環(huán)境問題已成為一個倍受國際關注的社會問題。伴隨著環(huán)境問題的復雜化和全球化趨勢，環(huán)境矛盾和沖突所涉及的主體也更趨多元化，環(huán)境問題的解決迫切需要更多社會力量的參與。然而目前在中國，公眾環(huán)境權益的缺失正愈益成為將多種社會力量納入環(huán)境治理機制的瓶頸。本文以社會排斥這一近年來社會學研究中的重要概念為工具，分析中國普通公眾在環(huán)境領域所面臨的社會不利境遇，探討公眾環(huán)境權益缺失這一表象的深層社會根源。

1 社會排斥概念及其對公眾環(huán)境權益詮釋的適用性

社會排斥概念被普遍認為最早于20世紀70年代出現(xiàn)在法國。社會排斥最初主要是指個人與整個社會各個方面之間聯(lián)系的紐帶被削弱甚至斷裂的一系列過程，其涵義隨時代變遷而日益豐富，到了90年代，社會排斥已將公民政治及社會權利的否定或未實現(xiàn)這一內涵包括在內。盡管目前對社會排斥尚無一個大家都認同的界定，但由于這一概念從多方面拓寬了對社會問題的認識視野，如今正被越來越多的國家所接納，并逐漸發(fā)展出適合各國國情的社會排斥理論，社會排斥理論應用領域也由原來的貧困問題、弱勢群體等領域向其外圍不斷擴展。中國學者也將其引入進行本土的社會學研究，用于解釋當今社會轉型時期出現(xiàn)的一些社會問題。

綜觀國內外有關社會排斥理論的應用，不難看出其明顯表現(xiàn)出兩個趨向：

其一，從研究領域來看，社會排斥理論主要被用于對傳統(tǒng)社會問題進行闡釋，而對自然環(huán)境領域卻鮮有涉足。由于社會排斥理論為研究社會問題提供了一個新視角，因此學者們紛紛從社會排斥角度探討一些傳統(tǒng)社會問題的深層根源。其中首當其沖的是貧困問題。社會排斥概念最初就是西方學者在研究由經(jīng)濟重建引起的新貧困問題的過程中逐漸形成的，且至今仍是貧困原因探究和解決方案中的一個核心理念。其次是失業(yè)問題。西方學者曾從勞動力市場角度對社會排斥進行概念界定，認為社會排斥主要是失業(yè)或排斥出勞動力市場。再次是住房問題。由于居住質量總是同經(jīng)濟狀況相聯(lián)系，因而居住區(qū)位也是社會排斥的重要原因。住房所體現(xiàn)的社會排斥在西方曾一度被忽略，直到1995年才有學者開始研究住房和社會排斥之間的關系。此外，教育、兩極分化、人口流動等問題也是社會排斥理論常涉足的領域。

然而，對于自然環(huán)境這一在許多主流社會學者眼中仍頗具爭議的領域，引入社會排斥理論進行分析是否適合呢?環(huán)境問題在許多人的記憶中似乎一直被認為是自然界出了問題，而隨著我們對環(huán)境問題認識的深入，尤其是隨著社會學在環(huán)境領域的介入，亦即環(huán)境社會學這門分支學科的興起，如今我們愈益清晰地認識到，環(huán)境問題越來越表現(xiàn)為不同利益群體之間的矛盾。環(huán)境問題研究的基本脈絡正由側重資源匱乏轉變?yōu)椴焕鐣h(huán)境，由探究人與自然之間的關系轉變?yōu)閭€體、社會與自然三者的互動關系。環(huán)境惡化的主要成因也由注重影響環(huán)境的自然物質層面轉變?yōu)樯鐣幕瘜用?，由技術工具性因素為主轉變成社會結構性因素為主。因此，就這一視角而言，筆者認為同樣可從社會排斥角度來挖掘環(huán)境問題的深層社會根源。

況且，從社會排斥內涵的發(fā)展變化可知，雖然社會排斥概念最初源于貧困研究，但如今其內涵早已演變?yōu)閷⒐裾渭吧鐣嗬穸ɑ蛭磳崿F(xiàn)包含在內。社會排斥理論不僅關注收入缺乏，更強調社會參與、社會權利義務及社會道德秩序等諸多社會內容的缺乏?？梢姡鐣懦鈫栴}同樣可從權利否定或未充分實現(xiàn)這一角度來分析。而環(huán)境權益作為公民眾多政治社會權利中的一種，其被否定或未得到充分實現(xiàn)的狀態(tài)也理所當然能納入社會排斥理論框架的范疇。

