區(qū)集體利益最大化，即讓所有的參與者從中受益，至少是改善了窮人的處境而又不至于惡化其他階層的處境。正是社區(qū)與國家、市場(chǎng)不同的功能、行動(dòng)邏輯，使得社區(qū)成為社會(huì)結(jié)構(gòu)中必不可少的組成部分。

社會(huì)功能結(jié)構(gòu)分化過程中，國家、市場(chǎng)、社區(qū)分工合作滿足人們的需要，但它們都存在功能局限性，即在特定的功能范圍內(nèi)有效，超出范圍就會(huì)失靈。即便如此，公共產(chǎn)品供給中的市場(chǎng)失靈和政府失靈，使得社區(qū)滿足人們公共產(chǎn)品需要的作用更為突出。

公共產(chǎn)品供給中的市場(chǎng)失靈，主要是指企業(yè)由于謀求自身利益最大化而沒有動(dòng)機(jī)供給公共產(chǎn)品，以及出現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象(如環(huán)境污染等)。這就是說，市場(chǎng)屬于私人領(lǐng)域，進(jìn)入公共事務(wù)管理、公益事業(yè)建設(shè)、公共問題處理等領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)失靈或不作為。但是，現(xiàn)實(shí)中市場(chǎng)在公共產(chǎn)品供給中并非完全失靈，當(dāng)然，這需要合理的制度安排。如把公共產(chǎn)品的供應(yīng)與生產(chǎn)分開，供應(yīng)者可以采用特許生產(chǎn)、合同制、憑證制等方式由企業(yè)生產(chǎn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品供給中的政府失靈，主要表現(xiàn)為低效率和一刀切。政府一刀切地供給公共產(chǎn)品，是其內(nèi)在行為邏輯的外在表現(xiàn)。政府內(nèi)在行為邏輯是從本轄區(qū)大多數(shù)人的共同性需要出發(fā)，供給同質(zhì)性、普遍性的公共產(chǎn)品，難以及時(shí)、恰當(dāng)?shù)貪M足社區(qū)居民多樣性需要。

公共產(chǎn)品供給也存在社區(qū)失靈，這主要表現(xiàn)為：協(xié)商談判的各方難以達(dá)成一致意見，無法采取合作行為；社會(huì)中介組織可能受利潤驅(qū)動(dòng)，從非營利組織蛻變?yōu)闋I利組織。即便如此，社區(qū)供給公共產(chǎn)品有著內(nèi)在優(yōu)勢(shì)：(1)選擇公共產(chǎn)品時(shí)，社區(qū)更便捷地顯示個(gè)人偏好，因?yàn)榫用駥?duì)社區(qū)公共事務(wù)比較熟悉，達(dá)成共識(shí)相對(duì)容易。(2)居民對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品供給有較高配合度。與政府主要通過稅收和行政收費(fèi)等方式籌集資金供給公共產(chǎn)品相比，社區(qū)更多依照自愿原則，通過集資、募捐等組織方式供給公共產(chǎn)品，居民的自愿建立在對(duì)公共產(chǎn)品供給的過程詳細(xì)了解和贊同的基礎(chǔ)上。(3)供給方式多樣化和靈活性。政府通過預(yù)算、等級(jí)命令制來供給公共產(chǎn)品，其消費(fèi)具有大范圍的非排他性。而社區(qū)范圍相對(duì)小，較易避免搭便車，成本收益偏離不大；量體裁衣地供給差異性公共產(chǎn)品是非營利組織行動(dòng)邏輯使然；社區(qū)居民采用多種互助方式供給社區(qū)公共產(chǎn)品，如門棟(院落)自治、互助小組、興趣小組等。

第三，社區(qū)是社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要組成部分是現(xiàn)實(shí)原因

