一個(gè)正在崛起的群體

中新社最近的一篇文章稱中央黨校為“充滿傳奇色彩的大院”。事實(shí)上，“充滿傳奇色彩的大院”不僅僅是中央黨校。

黨的十二大以來(lái)逐步形成了一種慣例，歷屆黨代會(huì)和要作出重要決策的中央全會(huì)，中央除召開(kāi)常規(guī)座談會(huì)聽(tīng)取各方面意見(jiàn)外，還要委托中辦、中央政策研究室、中央財(cái)經(jīng)小組等單位擬定一些重大研究題目，布置給全國(guó)比較有代表性的研究機(jī)構(gòu)。像中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)科學(xué)院、軍事科學(xué)院等，都是中央決策極為重要的智囊機(jī)構(gòu)。

改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)高層智囊機(jī)構(gòu)體系日益發(fā)育，其數(shù)量已不下10個(gè)。目前，這些機(jī)構(gòu)已為人們熟知，但對(duì)它們的工作狀況卻知之甚少。

擁有3000多名研究人員的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，就參與了黨的十七大報(bào)告的起草。以經(jīng)濟(jì)研究著稱的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，每年全國(guó)“兩會(huì)”前夕都要參與《政府工作報(bào)告》的調(diào)研和起草。同樣不能忽視的是國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院，近年中央作出重大決策前，該機(jī)構(gòu)都是與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的調(diào)研課題的重要承擔(dān)者。

直陳觀點(diǎn)的兩條途徑

智囊機(jī)構(gòu)如何影響高層決策？一條最直接的途徑是成為政治局集體學(xué)習(xí)的講課者。在中央政治局講課時(shí)的講稿雖是集體智慧的結(jié)晶，但后面專家回答問(wèn)題時(shí)，可以直接講述個(gè)人的觀點(diǎn)。

再一條途徑就是中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院就重大問(wèn)題進(jìn)行研究和交流而舉辦的省部級(jí)官員專題研討班。

國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任王偉透露，國(guó)務(wù)院在一個(gè)重大政策出臺(tái)前，往往會(huì)在國(guó)家行政學(xué)院辦一個(gè)省部級(jí)官員專題研討班。比如要舉辦一個(gè)財(cái)政體制改革研討班，會(huì)由文件起草部門（比如財(cái)政部）的部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)到學(xué)院來(lái)宣講，就為什么要搞，背景是什么，基本內(nèi)容是什么，難點(diǎn)是什么，要解決什么問(wèn)題，征求研討班學(xué)員的意見(jiàn)。然后，經(jīng)過(guò)討論，匯總研討意見(jiàn)，制成簡(jiǎn)報(bào)向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。

研討班結(jié)束時(shí)，大多由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)員座談。他們看了簡(jiǎn)報(bào)，了解了情況，再聽(tīng)學(xué)員當(dāng)面發(fā)表意見(jiàn)后，一般會(huì)就這個(gè)問(wèn)題講一次話。根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)講話精神以及學(xué)員研討意見(jiàn)，有關(guān)起草小組再對(duì)文件進(jìn)行完善，然后報(bào)國(guó)務(wù)院會(huì)議批準(zhǔn)。

這種研討班一般每年舉辦兩次，研討的都是當(dāng)時(shí)的決策熱點(diǎn)，比如“金融改革與監(jiān)管”、“實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”、“社會(huì)管理”、“社會(huì)保障”等。

中央黨校省部級(jí)官員專題研討班也有類似作用，不過(guò)研討的話題往往更具理論色彩，帶有“黨口”的鮮明特色。

經(jīng)常有很具體的服務(wù)

相比之下，中央各部委研究機(jī)構(gòu)的政策研究則更為具體。

以國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院為例，每年大約要做三四百個(gè)課題。一類為縱向課題，主要是上面布置的任務(wù)，每年大約有60多個(gè)，量不大，但是規(guī)模很大；另一類為橫向課題，主要是中央各部委委托的課題，包括一些省市政府，甚至縣政府也會(huì)委托他們，每年至少有兩百多個(gè)，這一部分課題，委托單位要負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)；還有一種是應(yīng)急性研究課題，一般在突發(fā)事件之后布置下來(lái)，往往要求在短時(shí)間內(nèi)拿出報(bào)告，有時(shí)甚至要求在一周內(nèi)拿出方案。

宏觀經(jīng)濟(jì)研究院在“亞洲金融風(fēng)暴”、“9·11事件”、“美國(guó)次貸危機(jī)”之后都曾接過(guò)這樣的課題。一般不要求面面俱到，有的非常簡(jiǎn)短，甚至就只有幾千字，但要求對(duì)形勢(shì)有充分把握，有自己的見(jiàn)解。