此外，在西方社會排斥理論框架中，有一個被廣泛使用的理論范式，它便是斯爾維(Silver，1995)和德漢(DeHa明，1998)提出的著名的三個范式：團結型范式(SolidarityParadigm)、特殊型范式(Specialization Paradigm)和壟斷型范式(Monopoly Paradigm)。其中團結型范式強調社會排斥是指個人與整個社會之間諸紐帶的削弱與斷裂過程；特殊型范式認為社會排斥是群體性差異的體現(xiàn)，這種差異否定個人充分進入或參與社會交換或互動的權利；而壟斷型范式則將社會排斥定義為集團壟斷的結果，表現(xiàn)為權力集團通過社會關閉限制外來者進入。眾所周知，中國公眾環(huán)境權益的缺失表現(xiàn)為普通大眾無法充分參與實施環(huán)境決策和監(jiān)督等方面的權利，這些權利得不到實現(xiàn)主要是由于分散個體的價值取向無法整合為整個社會的價值取向，這一過程轉變困難又源自可能代表公眾利益的眾多社會組織的缺位，而這樣的困境無疑是以政府為核心的政治經(jīng)濟精英組成的權力集團對環(huán)境權益壟斷的結果。因此，沿著這樣的鏈式邏輯思考，上述三種理論范式均可用于對公眾環(huán)境權益缺失這一主題進行分析。

其二，從研究對象來看，社會排斥理論主要針對社會弱勢群體進行研究，而較少針對公眾這一社會普遍群體。最早提出社會排斥概念的法國學者勒內·勒努瓦(ReneLenoir)指出，1974年法國受排斥人口占其總人口的十分之一，“這些人包括精神和身體殘疾者、自殺者、老年患者、受虐兒童、藥物濫用者、越軌者、單親父母、多問題家庭、邊緣人、反社會的人和社會不適應者”?？梢姡諆取だ张哐壑械摹笆芘懦庹摺睙o不是社會中或生理或心理上的弱勢群體。中國學者李斌認為，社會排斥理論的實質是研究社會弱勢群體如何在勞動力市場以及社會保障系統(tǒng)受到主流社會的排擠，而日益成為孤獨、無援的群體?？傊鐣懦飧拍钭猿霈F(xiàn)以來便被頻繁地用于貧困等弱勢群體研究，目前在社會政策及其他一些相關領域中，社會排斥一詞的含義已經(jīng)被泛化，意指主導群體在社會意識和政策法規(guī)等不同層面上對邊緣化的貧弱群體的社會排斥。在中國，社會排斥理論應用也無不集中在社會轉型過程中所凸顯出的各種弱勢群體上。

那么，作為一種同社會弱勢群體緊緊相連的研究視角，社會排斥理論是否適合對公眾這一普遍群體的相關分析呢?對此筆者認為有以下兩點應予考慮。首先，弱勢群體是一個相對的概念，通常是就社會資源分配角度而言的，同政府、產(chǎn)業(yè)集團等有組織的利益集團相比，普通大眾作為還未有效組織起來的利益群體，在現(xiàn)實生活中明顯處于弱勢地位，況且聯(lián)系到環(huán)境領域，環(huán)境問題的實質無一不是社會上的政治和經(jīng)濟精英勾結而成的強勢利益集團對分散公眾進行排斥和剝奪的結果。其次，盡管社會排斥是一綜合性的理念視角，同時社會排斥對其作用客體而言也常具有累積性和連鎖性，但對任何社會群體而言，其所遭受的來自不同角度的社會排斥一定是程度有別的，即可能在某些領域遭受到強有力的社會排斥，而在其他一些領域所面臨的社會排斥卻沒那么明顯，普通大眾也不例外。因此，從這一角度而言，近用社會排斥理論對公眾普遍遭遇排斥的某些領域進行分析也是無可厚非的。

正是基于以上原因，筆者認為從社會排斥角度對公眾環(huán)境權益缺失進行分析是值得嘗試的，而且這一角度還可望成為環(huán)境社會學這門社會學新興分支學科的一個嶄新視角。