社區(qū)、國家、市場(chǎng)是迄今以來人類經(jīng)歷的三種社會(huì)秩序模式，社區(qū)是構(gòu)筑政府、社會(huì)、市場(chǎng)共同作用的社會(huì)治理格局的一支重要力量，是現(xiàn)代社會(huì)治理的微觀基礎(chǔ)，因?yàn)樯鐓^(qū)與社會(huì)在結(jié)構(gòu)上具有一定的同構(gòu)性，社區(qū)制度是社會(huì)結(jié)構(gòu)的制度化形式，是縮小了的社會(huì)制度。因此，經(jīng)由社區(qū)發(fā)展實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步，是一條既能達(dá)到宏觀社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，又不損害微觀團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展之路。社會(huì)發(fā)展經(jīng)由社區(qū)發(fā)展，是先將宏觀問題微觀化，再由微觀整合成宏觀的過程。將社會(huì)發(fā)展具體化和操作化為社區(qū)發(fā)展，即將整個(gè)社會(huì)發(fā)展問題合乎邏輯地從空間上分解成一個(gè)個(gè)社區(qū)的發(fā)展問題，有助于將國家的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)到基層。當(dāng)一個(gè)個(gè)社區(qū)都發(fā)展了、進(jìn)步了，整個(gè)社會(huì)也就發(fā)展了、進(jìn)步了。而且經(jīng)由社區(qū)整合實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，是中國社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。因此，從某種意義上講，社區(qū)治理既是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)具體戰(zhàn)略手段，也是我國未來社會(huì)發(fā)展所企求達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)然，社區(qū)是微觀，社會(huì)是宏觀，不能把社區(qū)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展簡單地看作是局部同整體的關(guān)系。實(shí)踐中，整合社會(huì)發(fā)展與社區(qū)發(fā)展需要必須實(shí)現(xiàn)發(fā)展觀的整合、戰(zhàn)略整合、政策整合、體制整合、方法整合等等。

三、中國選擇：社會(huì)建設(shè)經(jīng)由社區(qū)建設(shè)。社區(qū)建設(shè)經(jīng)由社區(qū)公共產(chǎn)品供給

改革開放以來，伴隨社會(huì)快速轉(zhuǎn)型，社區(qū)成為各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、各種社會(huì)問題的聚集地。也就成為社會(huì)的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)、重構(gòu)社會(huì)管理體制和公共服務(wù)體制的平臺(tái)以及在基層化解社會(huì)矛盾的平臺(tái)。

我國社區(qū)建設(shè)不僅與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、管理體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)組織功能分化的社會(huì)演進(jìn)密切相關(guān)，而且與民眾主體意識(shí)的逐漸萌芽和民間組織自治化趨向不斷增強(qiáng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相互促進(jìn)。這就是說。我國城市社區(qū)建設(shè)，實(shí)際上是國際認(rèn)可的社區(qū)發(fā)展，即我國正在經(jīng)由社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)建設(shè)?！皬拈L遠(yuǎn)來看，對(duì)社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)必須超越基層的視野，而與整個(gè)中國社會(huì)的變遷，乃至全球化的發(fā)展過程聯(lián)系起來。同時(shí)，社區(qū)建設(shè)也不能僅僅被看作是對(duì)宏觀社會(huì)變遷的一種被動(dòng)的反應(yīng)，更重要的，它本身將是中國社會(huì)變遷與發(fā)展的一個(gè)重要的動(dòng)力。也就是說，社區(qū)建設(shè)不僅將有助于滿足城市居民日益增長的日常生活的需要，而且還具有推動(dòng)國企改革、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長、加強(qiáng)法制建設(shè)以及培植社會(huì)民主等一系列宏觀政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革的潛在動(dòng)力?！?/p>

自20世紀(jì)80年代中期，民政部倡導(dǎo)開展社會(huì)服務(wù)，此后，社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了人們從不熟悉到熟悉，從一般重視到高度重視，從點(diǎn)到面全面鋪開的過程。