按現(xiàn)有決策體制，中央關(guān)于某個(gè)領(lǐng)域的政策，往往由相關(guān)部委負(fù)責(zé)制定，其中部委下屬研究機(jī)構(gòu)則具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。

2005年前后，拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題十分嚴(yán)重，溫家寶總理曾替農(nóng)民工討薪，勞動(dòng)保障科學(xué)研究院工資研究所不久就接到部里任務(wù)，研究農(nóng)民工被拖欠工資的問(wèn)題，要求兩個(gè)月內(nèi)拿出結(jié)果。該所隨后形成了一個(gè)報(bào)告，上面的措施辦法最后濃縮到了國(guó)務(wù)院2006年2月發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》里。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所早在1980年代中期就開(kāi)始研究分稅制，后來(lái)提出了系統(tǒng)的研究成果，潛移默化地影響決策?，F(xiàn)在，財(cái)政科學(xué)研究所的成員經(jīng)常參加中央財(cái)經(jīng)決策高層的相關(guān)座談和會(huì)議。

報(bào)送“內(nèi)參”

事實(shí)上，除去各種公開(kāi)渠道外，智囊機(jī)構(gòu)影響高層決策還有一種方式，即各種“內(nèi)參”，這些內(nèi)參一般報(bào)送中辦和國(guó)辦。

中央黨校有直接送中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的《思想理論內(nèi)參》，也有內(nèi)部發(fā)行的《理論動(dòng)態(tài)》。其中，《理論動(dòng)態(tài)》曾發(fā)表《實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》一文，這篇文章后來(lái)引發(fā)著名的真理標(biāo)準(zhǔn)大討論。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院網(wǎng)站上的資料顯示，該機(jī)構(gòu)有名為《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院要報(bào)》（信息專報(bào)）的內(nèi)參，信息專報(bào)主要刊登社科界對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究、分析論證、對(duì)策建議的稿件，不定期出版，每期發(fā)表一篇稿件，4000字左右。社科院有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，該機(jī)構(gòu)“幾乎每天都要向中辦和國(guó)辦報(bào)送材料”。

國(guó)家行政學(xué)院的內(nèi)參名為《咨詢與研究》。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、該學(xué)院院長(zhǎng)華建敏在一次開(kāi)學(xué)典禮上特別講道：“這個(gè)內(nèi)參每期我都認(rèn)真地看?！彼戳酥?，會(huì)有選擇地轉(zhuǎn)送給國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，或批示給有關(guān)部門。

另一個(gè)渠道則是智囊機(jī)構(gòu)學(xué)者對(duì)相關(guān)官員的私人影響，這被稱為“納諫”?！凹{諫”一般有三種基本形式：一部分體現(xiàn)在一些重要外交智囊撰寫的內(nèi)參報(bào)告上，此類報(bào)告通常直接交給某些重要領(lǐng)導(dǎo)人或其秘書；一部分體現(xiàn)在智囊機(jī)構(gòu)人員與領(lǐng)導(dǎo)私下接觸的談話中；一部分則是學(xué)者在研討會(huì)的發(fā)言或在某些活動(dòng)之后因發(fā)表某類看法受到領(lǐng)導(dǎo)重視，奉命完成的更為詳細(xì)的專題報(bào)告。

“沒(méi)有一個(gè)肯聽(tīng)取意見(jiàn)的

政府會(huì)垮臺(tái)的”

官方智囊機(jī)構(gòu)龐大體系背后，是決策者們面臨的越來(lái)越復(fù)雜的決策背景。1986年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里提出決策民主化和科學(xué)化的問(wèn)題，其后，中共領(lǐng)導(dǎo)層多次談及這個(gè)話題。

2003年，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家行政學(xué)院給省部長(zhǎng)班講話時(shí)也承諾：本屆政府重大決策務(wù)必經(jīng)過(guò)調(diào)查研究和專家論證才能作出。

如此背景下，智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者的作用自然越來(lái)越被重視。不過(guò)中央編譯局當(dāng)代所所長(zhǎng)何增科說(shuō)，跟國(guó)外不同的是，現(xiàn)在中國(guó)官方智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路?！案母镩_(kāi)放后很長(zhǎng)一段時(shí)間，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的春天，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家影響了中央的決策；十五大之后，是法學(xué)的春天，包括中國(guó)社科院法學(xué)所在內(nèi)的一些機(jī)構(gòu)，參與了許多法律的起草工作；而現(xiàn)在則是社會(huì)學(xué)的春天?！彼f(shuō)。

高層推動(dòng)決策科學(xué)化的決心是顯而易見(jiàn)的，正如溫家寶總理所言：“沒(méi)有一個(gè)肯聽(tīng)取意見(jiàn)的政府會(huì)垮臺(tái)的。”

（陳思之薦自《新周報(bào)》原標(biāo)題為《中國(guó)官方智囊機(jī)構(gòu)解密》本刊有刪節(jié)）