2 公眾環(huán)境權益實現(xiàn)過程中所面臨的社會俳斥

盡管隨著社會各界對環(huán)境治理途徑的深入理解，公眾參與作為環(huán)保機制和組織創(chuàng)新的核心理念已成共識。但由于當今中國正處于各種錯綜復雜利益關系的急劇變動時期，作為市場經(jīng)濟不可缺少的利益均衡機制還遠未建立起來，所以至今公眾在其環(huán)境權益維護過程中依然要受到種種社會排斥。

2.1 社會文化排斥

公眾環(huán)境權益的缺失在中國是有著深刻的歷史文化淵源的。著名社會學家費孝通曾比較分析過中西方社會結構的差異。他將西方社會結構稱作“團體格局”，認為這種格局下的社會倡導的是個人主義，“在個人主義下，一方面是平等觀念，指在同一團體中各分子的地位相等，個人不能侵犯大家的權利；一方面是憲法觀念，指團體不能抹煞個人，只能在個人們所愿意交出的一分權利上控制個人”。而中國傳統(tǒng)社會結構是一種“差序格局”，差序格局下的社會倡導的是自我主義，即“一切價值是以‘己’作為中心的主義”。因此在中國傳統(tǒng)里“群的界線從來就是不清不楚的，不過是從自己這個中心里推出去的社會勢力里的一圈而已。所以可以著手的，具體的只有己，克己也就成了社會生活中最重要的德性，他們不會去克群，使群不致侵略個人的權利”。

在如此大異其趣的社會結構下，中西方社會對于環(huán)境問題的理解和環(huán)境權益的關注也是截然不同的。西方社會強調更多的是個體平等環(huán)境權利的實現(xiàn)，對公眾環(huán)境權益的保障許多時候似乎能起到一種未雨綢繆的效果。即當團體中的任何個體環(huán)境權益受到各種外來侵犯時，原本分散的個體將理所當然凝集成團體自覺抵制外來侵犯；更難能可貴的是，當團體中的任何個體環(huán)境權益受到來自團體自身內部的侵犯時，原本分散的個體也能迅速團結起來，以一種團體的力量去維護個體的環(huán)境權益。而在中國傳統(tǒng)文化中，由于“群”的相對性和模糊性，“群”便成了一種可以伸縮自如的虛無，永遠也無法成為人們現(xiàn)實的依托。因而在傳統(tǒng)文化的深刻影響下，中國人關注更多的只能是“己”，即僅僅是自己周邊對自身有直接影響的環(huán)境問題，從長遠來看難免顯示出短視的趨向。即當任何個體的環(huán)境權益受到侵犯時，多數(shù)人首先想到和審視的是其對自身的影響。如果該環(huán)境問題將對自身產(chǎn)生不良影響，人們會想方設法使自己擺脫這種影響，有時甚至不惜以犧牲別人的環(huán)境權益為代價；如果該環(huán)境問題對自身沒有什么直接影響，人們則大多不會去加以關注，而是極力使自己遠離這種是非和紛爭。于是當個體環(huán)境權益受到侵犯時，人們將不得不依靠個人自身力量去解決，而很難以一種團體的力量去維護自身權利，所以很多時候面臨的都是一種以渙散個體挑戰(zhàn)組織化集團的艱難局面。新中國成立后，這種深植于傳統(tǒng)文化土壤中的“群己”不對稱社會結構進一步被具有中國特色的環(huán)保機制所強化。