在社區(qū)建設(shè)過程中，我們對(duì)社區(qū)、社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)不斷升華：最初認(rèn)為社區(qū)建設(shè)是社會(huì)穩(wěn)定的需要，后來認(rèn)為社區(qū)建設(shè)不僅是社會(huì)穩(wěn)定的需要，更是和諧社會(huì)建設(shè)的需要。穩(wěn)定團(tuán)結(jié)是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要原動(dòng)力，而創(chuàng)建穩(wěn)定團(tuán)結(jié)的社會(huì)，需要多方努力滿足人民的物質(zhì)文化需要，這是我國城市社區(qū)建設(shè)從社區(qū)服務(wù)開始的根本原因。其直接原因是私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品極其匱乏，市場(chǎng)發(fā)育不足，人們生活中存在諸多不便。因此，在培育和建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，人們開始把目光投向社區(qū)，希望通過整合社區(qū)力量供給更多產(chǎn)品，滿足人們的需要。20世紀(jì)90年代中后期，我國全方位改革不斷深入，社會(huì)問題社區(qū)化，不和諧因素在社區(qū)集中并凸顯，社區(qū)成為社會(huì)問題的表現(xiàn)場(chǎng)域、解決場(chǎng)域，這使得人們逐步認(rèn)識(shí)到社區(qū)建設(shè)不僅僅是要解決居民生活中的困難，創(chuàng)建穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，更重要的是社區(qū)體制改革牽扯到整個(gè)社會(huì)，關(guān)聯(lián)著社會(huì)功能性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，涉及到國家、社會(huì)、社區(qū)之間的分工與合作。因此，20世紀(jì)90年代末期及至本世紀(jì)初期，人們逐步認(rèn)識(shí)到社會(huì)建設(shè)必須以社區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)，和諧社區(qū)建設(shè)是和諧社會(huì)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這樣，人們對(duì)社區(qū)以及社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)更為深刻。

隨著人們認(rèn)識(shí)的升華，社區(qū)建設(shè)的工作重點(diǎn)不斷轉(zhuǎn)移：第一階段(1986—1995年)是社區(qū)服務(wù)，第二階段(1996—1999年)是社區(qū)行政管理體制改革，第三階段(2000年至今)的重點(diǎn)是社區(qū)公共產(chǎn)品供給。第一階段，發(fā)展社區(qū)服務(wù)的具體任務(wù)，一是開展面向傳統(tǒng)民政對(duì)象的福利服務(wù)(供給公共產(chǎn)品)，二是通過市場(chǎng)面向居民和駐社區(qū)單位開展便民利民服務(wù)(供給私人產(chǎn)品)。當(dāng)時(shí)，由于私人產(chǎn)品短缺，發(fā)展便民利民服務(wù)任務(wù)繁重，也成為社區(qū)建設(shè)的重中之重。隨著社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展，社區(qū)管理體制問題逐漸顯現(xiàn)并成為社區(qū)發(fā)展的主要制約因素，于是政府在發(fā)展社區(qū)服務(wù)的同時(shí)，不斷進(jìn)行社區(qū)管理體制的探索和改革，社區(qū)建設(shè)由此進(jìn)入第二階段。在第二階段，無論是“上海模式”的兩級(jí)政府、三級(jí)管理，還是“沈陽模式”、“江漢模式”都強(qiáng)調(diào)體制塑造。社區(qū)體制變革著重表現(xiàn)為制度空間發(fā)生轉(zhuǎn)換，制度基礎(chǔ)趨于下移，制度結(jié)構(gòu)趨于分離。政府主動(dòng)推動(dòng)城市社區(qū)管理體制改革，客觀上培育了社會(huì)的自主意識(shí)和自主力量，社區(qū)居委會(huì)作為群眾自治組織的地位與功能真正開始凸顯出來，其組織、經(jīng)費(fèi)、人員結(jié)構(gòu)、功能都得到強(qiáng)化或改善。

雖然社區(qū)管理體制改革今天依然進(jìn)行，但是2000年在全國全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)之后，伴隨公共產(chǎn)品供給問題日益成為城市基層社會(huì)的突出問題，于是以社區(qū)公共產(chǎn)品供給為重點(diǎn)內(nèi)容的全面的社區(qū)建設(shè)展開，并進(jìn)入第三階段。圍繞社區(qū)公共產(chǎn)品供給，進(jìn)行了管理體制改革、社會(huì)組織再造、供給機(jī)制建設(shè)、社會(huì)公共意識(shí)培育等。尤其突出了社區(qū)社會(huì)保障，突出以“星光計(jì)劃”為載體的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)最低生活保障服務(wù)、預(yù)防青少年犯罪及社區(qū)矯治、下崗職工再就業(yè)、社區(qū)文化設(shè)施建設(shè)、社區(qū)救災(zāi)救濟(jì)等內(nèi)容的社區(qū)公共產(chǎn)品供給。