2.2 社會體制排斥

中國的環(huán)境治理機制具有典型的政府主導型特征，即政府在環(huán)境政策制定、動員和執(zhí)行等方面居于絕對主導地位，環(huán)境保護中政府權力和社會權利處于嚴重失衡狀態(tài)。這種政府和社會權利明顯懸殊的不對稱社會結構其實質即是持續(xù)強化著政府集權對公眾環(huán)境權益實現(xiàn)的排斥，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是在環(huán)境信息獲取方面。信息公開是公眾能否實現(xiàn)其環(huán)境權益的首要一環(huán)，公眾關注及由此帶來的壓力是強化政府和企業(yè)環(huán)境責任的不竭動力。而目前在我國，政府幾乎壟斷了全部的環(huán)境信息。除了環(huán)境狀況公報等一些較為粗略的公共信息外，有關政府決策、工程建設和企業(yè)排污等對環(huán)境影響的具體信息，公眾是無法從公開渠道順暢獲取的。且根據(jù)中國現(xiàn)行政策，許多環(huán)境信息不能向社會公布。如污染受害者委托環(huán)監(jiān)部門完成的檢測結果，要報環(huán)保部門審查后才能交給委托人。而由于政府和污染者之間千絲萬縷的利益關系，在環(huán)境政策執(zhí)行中政府目標經(jīng)常出現(xiàn)偏離和錯位，從而導致公眾環(huán)境權益受損。二是在環(huán)境決策參與和影響方面。在某些重大決策上中國雖然已有了直接征求民意的聽證制度，但在現(xiàn)階段其形式意義遠大于其實質意義，目前政府決策民主化仍主要停留在專家學者層面的社會精英化階段。在環(huán)境決策中也不例外，盡管在形式上有了開放的機制，但目前環(huán)境決策的主體仍是政府，公眾還無法對其發(fā)表意見并真正施加影響。三是在環(huán)境糾紛處理和損害賠償方面。盡管自改革開放以來，中國環(huán)保立法進程明顯加快，但這些法律法規(guī)很大程度上只是環(huán)境管理部門行政工作的依據(jù)，真正通過司法程序貫徹執(zhí)行的并不多。由于長期以環(huán)境管理行政代替環(huán)境執(zhí)法，司法部門缺乏應有的獨立性。環(huán)境管理部門作為政府的一個下屬行政部門的地位，決定了其在實際工作中更多地服從主管領導的意愿，司法組織的缺位將妨礙環(huán)境執(zhí)法的權威性。如對公益侵權行為，中國目前采用的仍是行政救濟程序，主要依靠政府的行政手段進行糾正，而許多公益侵權行為實施主體即是政府自身或是其直接利益相關者，犧牲公眾環(huán)境權益也理所當然成為缺乏自我監(jiān)督動力的政府的必然選擇。而在個人環(huán)境權益保護方面，雖然名義上具備司法保障，但在地方保護和行政干預下，分散的污染受害者在維權方面更是舉步維艱。如在環(huán)境訴訟中，受害者經(jīng)常面臨證據(jù)收集困難的問題。法律規(guī)定只有政府環(huán)監(jiān)部門才能提供權威的污染監(jiān)測數(shù)據(jù)，由于政府常常是污染企業(yè)的利益共享者，環(huán)監(jiān)部門難以保持中立甚至出具偽證的現(xiàn)象時有發(fā)生。

勿庸置疑，政府主導型環(huán)保機制在原有計劃經(jīng)濟體制下具有一定的合理性和必然性，然而隨著中國各種體制改革和國際環(huán)境外交的深入，其局限性也愈益明顯地表現(xiàn)出來。過去在環(huán)境治理的思維和理念上，中國一直強調技術創(chuàng)新和資金投入，試圖通過吸納發(fā)達國家的先進技術和加大資金投入來解決環(huán)境問題，很大程度上忽視了環(huán)境管理運行機制的制度創(chuàng)新，即回避了社會體制對環(huán)境治理的根本性制約。而中國現(xiàn)行體制缺陷的核心是政府的集權管理對來自公眾群體要求的排斥。體制改革遠比技術創(chuàng)新要復雜和困難得多，因為這一變革勢必要求對公眾賦予足夠的環(huán)境權益，而對公眾的賦權將引起政府原有集權的分散化，亦即意味著社會既有利益關系和利益格局的調整，從而導致不同利益集團之間的矛盾和沖突。而在現(xiàn)有利益格局中，最大的得益者即是代表資本利益的產(chǎn)業(yè)集團，該集團不僅是既有利益關系的忠實維護者，且對經(jīng)濟價值取向的政府有著強大的游說力，而分散的公眾對政府的影響則微乎其微。在如此懸殊的力量對比下，中國環(huán)境治理體制改革一直游離于其制度缺陷核心之外便不難理解。