從一個(gè)國家整體看，公共產(chǎn)品供給是社會(huì)建設(shè)的必經(jīng)途徑，而從地方和社區(qū)發(fā)展看，地方性公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品供給依然是地區(qū)發(fā)展、社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。

依據(jù)受益范圍，公共產(chǎn)品可分為全國性公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品和社區(qū)公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品是指與國家整體有關(guān)，各社會(huì)成員均可享用，受益范圍是全國性的純公共產(chǎn)品。其特征是無論國土面積大小，受益范圍都被限定在整個(gè)國家疆域之內(nèi)。有些公共產(chǎn)品，如城市交通、供水供電，只能是城市居民才可能享受，這樣的公共產(chǎn)品可稱為地方性公共產(chǎn)品，它具有利益遞減性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)空間性、利益外溢性。利益遞減性指消費(fèi)地方性公共產(chǎn)品的效益有一定的區(qū)域范圍，距離中心位置愈遠(yuǎn)其效益愈少，而且人口密度增加也會(huì)因擁擠而使獲益減少。規(guī)模經(jīng)濟(jì)空間性是指并非每一種地方性公共產(chǎn)品受益區(qū)域都固定不變，地方政府可通過伸縮受益區(qū)域來獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。利益外溢性是指地方性公共產(chǎn)品提供受益外溢至轄區(qū)以外，使地方政府單獨(dú)決定其最為適當(dāng)?shù)墓┙o數(shù)量時(shí)，無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。社區(qū)公共產(chǎn)品主要是由相對(duì)小范圍的社區(qū)居民享受的公共產(chǎn)品，其最重要的特點(diǎn)是對(duì)社區(qū)居民沒有排他性，而一旦超越這個(gè)地域界限就有了排他性。地方性公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品供給，需要根據(jù)其特征及消費(fèi)者偏好，確定具體的供給規(guī)模和方式。進(jìn)一步說，有效供給地方性公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品，是如何最大限度地滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枰膯栴}。如有效供給社區(qū)公共產(chǎn)品。最為重要的就是盡可能與居民需要相一致，這就需要根據(jù)社區(qū)居民收入狀況、社區(qū)稟賦等，來選擇供給哪些、供給多少、如何供給公共產(chǎn)品。這就是說，一個(gè)地區(qū)要獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展，必然依賴于供給更多更好的地方性公共產(chǎn)品，以創(chuàng)造良好的投資環(huán)境、人居環(huán)境；反之，要?jiǎng)?chuàng)造更好的投資環(huán)境、人居環(huán)境，也必須供給更多更好的公共產(chǎn)品。

公共產(chǎn)品供給的重要性迫使地方政府轉(zhuǎn)變職能，而地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑多種多樣，其中城市管理職能社區(qū)化是有效途徑之一。城市管理職能社區(qū)化，是指在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控以及有關(guān)職能部門的積極配合和指導(dǎo)下，基層社區(qū)以社區(qū)資源為基礎(chǔ)，運(yùn)用社區(qū)管理的機(jī)制與手段，促進(jìn)社區(qū)整合與穩(wěn)定，以達(dá)到良好管理城市的目的的一種模式。城市管理職能社區(qū)化是我國政府職能轉(zhuǎn)變的諸多路徑之一，這在西方國家包括東歐社會(huì)主義國家政府職能的剝離中都曾經(jīng)是主要路徑之一。城市管理職能社區(qū)化，要求城市基層政府轉(zhuǎn)變職能著力點(diǎn)，即由純粹地發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o社區(qū)公共產(chǎn)品，致力于形成安定、安全的社區(qū)治安秩序，便民利民的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，團(tuán)結(jié)和諧的社區(qū)人際關(guān)系，健康向上的社區(qū)文化氛圍，舒適優(yōu)雅的社區(qū)環(huán)境，規(guī)范有序的社區(qū)管理。