由于公眾參與理念還遠未成為政府決策的指導思想，政府雖然在環(huán)境治理結構上一直呼吁各種社會力量廣泛參與，但實質上目前在中國并不存在公眾參與環(huán)境決策和監(jiān)督的法律和制度保障。盡管《環(huán)境保護法》原則上規(guī)定了公眾的環(huán)境監(jiān)督權，《21世紀議程》和《環(huán)境影響評價法》更進一步對公眾參與提出了明確的規(guī)定，但幾乎所有法律法規(guī)都沒有對公眾環(huán)境權益具體形式和實施細則進行表述，正是由于缺乏具體操作的制度性安排，從而使公眾參與環(huán)境決策和監(jiān)督的權利實質只是內容空洞的時髦用語。如公益訴訟是公眾參與環(huán)境監(jiān)督管理和維護公共利益的重要法律手段，但由于目前中國法律中沒有公益訴訟的立法，使得和污染源無關的個人或單位不具備訴訟主體資格，無法通過法律途徑對侵害公共環(huán)境利益的行為提起訴訟。

2.3 自我認同排斥

公眾在環(huán)境權益實現(xiàn)過程中不僅受到來自外界的多種排斥，同時還受到來自內部的自我認同排斥。而在中國，公眾對自身環(huán)境權益缺失的認同既有著傳統(tǒng)文化影響的深刻烙印，同時也是具有中國特色的社會體制和環(huán)保機制持續(xù)強化的結果。在傳統(tǒng)的“差序格局”社會結構下，中國從古至今呈現(xiàn)出的都是一種統(tǒng)治者與民眾之間尊卑有序的社會關系。而在這種以中央集權統(tǒng)治為核心的傳統(tǒng)社會中，“公”、“官”、“君”、“國”等概念的界線往往是模糊不清的，這實際就使得政府作為“公”利的唯一代表具有了合法性。除了政府之外，其他一切個體或組織都不能真正代表公眾的利益。在這樣的文化熏陶下，公眾對政府具有一種天然的依賴和認同便不難理解。而建國后實行的計劃經(jīng)濟體制，則進一步將公眾對政府的單向依賴關系強化為一種正式的政治體制。在原有計劃經(jīng)濟體制下，中國社會長期處于一種“總體性社會”的狀態(tài)之中，政府幾乎壟斷了所有社會資源，包攬了全部社會經(jīng)濟管理事務，人們要解決任何社會問題最終只有求諸于政府。同樣，公眾關于環(huán)保呼吁和倡導的實效很大程度上也仰賴政府職能部門的回應和推動。這樣一種正式制度與傳統(tǒng)文化觀念相互強化，深深扎根于中國公眾的思維模式之中。

而這種影響無疑固化了公眾依賴政府進行環(huán)保的思維定勢。人們認為只有政府才真正有能力解決環(huán)境問題，遇到任何環(huán)境問題總是首先想到政府，把希望寄托于政府，越是這樣，對其他途徑就越不習慣或不信任，導致公眾在環(huán)境問題解決上對政府的嚴重依賴。這種依賴性體現(xiàn)在各個方面：一是信息獲取上的依賴。公眾對政府和準政府機構提供的環(huán)境信息比較信賴，而對非政府組織和個人提供的環(huán)境信息信賴程度低。二是行動路徑上的依賴。公眾認為環(huán)境保護主要應依靠環(huán)境法規(guī)的完善、政府的環(huán)保宣傳、國家環(huán)保投入的增加等途徑。當面對環(huán)境問題時，公眾缺乏自主參與解決行動的意識，而主要是試圖通過一些制度化渠道向政府反映，由政府來解決。把環(huán)境保護看成是政府部門的事，在行動選擇上有明顯依賴政府的傾向。

此外，公眾對環(huán)境權益缺失的自我認同還深受當今人們價值觀念急劇變動的影響。隨著中國社會結構的迅速轉型，在商品經(jīng)濟大潮的沖擊下，人們對物質財富的渴望更加急切，商品拜物觀念和消費主義盛行，人們的社會公德弱化，行為也更趨短期化，所有這些都削弱或淹沒了人們對環(huán)境的關心，也必然導致對公眾環(huán)境權益缺失現(xiàn)狀的漠視。

公眾對環(huán)境權益缺失的自我認同一旦定格為一種思維模式或形成一種社會文化，其固有的慣性和惰性對整個社會所帶來的影響將極其深遠?？傊娮晕艺J同排斥受多種社會文化因素所支配，一方面公眾在社會既有價值和體制規(guī)范下難以獲得成功而不得已采取種種應對挫折和失望的選擇，另一方面長此以往，公眾將逐漸吸收了這種文化的基本態(tài)度和價值觀念，完全心甘情愿地生活于自己的文化之中，從而在心理上拒絕接受那些可能改善現(xiàn)狀的機會。于是，公眾對環(huán)境權益的漠視在這種社會文化的作用下得以維系和延續(xù)。

德漢認為，脆弱群體的劣勢地位往往導致某些社會排斥，而這些排斥又導致更多的劣勢和更大的社會排斥，并最終形成持久的多重剝奪。從前面的分析可以看出，社會排斥是一個多維度的概念，它在縱向上可以表現(xiàn)為多個階段上的排斥，在橫向上可以表現(xiàn)為多個層面上的排斥，且這些各個階段、各個層面間的排斥并不是孤立的，而是具有高度相關性。當一個社會建構起一種對環(huán)境狀況漠不關心、對公眾環(huán)境權益缺失視而不見的文化，解決環(huán)境問題的公眾基礎便不復存在，環(huán)境治理自然也只有遵循自上而下的路徑，久而久之，當公眾從無奈接受轉變?yōu)閲乐匾蕾囉谶@一路徑時，這種文化進而內化于公眾的內心深處，產(chǎn)生著持久而深遠的影響。社會文化排斥、社會體制排斥、公眾自我認同排斥環(huán)環(huán)相扣，共同構成一張強有力的網(wǎng)，陷入一個惡性循環(huán)的的怪圈。

公眾在環(huán)境權益實現(xiàn)中所遭遇的社會排斥過程，包括兩個方面的含義：一是由消極排斥到積極排斥再到消極排斥的作用與反作用的過程。在對社會排斥所作的各種區(qū)分中，一種有用的區(qū)分是將其分為積極排斥和消極排斥。從這一視角來看，公眾環(huán)境權益實現(xiàn)過程中所遭受的排斥歷經(jīng)了這樣一個過程，即先由社會發(fā)展過程中自然積淀而成的文化意識造成的非主觀故意的消極排斥，到由政府及其相關利益集團通過政策中介主觀故意造成的積極排斥，再到由公眾自我意識內化而成的非主觀故意的消極排斥，反之亦然。二是自為排斥與自在排斥相互交錯融合的過程。筆者認為，如果以受排斥者為中心，社會排斥可分為外部導向的自為排斥和自我約束的自在排斥。從這一視角來看，公眾環(huán)境權益實現(xiàn)過程中所遭受的排斥歷經(jīng)了這樣一個過程，即由社會文化、社會體制等外界因素導致的自為排斥同由公眾自我認同這一內部因素導致的自在排斥相互影響的過程。

3 對策與建議

在社會文化、社會體制和公眾自我認同三者交織而成的這張社會排斥網(wǎng)中，由于文化意識是在社會發(fā)展過程中長期積淀的結果，而公眾自我認同也往往是其價值觀念和行為模式內化而成，故相對而言，社會文化排斥和公眾自我認同排斥兩者具有更強的剛性。因此，要打破這張強有力的社會排斥之網(wǎng)，首先應從社會體制這一因素著手。

其一，建構可操作的公眾參與環(huán)境制度。在《環(huán)境保護法》、《21世紀議程》、《環(huán)境影響評價法》等對公眾環(huán)境權益有初步規(guī)定的法律法規(guī)中，進一步明確公眾參與的具體形式和操作程序，制定公眾參與環(huán)境決策和監(jiān)督的實施細則。盡快在中國法律體系中完善公益訴訟的立法，使公眾參與從理念到實施的過程中有法可依，真正賦予公眾環(huán)境參與以實質內容。

其二，推動環(huán)境NGO向深層次發(fā)展。NGO是公眾環(huán)境參與的有效組織形式，沒有環(huán)境NGO這一多元化利益群體的代表，渙散的公眾便失去了進行環(huán)境參與的組織依托。因此，環(huán)境NGO的發(fā)展尤其是其獨立性對公眾環(huán)境權益維護具有舉足輕重的意義。而在中國，盡管近十多年來環(huán)境NGO有了長足發(fā)展，但由于受到外界環(huán)境和自身能力的雙重限制，NGO的環(huán)境參與仍主要停留在進行環(huán)境宣傳教育的較低層次，而極少代表公眾參與并影響政府的環(huán)境決策。因此，環(huán)境NGO只有逐步擺脫對政府的依賴，真正展示出其作為公眾利益代表的獨立性，公眾環(huán)境權益的維護才有可能落到實處。

其三，強化司法組織的環(huán)保執(zhí)法功能。在環(huán)境治理過程中，司法組織缺位造成的缺陷已有目共睹。一方面是加大了環(huán)境行政部門的管理成本，另一方面是妨礙環(huán)境執(zhí)法的權威性和效率。因此，將環(huán)境執(zhí)法從環(huán)境行政中剝離，促進司法部門獨立性的展現(xiàn)和發(fā)揮，推動司法組織真正介入環(huán)境執(zhí)法的過程，對改變政府單方主導環(huán)保的局面，對在環(huán)境領域政府權力和社會權利嚴重失衡的狀況具有極其深遠的意義。

其四，打破政府依賴自身進行環(huán)保的思維定勢。對政府而言，在環(huán)保機制選擇上也面臨著一定程度的路徑依賴，因為要徹底擺脫原有制度體系，不僅意味著政府自身要付出額外的學習成本，同時熟悉新的操作技巧也需要花費時間，而且政府還要承擔質量不確定帶來的環(huán)境風險和利益分配變動帶來的社會風險。同時，對環(huán)境政策的掌控程度也是政府注重的方面，因為政策掌控的弱化或轉移可能削弱政府的職業(yè)聲望甚至危及其職業(yè)地位。所以，在進行環(huán)保機制的創(chuàng)新中，政府一直不遺余力地試圖通過加強自身作用的方式來進行，而將組織起來的其他社會力量視為對手，這樣的思維定勢無疑限制了環(huán)保機制創(chuàng)新的路徑。因此在中國，盡管一直呼吁和倡導進行環(huán)保機制創(chuàng)新，但其環(huán)境政策的政府主導特征一直未有根本改變。中國環(huán)境治理中遇到的最大困難便是盡管不斷加大環(huán)保投入，政府在應對環(huán)境問題上仍然捉襟見肘。政府主導型環(huán)保機制已是弊端紛呈，由于缺乏足夠社會力量對環(huán)境損害行為進行有效監(jiān)督和制約，導致環(huán)境政策實施成本高昂但效果不佳?？梢?，只有政府能真正拓寬視野，打破依賴自身進行環(huán)保的思維定勢，才能給其他多種社會力量介入以空間，從而也使公眾環(huán)境權益的實現(xiàn)成為可能。

其五，塑建公眾維護環(huán)境權益的多元思維模式。政府主導型環(huán)保機制的惰性既是政府倡導和動員的結果，也是公眾認知和選擇的結果，因此促進環(huán)保機制從政府主導型向社會制衡型轉變，一方面要從政府著手，另一方面也要從公眾自身著眼。對廣大民眾而言，一遇到環(huán)境問題自然而然就想到向政府申訴，依賴政府進行環(huán)保在公眾意識中也早已根深蒂固。所以在環(huán)境權益維護過程中，雖然同政府及其相關利益集團相比，公眾明顯處于一種被剝奪被排斥的狀態(tài)，但由于習慣成自然，他們并不感到自己遭遇排斥。換言之，這種被排斥狀態(tài)已經(jīng)內化為公眾心底的一種文化。因此，只要打破公眾自身的這種思維定勢，充分發(fā)揮廣大民眾的能動性，公眾的環(huán)境維權就有可能事半功倍。事實上，除了政府組織，公眾還可以求諸于環(huán)境NGO、大眾媒體組織、司法組織、社區(qū)組織、環(huán)境科研組織等眾多社會組織，關鍵是要轉變原有的單向思維，真正塑建起多元思維模式。

政府和公眾環(huán)境權益的不對稱狀態(tài)是多因素作用的結果，且這些因素已相互交織成一張錯綜復雜的網(wǎng)。社會排斥既是造成公眾環(huán)境權益缺失的原因，同時也是公眾環(huán)境權益缺失所造成的結果，即權益缺失進一步加劇了公眾所面臨的社會排斥。因此，消除對公眾環(huán)境權益的社會排斥需要在各個環(huán)節(jié)一一展開，而這些都不可能一蹴而就，它有待于政府同以公眾為核心的社會力量不斷互動的長期過程。